困境与出路：检察机关提起公益诉讼制度的现实思考

摘 要：经济社会的发展，民事活动领域的利益主体呈现多元化的特点，社会关系的复杂化导致个体利益、小集团利益与国家利益、社会公共利益的矛盾日益尖锐。侵害国家利益、社会公共利益的行为层出不穷，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼等方式维护社会公共利益的要求日益强烈。在我国，建立检察机关提起公益诉讼的机制，以诉讼程序来维护国家和社会公共利益，已经成为一种紧迫性的要求。

关键词：检察机关；公益诉讼；制度建构

1 实践探索：检察机关提起公益诉讼的有益尝试

近年来，各地检察机关从检察职能出发，对检察机关提起公益诉讼制度进行了许多有益的探索和尝试，取得了明显的效果，为该项制度的逐步推进和完善提供了有力的实践支撑和丰富经验。

1、以“永安”为例。永安市作为全国林业改革示范地，明确的产权制度已有效减少对私有林的侵犯，但对生态公益林的保护机制较为缺乏。永安市检察院针对造成后果尚不严重的破坏生态环境违法犯罪，探索尝试生态公益补偿机制，在惩治涉林犯罪的同时，使受损的森林生态得到有效补偿。永安市院关于从区域特征出发，对涉林案件公益补偿工作的探索虽然并非完全意义下的公益诉讼机制，但是它作为司法实践为现行框架下检察机关公益诉讼制度的推行提供了很好的参考。

2、其他地区检察机关的实践做法。例如，广东省检察机关根据民事诉讼法第15条“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”等规定，积极开展提起公益诉讼的实践探索，积累了丰富经验。

2 困境探究：检察机关提起公益诉讼需厘清的现实障碍

虽然党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，但现实中面临的障碍和困难仍然不少。

（一）检察机关提起公益诉讼主体资格的立法不明确。在实践探索过程中，不管是司法实务界还是理论界，关于检察机关的主体身份问题一直存在着很大争议。因为按照我国法律规定，检察机关本身是法律监督机关，在民事诉讼中，如果检察机关作为诉讼的一方状告他人，一旦败诉后，检察机关是作为监督机关提起抗诉，还是作为当事人提起上诉？如二审仍然败诉，是抗诉还是申诉，也是需要我们深思和解决的难题。

（二）检察机关在公益诉讼中的诉讼地位不清晰。目前就检察机关提起公益诉讼时的法律地位在认识上存在着很大的分歧。实践中，有些地方的做法是检察机关是以代理人为名或者以支持起诉为名参与起诉，在诉讼中既不属于原告，也不属于被告，不享有当事人的诉讼权利，处于比较尴尬的境地。笔者认为，原告人说相对比较合理。检察机关提起公益诉讼只能是原告，处于原告的诉讼地位，其与被告作为民事诉讼的当事人，在诉讼地位上是完全平等的。

3 路径探寻：检察机关提起公益诉讼的制度建构

（一）检察机关提起公益诉讼应遵循的主要原则

1、公益原则。公益原则，其本质上是对检察机关提起公益诉讼的诉权范围进行限定，强调只有存在公益受损的情况才能由检察机关提起诉讼，以此来保障公益诉讼的范围适当。

2、必要原则。所谓“必要”，是指在没有其他主体提起诉讼或适格主体怠于或不能提起诉讼的情形。这主要表现为以下三种情况：第一，受害人是国家或者社会公众，没有明确的适格的当事人；第二，当事人基于损公肥私等原因怠于起诉或者不起诉；第三，当事人属于社会的弱势群体，没有能力起诉，也无其他组织代其起诉。

3、诉讼地位平等原则。检察机关提起公益诉讼，系代表国家履行法律的监督职能，其地位似乎应当是高于对方，但笔者认为，检察机关在诉讼中的地位应当与相对方平等，双方应该享有相等的诉讼权利，履行相应的诉讼法律义务。

（二）应确定检察机关提起公益诉讼的方式

为了保证公益诉讼制度的整体和谐，检察机关应当和其他提起公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与到诉讼中。目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”机制，是实践中很多人反对这一制度的重要理由。他们的这一疑虑不是毫无道理，因为，如果检察机关把公益诉讼相对方当作刑事诉讼中的犯罪嫌疑人来对待，对其采取强制措施，取证过程中也按照办理刑事案件的程序来进行，那么则必然造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而会破坏整个法制的合理体系。因此，必须明确规定检察机关在公益诉讼中应当以私法的方式进行，特别是对检察机关参与公益诉讼的方式应当与其进行刑事诉讼的方式严格区分。

（三）合理确定检察机关提起公益诉讼的范围

根据我国检察机关的性质是属于法律监督机关，综合考虑我国目前的社会经济发展状况、公民法制意识的现状以及依法治国方略的要求等因素，也为了避免检察机关公权力的滥用和膨胀，应当规定检察机关对以下几类公益案件享有公益诉讼权。

1、侵害国家利益的案件

对于民事领域而言，目前实践中侵犯国家利益的违法行为主要表现在侵犯国有资产的所有权。在国有资产已经受到损害，可能流失或流失之后，由于某种客观原因无人或者没有其他主体提起诉讼时，就可以由检察机关代表国家提起诉讼，请求确认某种法律关系无效，或者要求判令返还财产、恢复原状、停止侵害、赔偿损失等。赋予检察机关以公益诉权，由检察机关代表国家对损害国有资产的违法行为提起诉讼，是我国现实境况的迫切所需。

2、公害案件

公害案件，即直接造成不特定多数人人身、财产损害的案件，包括重大的消费者权益保护案件、环境污染案件等等。一般来说，这一类的公害案件具有以下特点：（1） 案件种类增多，涉及领域扩大； （2）数量增加快，涉诉人数众多；（3）涉及社会发展中的诸多矛盾，不仅复杂且容易激化，处理难度较大。[1]由检察机关代表社会公共利益，向法院提起诉讼，请求法院判决行为人向不特定的受害人进行赔偿。这样不仅可以避免程序的复杂化，避免众多的受害人的讼累和诉讼支出，还可以节约司法资源，提高诉讼效益，更有效的保护社会公共利益。

3、反垄断案件

垄断不仅严重妨害了良性市场机制的形成，而且对经济秩序甚至整个经济的发展都会造成破坏。我国的社会主义市场经济刚刚起步，对良好的市场环境和公平的市场竞争机制的要求尤为迫切，故更需警惕垄断行为的破坏性作用。[2]显然，对这类案件应由检察机关提起公益诉讼，维护社会公众的合法权益，维护社会的公法秩序。

4、其他侵害社会公共利益的行为

在纷繁复杂的社会生活中，侵害社会公共利益的违法行为是层出不穷的，而法律也不可能将所有的违法方式以列举的方式穷尽。为了弥补上述列举方式的不周延，必须设置兜底条款来进行补充，以弥补列举式立法的不足之处。建议在对该法律条款的适用上，应对适用程序进行严格限制，对于该条，建议可以规定具体案件的决定权由最高国家检察机关行使，即地方检察机关若对特定案件需要适用该条款，需要征得最高国家检察机关的同意后才能行使。

参考文献

[1] 李韶冠、武凯佳.我国检察机关全面介入公益诉讼探析.山西省政法管理干部学院学报，2003年第4期.

[2] 张晋红、郑斌峰.论检察机关民事诉权所及的范围.国家检察官学院学报，2002 年第 4 期.

作者简介

邓清华（1986—），女，福建省三明市人，现为福建省永安市人民检察院公诉科副科长、检察员。