城市“三无”人员遗产处理若干问题探析——以公证实例为分析视角

范向东

（安徽省徽元公证处，安徽 合肥 230011）

城市“三无”人员遗产处理若干问题探析
——以公证实例为分析视角

范向东

（安徽省徽元公证处，安徽 合肥 230011）

近年来，国家对低收入群体的保障力度不断增大，作为城市低保对象的“三无”人员的财产也不断增加，但法律、行政法规及司法解释都没有对城市”三无”人员遗产处理作出专门规定，特别是随着我国城镇化进程的加快，“撤村改居”的政策使得农村户籍变为城镇户籍，伴随而来的就是农村五保户向城市“三无”人员的转变，城市“三无”人员死亡后的遗产处理成了新的难题。为了避免出现遗产无人继承而归公的情形，在立法滞后的情况下，公证行业应首先制定相应的指导意见，同时完善立法，明确城市”三无”人员遗产的处理方式，在《继承法》进行修改时应扩大法定继承人的范围，从而有效解决城市”三无”人员遗产处理的问题。

城市“三无”人员；遗产处理；立法缺失；制度完善

随着城镇化进程的加快，“撤村改居”使得原为农村集体经济组织成员的农民变成了城市居民，户籍性质也由“农村”转为了“城镇”，“农转非”使得农村五保对象逐步变为城市低保对象中的城市“三无”人员。城市”三无”人员的概念最早应该是在《中华人民共和国民政部办公厅关于城市社会“三无”老人财产处理问题的复函》（民办函〔2002〕84号）中提及，称为城市社会“三无”老人，社会生活中习惯性称作城市”三无”人员。根据《城市居民最低生活保障条例》第8条的规定可知，城市“三无”人员是指城市居民中无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的人员，属于享受城市最低生活保障待遇的一种情形。城市“三无”人员的划分依据并没有年龄的限制，只要符合规定的情形就可以享受低保。与城市“三无”人员概念相对应的是农村五保户，纵观1994年和2006年两部 《农村五保供养工作条例》的相关规定，城市“三无”人员和农村五保户的判定标准具有内在一致性，只是根据对象户籍性质的不同所作的区别。随着城市“三无”人员的不断增加，如何处理其遗产成为了司法实践中的难题。

一、公证实例及问题的提出

（一）公证实例

2013年底，A街道B居委会主任李某来到公证处代表B居委会申请办理继承权公证。据李某陈述，该居委会居民张某于2013年10月死亡。张某死亡后遗留有四笔存款，存款本金及利息共计2.47万元。张某一生未婚，无子女，其父母和兄弟姐妹也都在他之前死亡，生前未立遗嘱。2004年张某所在乡镇整体实施征地转户，转户前张某是原该乡C村的“五保对象”，与村委会签订过五保户供养协议，但因保管不善，无法找到协议；征地转户后其户籍由农村转为城镇，张某也依据城市居民最低生活保障待遇中的“三无”人员条件纳入城市低保管理。张某生前的生活等均由居委员照顾，且在生病住院期间以及他死亡后的丧事办理过程也由该居委会垫付了全部相关费用，大约人民币2万元左右。张某生前也多次口头表示将其财产留给居委会。现B居委会持有其存单，银行要求办理公证方可取款，故而向公证处申请办理公证。笔者接到此事项也颇感棘手，因为对于原农村五保户转为城市 “三无”人员后遗产如何处理，现行法律没有明文规定，没有针对此类问题的司法解释，在公证行业也没有指导意见予以规范，缺乏公证实务经验。但从解决实际问题出发，有必要对此进行研究并拿出可行方案。

（二）解决方案及问题的提出

2002年《民政部办公厅关于城市社会“三无”老人财产处理问题的复函》（民办函[2002]84号）明确规定城市社会“三无”人员的遗产都应参照《农村五保供养工作条例》（1994年）的有关规定处理。即“五保对象的个人财产，其本人可以继续使用，但是不得自行处分；其需要代管的财产，可以由农村集体经济组织代管。”“五保对象死亡后，其遗产归所在的农村集体经济组织所有；有五保供养协议的，按照协议处理。”但1994年的条例已被2006年实施的《农村五保供养工作条例》废除，新的条例没有对五保对象死亡后遗产处理作出新的规定。因此，第一，2006年3月份以前的农村五保户是由村委会供养，供养资金来源于农村集体经济组织，根据1994年《农村五保供养工作条例》，农村五保户的遗产要么根据协议处理，要么归农村集体经济组织，城市“三无”人员遗产也按此处理；第二，2006年的《农村五保供养工作条例》实施后，没有明确规定处理农村五保户遗产的方式，相应的城市“三无”人员的遗产应根据《继承法》的相关规定处理。[1]

但具体到本实例中，成为农村五保对象是在2006年以前，并被其所在村委会供养，而后因“撤村改居”变为了城市“三无”人员的，又该如何处理呢？对此，笔者进行了如下分析与思考：一是张某与村委会签订过供养协议，同时经证人证实确实存在着被供养的事实，供养资金来源于农村集体经济组织；变为城市 “三无”人员后曾表示过要将财产留给居委会；二是张某遗留的财产有一定的延续性，并不完全是其转为城市“三无”人员后的积蓄，即使是法官也判不清楚到底哪一部分是五保户时的结余，哪一部分是城市“三无”人员时的积累；三是根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》第55条的规定，集体组织对五保户实行‘五保”时，双方有扶养协议的，按协议处理；没有扶养协议的，死者有遗嘱继承人或法定继承人要求继承的，按遗嘱继承或法定继承处理，但集体经济组织有权要求扣回“五保”费用。但对于扣回费用的程序没有任何的规定，现实当中也无法操作；四是本例中张某的存款只有2.47万元，而居委会和办事人员为其住院及丧事办理垫付了2万元左右，剩余的钱款已经非常少。根据私法领域“法无禁止即可为”的法理精神，同时，也为了发挥公证职能，解决当事人的困难，笔者认为可以按照“接受遗赠”的方式来处理此类情况。当然，从实际效果来看，公证的办理也的确被银行所接受，并解决了当事人的实际问题。

个案的解决并不代表普遍的可行性，特别是随着经济的发展，居民的私有财产不断增加，对无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有，也会导致产生如下问题：一是农村五保户转变为城市“三无”人员，其集体所有制组织成员身份已经发生变化，原农村集体经济组织（村委会）为供养农村五保户所付出的费用无法得到补偿；二是现行《继承法》中规定的法定继承人范围较窄，对于城市“三无”人员而言更是如此，比如被继承人的侄子、外甥等经常照顾被继承人，但由于他们不是法定的继承人，也无法取得被继承人的遗产，这就违背权利义务对等的原则，更甚者可能会造成家庭矛盾、社会矛盾频发，不利于和谐社会的建设。在业界没有先例可循，也没有相关的理论研究支持的情形下，如何处理此类公证诉求成为了难题。在此背景下，笔者对城市”三无”人员及其遗产的处理作了进一步的研究。

二、法律、法规及部门规章中对城市”三无”人员遗产处理规定的现状

随着社会经济的发展，国家完善了社会保障制度，加大了社会福利供养的投入，公民个人财产也不断增加，城市“三无”人员虽然无生活来源、无依无靠，但其在生前往往还是会积攒一定的财产，老人死亡后一般都会牵涉到遗产的处理。对于如何处理相关法律、法规及规章制度又是怎样规定的呢？

（一）《继承法》及其司法解释规定的现状

《继承法》以及《关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》中没有对城市”三无”人员遗产的处理作出专门规定。

（二）行政法规、部门规章规定的现状

1.国务院1999年施行的《城市居民最低生活保障条例》中未对”三无”人员遗产的处理方式进行规定。

2.民政部于1982年发布实施的《城市社会福利事业单位管理工作试行办法》第2条规定，“社会福利事业单位收养的人员是：城市中无家可归、无依无靠、无生活来源的孤老残幼、精神病人。”第9条规定，“收养人员死亡后的遗产、遗物由社会福利事业单位收管，用于本单位的福利事业。”此办法规定，集中收养的“三无”人员死亡后，其遗产由福利机构收管。

3.民政部2011年实施的《光荣院管理办法》第7条规定，“老年、残疾或者未满16周岁的烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属和进入老年的残疾军人、复员军人、退伍军人，无法定赡养人、扶养人、抚养人或者法定赡养人、扶养人、抚养人无赡养、扶养、抚养能力且享受国家定期抚恤补助待遇的，可以申请享受光荣院集中供养待遇。”第10条第3款规定，“集中供养对象死亡的，光荣院应当为其办理丧葬事宜，并向光荣院主管部门报告，其遗产按照《中华人民共和国继承法》的有关规定处理。”虽然此办法中的供养对象不是完全意义上的”三无”人员，但是对于城市”三无”人员遗产的处理还是具有借鉴意义的。

由上述可知，对城市“三无”人员遗产的处理规定存在如下问题：

一是法律规定的缺失。现行法律、行政法规都没有对城市”三无”人员遗产处理的专门规定，司法解释对此也是空白，仅有的民政部门规章的规定也仅延续了继承法的法理精神。

二是相关规定位阶太低。《城市社会福利事业单位管理工作试行办法》是民政部制定的部门规章，较之法律而言位阶低，同时此办法于1982年发布，当时的社会情况及经济发展与当前完全不同，法律规定也应当随时代发展予以完善。

三、城市”三无”人员遗产处理方式的完善

《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”尊重公民的财产权和继承权已成为社会的共识，并上升至宪法层面写进了我国宪法。按常理而言，在未立遗嘱的情况下，死者总希望将自己的财产留给亲属。但我国《继承法》第32条规定，“无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所用；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有”，这就可能违背了被继承人的生前意愿。因此，在继承制度的设计中应尽可能符合这种愿望，避免出现遗产无人继承而归公的情形。因此，应建立并完善关于城市”三无”人员遗产处理的立法规定。

（一）公证行业在法律完善之前制定内部指导意见

司法实践中出现的新情况、新问题往往超前于法律规定，实际处理中就会无法可依。城市“三无”人员特别是农村五保户转为城市“三无”人员情形下遗产的处理是家事继承中出现的新情况，为当事人解决实际困难是公证机构义不容辞的责任，在法律没有完善，缺乏公证实务经验及相关理论指导的情况下，就亟需行业制定统一操作规程的指导意见。

（二）法律进行专门规制，使”三无”人员遗产处理有法可依

立法上的突破与规制是完善城市”三无”人员遗产处理的根本之道，不管是在继承法中或者在涉及城市”三无”人员的专门法规、规章中应增加明确的专门条款对此进行规制，从而避免现实问题处理的复杂与尴尬。在制定条款过程中不仅要考虑当前社会经济发展情势、户籍制度改革趋势，还要兼顾我国家庭伦理观念及私权意识的变化，适当加大对公民私权的保护，尽量避免出现遗产无人继承的情况。

（三）在《继承法》进行修改时，适当扩大遗产法定继承人范围

在我国，由于计划生育政策实施的影响，加之现今社会的竞争压力，使得人们的生育观念也发生了变化，独生子女家庭已成为基本的家庭结构。这些因素事实上缩小了我国法定继承人的范围。[2]公民私有的财产权和继承权是宪法赋予我们的基本权利，随着社会经济的发展以及人们私权本位意识的加强，现行《继承法》已无法满足我国建设社会主义和谐社会对法律调整的需求，适当扩大法定继承人的范围已成法学界学者们的共识。如果法定继承人范围扩大，则能在一定程度上解决城市“三无”人员遗产无人继承而归公的现象。笔者认为，法定继承人范围应当涵盖如下内容：

1.将子女的直系卑血亲纳入法定继承人范围，即孙子女和外孙子女。[3]首先，现行《继承法》在确定继承人范围时，起决定性作用的是血缘关系和婚姻关系。但我国历来也比较重视血亲关系，将子女的直系卑血亲纳入法定继承人范围不仅符合我国传统习惯，也符合国际立法通例和趋势；其次，现行的代位继承制度将孙（外）子女置于于不利的地位，当其父母丧失继承权时，孙（外）子女也相应的丧失了代位继承权，他们的利益不能得到很好的保护；再次，《继承法》仅规定祖（外）父母对孙（外）子女享有继承权，而孙（外）子女对祖（外）父母只享有代位继承权，违背了权利义务对等的原则。

2.丧偶儿媳、丧偶女婿的继承权应予以保留。主要有以下原因：一是丧偶儿媳、丧偶女婿在承担了公、婆及岳父、母的主要赡养义务后作为第一顺序继承人参与分配，体现了公平原则和权利、义务相一致的原则；二是符合我国的传统文化。一般情况下，子女结婚后是夫妻双方共同赡养老人，若夫妻一方死亡，现实中其配偶往往也会继续赡养老人。赋予丧偶儿媳、丧偶女婿继承权，可以起到激励作用，达到家庭和谐，更好地赡养老人的目的。

3.四等亲以内的其他亲属应列入法定继承人范围。[4]四等亲以内的其他亲属包括：曾祖父母、外曾祖父母、伯父、叔父、姑姑、舅舅、姨母、侄子女、外甥子女、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹等。

城市“三无”人员逐渐增多，涉及的遗产种类、数额也越来越多，情况越来越复杂，城市“三无”人员遗产的处理亟需通过立法予以规范，对涉及的公证事项也需要公证行业发布相关指导意见来破解困局。有了法律依据和具体操作规范，才能更好地保障公民的私权和继承权，让公证人员更加放心地运用公证为群众解决难题，保障群众的合法利益，维护社会的和谐稳定。

[1]汪宏政.农村五保户遗产公证探析[EB/OL].(2014-11-21) [2015-04-25]http://www.hfgjj.com/n7216006/n8681909/n8682183/n8682847/n8683581/17895922.html.

[2]郭俊.《继承法》修改热点问题评析[J].河南教育学院学报(哲学社会科学版)，2013(4):104-106.

[3]王吴静.关于完善《继承法》中法定继承人范围的几点思考[J]中国公证，2012(2):37-38.

[4]杨立新.对修正《继承法》十个问题的意见[J].法律适用，2012(8):25-34.

Issues on Treatment of the Inheritance of City‘three-non’Personnel——From the Perspective of Notarization

Fan Xiangdong
(Huiyuan Notary Office,Hefei Anhui 230011)

In recent years,our country has strengthened the security of the low-income group,so the “threenon”personnel’s property is also increasing.However,the current laws,administrative regulations and judicial interpretations have no special provision on how to deal with their heritage,especially with the speeding up of urbanization in our country,which has become a new problem.In order to avoid the possibility of inheritance becoming public possession because of no one inheriting it,notarization industry shall,first of all,formulate corresponding guidance.At the same time,it is expected to perfect legislation,make clear the methods to deal with the city“three-non”personnel’s heritage,thus effectively solve the problem.

city“three-non”personnel;treatment of the inheritance;legislation deletion;perfection of system

DF524

A

1671-5101(2015)05-0014-04

（责任编辑：孙雯）

2015-06-28

范向东（1969-），男，安徽肥西人，安徽省徽元公证处业务一部四级公证员，大学本科学历。