中国街头官僚研究的热点与趋势——基于CNKI的学术期刊文献分析

曹长义

（南京大学政府管理学院，江苏南京210023）

中国街头官僚研究的热点与趋势
——基于CNKI的学术期刊文献分析

曹长义

（南京大学政府管理学院，江苏南京210023）

以2003～2014年CNKI的期刊来源库收录的77篇中国街头官僚研究文献为样本来分析，我国街头官僚研究呈现出五大热点主题：进行理论推介，将国外街头官僚理论及其最新成果引介至国内；进行理论对话与借鉴，明晰街头官僚概念在我国的群体所指；从自由裁量权视角入手，分析街头官僚的特殊地位；从政策执行角度，缕析街头官僚的行动逻辑；基于责任要求，探讨控制街头官僚的方式和途径。研究趋势包括：街头官僚群体的界定研究；街头官僚自由裁量权及其控制的继续研究；街头官僚行动逻辑的继续研究；政策执行视角的继续研究；基于西方街头官僚理论的创新研究；信息时代下基于街头官僚理论视角的电子政务研究等。

街头官僚；研究热点；研究趋势；学术期刊文献；CNKI

“近年来，随着公共服务理念的传播和绩效评估风潮的勃兴，一些理论研究者开始将目光投向作为公共服务具体提供者和政策执行链条末端的街头官僚。特别是，在现代大众传媒的聚焦下，此起彼伏的行政执法冲突，也使得街头官僚成为公共生活的重要话题。”[1]“街头官僚”(Street-Level Bureaucrat)一词最早现于李普斯基（Lipsky）1977年写的《建立一个街头官僚理论》一文。1980年，他正式出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》，标志着街头官僚理论正式建立。此后的20多年，一些学者从不同的角度对其进行了修正和发展。系统官僚理论是街头官僚理论的最新研究成果。作为一个源于国外但对国内现实具有较强解释力的理论，街头官僚研究在我国方兴未艾。但是，目前国内关于街头官僚的研究以规范性研究为主。20世纪80年代以来，文献计量学在中国逐渐兴起，并且已逐渐广泛应用于中国社会科学领域的研究之中。90年代，文献计量学被纳入行政管理学领域。基于此，笔者依据“中国期刊全文数据库”（CNKI）的期刊来源库平台，试从文献计量的角度对国内街头官僚研究进行梳理、归纳和分析，以此揭示国内街头官僚研究的热点与发展趋势，以期有助于国内街头官僚研究的拓展和深化。

一、中国街头官僚研究期刊文献基本情况

在CNKI的期刊来源库中，检索时间跨度为1980年～2014年，检索主题、篇名或关键词中含有“街头官僚”、“街头行政”或“系统官僚”①的论文，得到检索结果（以下简称主题检索，指同时在题名、关键词、摘要三个字段中检索）。2003年开始有相关文献数据，共有论文106篇，通过进一步剔除与研究主题不相关的以及重复发表的无效文献后，最终获得了77篇有效文献。

图1 2003年～2014年各年份发表论文篇数

（一）文献年度分布

从检索结果看，国内最早论及街头官僚的是叶娟丽、马骏于2003年9月在武汉大学学报（社会科学版）上发表的《公共行政中的街头官僚理论》一文，此篇文章将街头官僚理论介绍至我国，以此为起点，我国街头官僚研究开始兴起。图1为2003年以来关于街头官僚研究的每年发文数。

街头官僚理论在产生20年后才受到中国学者的重视并被引介至国内，是同中国当时的社会背景密切相关的。进入新世纪，中国经济社会步入一个更加快速发展的阶段，与之相伴随的是：一方面，社会民主化程度得到提升，公民对自我权益日益关注；另一方面，各种社会问题显现特别是暴力执法或暴力抗法事件的频频发生，街头官僚的问题引发人们的广泛关注。2002年召开的党的十六大，将民生问题提升到前所未有的高度。这些都促使学界主动寻求相关的释疑理论，街头官僚理论应时而至。据图1，2004年的发文量为0，一方面可能说明街头官僚理论在2003年始至后，并未立即引发高度关注，另一方面更可能的是学界正在对其理解、吸收，这从2005年发文量达到一个小高峰可以看得出。此后发文量在2006年回落后，逐渐高涨，到2009年达到最高峰。2009年之所以成为街头官僚研究的高峰年份是有特定原因的，即：2009年是大部制改革后的第一年，除了中央，地方也进行了探索，其成效有待检验。而“舆论与司法的碰撞是2009年一个突出的社会现象”，[2]从“躲猫猫案”、“邓玉娇案”到“上海钓鱼执法案”，街头官僚问题引发舆论强烈关注。随后几年发文量虽有起伏，但始终保持在一个较高的发文量水平上。这说明街头官僚成为了学界持续关注的研究问题。

（二）文献来源分布

文献统计结果分析显示，国内关于街头官僚研究的77篇期刊文献发表在62种期刊上，其中刊载量为1篇的期刊达50种，发表2篇及2篇以上的期刊共计12种，《法制与社会》刊载量最高，为5篇，其它11种都为2篇。这12种期刊的具体情况见表1。可以看出，刊载量最高的《法治与社会》由云南省司法厅主管，这反映了街头官僚问题突出表现在基层行政执法方面。其它11种期刊由教育部、大学、地方行政学院和社科联等机构主管，说明对于街头官僚的研究引起了社会各方的重视。其中核心期刊6种，刊载文献12篇，期刊核心率为50.0%，文献核心率为44.4%。笔者通过对77篇期刊文献分析发现，目前刊登在中文核心期刊的论文有21篇，文献核心率27.3%。这种状况一方面表明这6种期刊登了国内街头官僚研究领域的大部分核心文献，是研究者了解国内街头官僚研究态势时应当重点关注的文献源；另一方面也说明我国街头官僚研究的学术质量需要进一步提高。

二、中国街头官僚研究的热点分析

在主题检索中，被引用的文献共58篇，具体情况见表2。可以看出，论文被引次数分布不够均衡。被引次数前2位的论文的被引用次数同后面的差距十分巨大，被引次数前5位的论文仅有6篇，占所有被引用论文的10.3%。结合表3，被引用最高的前2位文献分别为叶娟丽、马骏的《公共行政中的街头官僚理论》，共98次；韩志明的《街头官僚的行动逻辑与责任控制》，共60次。这6篇论文数量虽少，但其研究主题却主要涉及街头官僚理论、街头官僚概念、自由裁量权、行动逻辑、政策制定、责任控制等，实际上这也基本上涵盖了目前街头官僚研究的热点领域：一是进行理论推介，将国外街头官僚理论及其最新成

果引介至国内；二是进行理论对话与借鉴，明晰街头官僚概念在我国的群体所指；三是从自由裁量权视角入手，分析街头官僚的特殊地位；四是从政策执行角度，缕析街头官僚的行动逻辑；五是基于责任要求，探讨控制街头官僚的方式和途径。

表1 CNKI主题检索论文数量前12种期刊的基本信息

表2 2003～2014年街头官僚研究论文被引次数基本信息

表3 CNKI主题检索被引次数前5论文的基本信息

关键词作为文献核心内容的集中概括，能够较好地反映某一研究领域的热点分布与特点。具体来看，2003～2014年间CNKI学术期刊文献库中关于街头官僚研究的论文所标引的关键词个数多达103个②。除了上述五大热点领域，这些关键词也包含了街头官僚研究的最新领域。可以说，这些数据为考察中国街头官僚研究的热点和趋势提供了很好的素材，通过关键词数据的变化情况，可以分析出中国街头官僚研究的趋势和特点。对这103个关键词进行细化分析，将其中含义相同或接近的关键词归为一词，如将“伦理控制”、“行政伦理”、“伦理考量”归为“伦理控制”范畴；“行动逻辑”、“行为规范”“行为分析”和“主体路径”归为“行动逻辑”等。表4给出了归类整理后的2003～2014年CNKI学术期刊文献库中标引的论文关键词。

表4 2003～2014年中国街头官僚研究论文中标引的关键词

（一）进行理论推介，将国外街头官僚理论及其最新成果引介至国内

从表4出现的关键词及其排序来看，出现次数最多的关键词是“街头官僚”，高达60次，“街头官僚理论”出现的次数也比较多，有14次，将二者次数加总有74次之多，同有效论文总数77相差无几。由于“街头官僚”是个舶来品，所以实际上，每篇标引“街头官僚”的论文都介绍了“街头官僚理论”。叶娟丽、马骏在《公共行政中的街头官僚理论》中认为对于官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权的研究，有宏观和微观两个角度，而其中“关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分，就是所谓的‘街头官僚’(street-levelbureaucrat)理论。”[3]国内学者对“街头官僚”含义的引用，大多沿用叶娟丽、马骏的说法，指“处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。”[3]他们在现代社会中有十分重要的地位，并且会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。虽然穆蒂和雷兰德的最近研究发现，“并不是所有的街头官僚都是一样的，在某些情况下，某些街头官僚是非常负责任的管理者”，[3]但是国内学者的研究普遍以街头官僚的“私”性为前提。“系统官僚理论”作为街头官僚理论的最新发展成果，共出现了6次，说明国内学者在街头官僚研究方面的新视野。虽然这些论文集中于两三位发文者且内容重复性较高，并未形成普遍的研究热点，但是其自觉的理论推介却是有益的。

（二）进行理论对话与借鉴，明晰街头官僚概念在我国的群体所指

比照西方街头官僚的性质与特点，国内学者给出了我国街头官僚的群体所指。据表4，“基层公务员”、“基层执法类公务员”共出现了14次，说明国内学者对中国街头官僚的群体所属大多坚持了街头官僚的“官僚”属性，将公立学校的教师、社会工作者等排除在外。他们认为依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。其主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。表4中“城管”出现了6次，反映了社会热点问题，也表明基层行政执法类公务员中的“窗口”部门的一线工作人员是国内学者研究的焦点。同西方的街头官僚群体相比，将我国的街头官僚指向基层行政执法类公务员，研究对象的范围有所收缩。值得注意的是，也有学者秉持西方观点并将其做了一定的延伸。如彭健《街头官僚理论视角下的高校辅导员自由裁量权研究》将高校辅导员纳为街头官僚群体。认为他们是公立学校教师中特殊的一个群体，处在整个学校的最基层，直接管理和服务广大学生，和基层公务员一样，在学生工作中拥有较大的自由裁量权。[4]于伟将我国地方政府看作是与中央政府相对的街头官僚机构[5]，街头官僚群体的内涵更广。另外，有一部分学者并未明确我国街头官僚群体所指，他们借鉴街头官僚理论，将其作为一种分析工具。例如表4中“绩效管理”、“群体性事件”、“政府形象”、“政府回应”等，则是从街头官僚的视角对其进行解析的。

（三）从自由裁量权视角入手，分析街头官僚的特殊地位

斯科特认为“官僚自由裁量权是公共行政领域的一个重要话题，因为它同实现诸如‘好政府’(GoodGovernment)的目标、有效的服务供给以及市民满意度是联系在一起的”。[6]从表4“自由裁量权”的被引次数可以看出，自由裁量权是街头官僚研究的一大热点。街头官僚的特殊性之一在于“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权”。[7]此外，经典官僚制理论认为，为了有效地进行社会管理，政府组织通常表现为一种层级结构，这种结构以逐级授权为基础，表现为上下级权力的统属关系。街头官僚处在等级森严的政府官僚体系的最底层，工作在基层一线，直接与公众打交道，这是一个特殊的位置。相对于拥有丰富资源的中央政府或其他高层政府的公务员而言，他们所拥有的自由裁量权极其有限；相对于普通公众而言，他们具有一定的自由裁量权，可以对其进行赏罚决断。西方的街头官僚理论以自由裁量权为中心，研究的是“合法范围内自由裁量权对服务提供的影响问题”，[8]关注的是服务的优质供给；而国内对街头官僚自由裁量权的研究“大多是街头官僚的非法行为”，[8]探讨的是防止自由裁量权的滥用。这意味着我国街头官僚研究更多看到“自由裁量权”的消极蕴含，公共行政的整体发展水平仍然处于管理行政的阶段。

（四）从政策执行角度，缕析街头官僚的行动逻辑

据表4，街头官僚的行动逻辑同样是国内学者研究的一个热点，这缘于街头官僚的“政策执行者”角色。作为理解街头官僚的另一视角——政策执行，它能够合理解释街头官僚在执行政策时自由裁量的必要性以及这种自由裁量对政策结果的重要作用。早在1973年，A.维尔达夫斯基和J.普瑞斯曼就在《执行：联邦政府的期望在奥克兰市是如何落空的》一文，通过案例分析力证政策执行之于政策效果的重要性，指出必须重视政策执行问题。国内研究者普遍认为，街头官僚作为一线政策执行人员，其特殊的身份、地位和工作性质，决定了他们与众不同的行动逻辑：其一、激励不足导致敷衍式政策执行，职务晋升机会的缺乏导致激励不足；其二、规则依赖产生机械式和野蛮式政策执行，安全和自我保护的需要促使他们在照章办事的逻辑中寻求免责；其三、选择执行，即在约束条件下选择理性的资源配置方式和最有利可图的政策执行；其四、一线弃权导致观望式政策执行，即刻意规避某些麻烦的、危险的、需要更多付出但难以见成效的工作，并日益远离一线或现场；其五、理性逐利导致附加式政策执行，即与高级管理者的个人利益不尽相同，他们会调整政策以符合自身利益，不可避免地在执行政策与再决策过程中附带谋求私利。韩志明认为，“从根本上说，街头官僚的行动逻辑是街头官僚的执行角色和官僚制度规则至上、照章办事法则的必然结果，同时也与街头官僚直接面对公民执行政策、法规和命令时所不可避免的自由裁量权息息相关。”[9]

（五）基于责任要求，探讨控制街头官僚的方式和途径

“西方街头官僚理论的核心是官僚执行理论和自由裁量权问题，两者归根结底是一个责任控制的问题。”[9]据表4，“控制”被标引了12次，伦理控制6次，法律控制1次。表明国内研究者对于街头官僚控制的问题一是从整体出发，分类探析；二是聚焦一类，深入分析。他们一般从政治、管理、法律与伦理的视角探讨控制官僚的方式与途径，这其中对伦理控制的探讨又成为重点。另外，也有相当一部分学者从纠正政策执行偏差的角度来探寻控制官僚的方式和途径，认为首先要加快街头官僚组织内部的变革，其次要优化政策执行直接主体(街头官僚自身)的行为，最后要加强政策执行间接主体(目标团体)的约束。[10]

三、中国街头官僚研究趋势分析

在对中国街头官僚研究热点探讨的基础上，更进一步地，通过对2003～2014年街头官僚研究的高频关键词进行搜索和整理，最后依据研究文献中关键词被标引论文篇数在2篇（包括两篇）以上的关键词形成了表5以反映街头官僚研究的趋势。

根据各关键词在2003～2014年中的分布情况，可以看出如下几点：

首先，在2003～2014年的十余年间，每年几乎都被标引的关键词有：街头官僚、自由裁量权、街头官僚理论、控制。这说明中国街头官僚研究首先是在借鉴西方街头官僚理论的基础上进行的，在此前提之下界定自己所要论述的街头官僚，并且其围绕的核心多是街头官僚的自由裁量权及其控制，这也是大多街头官僚研究文献的框架。因此，此类关键词说明我国街头官僚研究的趋势是可能继续聚焦这些主题和沿用这个架构。

其次，在2003～2014年的十余年间，集中某一时间段出现或间隔很长时间段出现的关键词有：系统官僚理论、城管、伦理控制、角色定位、基层执法类公务员、规制、绩效管理、目标异化等。这些关键词或者是反映某一时期社会热点，如城管，或者是某一新理论的集中介绍，如系统官僚理论，因此，很难说反映了街头官僚研究的发展趋势。

表5 2003～2014年论文关键词统计③

再次，近5年（2009年以后）出现频次较多的关键词有：行动逻辑、政策执行、街头行政、电子政府、街头领导模型等。“行动逻辑”说明近些年学者们对街头官僚行为背后逻辑的深入发掘与分析；“政策执行”则是在传统自由裁量权视角之外又兴起的一个新的研究视角；“街头行政”、“街头领导模型”是国内学者的创新研究成果，并逐渐得到广泛认同；“电子政府”反映了电子政务的兴起以及学者们将街头官僚理论应用于新事物的热情。可以说，这在某种程度上反映了中国街头官僚研究的发展趋势。

最后，结合表4中标引论文篇数为1的数据，发现近5年（2009年以后）首次出现的关键词有：电子政府、街头领导模型、公共物品、地下职业群体、卫生监督执法、辅导员、机构能力建设、行政监察制度、和谐、空间、工作界面、群体性事件、政府形象、微博问政、街头官僚——公民互动传播等等。其中“电子政府”、“街头领导模型”如前文所述也是近5年出现频次较多的关键词。研读这些首次出现的关键词，大多为街头官僚理论应用的新领域。如运用街头官僚理论解析城市街头官僚与地下职业群体的关系，以街头官僚理论为视角探析卫生监督执法机构能力建设，从街头官僚理论下街头官僚——公民互动传播的视角来审视政府形象的构建等。另外“空间”、“工作界面”则体现了国内学者对街头官僚理论的深化理解。[11]这些关键词目前还不能反映研究趋势，但是表明了街头官僚研究的有益探索方向。

综上可以看出，一些街头官僚研究趋势的领域同时也是目前街头官僚研究的热点主题，例如街头官僚的行动逻辑研究、从政策执行视角对街头官僚的研究等。这种热点与趋势的较强耦合性表明国内街头官僚研究在经过初期的理论引介后，经过十年的消化、吸收已进入比较平稳的衍进阶段，并且产生了新的理论思考。

四、结语

笔者通过论文关键词出现频率和变化趋势讨论了中国街头官僚研究的热点和趋势，以期为该议题的规范化和深入化研究作知识积累。但同时需要指出的是：首先，受到中国街头官僚研究论文数量特别是高质量论文数量偏少的限制，导致关键词分布反映研究趋势的效度不强；其次，我国现阶段“街头官僚”的行政环境与西方发达国家存在一定的差距，西方的街头官僚理论能否适用于以及多大程度上适用于我国，有待于学者对我国的特殊行政生态的深入研究；最后，正如韩志明指出的一样，“由于人们笼统地使用街头官僚概念，没有对数量庞大的街头官僚进行分类化操作，将其视为铁板一块的东西，于是在很大程度上忽略了街头官僚群体的内在差异性。”[1]这影响了理论分析的深度。因此，为实现我国街头官僚研究的长远健康地发展必须注意以下问题：第一、学界应加强街头官僚的基础理论研究，拓展研究的主题和视域，提升研究的多学科参与度与研究质量，注重研究的系统性与连贯性，增加研究的文献存量。第二、加强我国行政生态的研究，促进街头官僚理论与我国行政生态的更好对话，使有关基层政府公务员的丰富的研究与街头官僚理论进行接轨，增强街头官僚研究的“中国化”。第三、创新研究方法，注重定性与定量的综合分析，厘清基础概念的内涵，如街头官僚之间的差异和街头官僚自由裁量权的差异性等，以更加深入研究中国街头官僚。

[注释]

①作为街头官僚理论最新研究成果，将系统官僚纳入检索条件有助于分析其发展趋势。

②其中有部分论文未明确列出关键词或某些关键词缺省，笔者在仔细研读的基础上添加或补全。

③由于2004年的街头官僚研究的论文发文量为0，此表将2004年数据省略。表中“-”表示这一关键词在2003～2014年关键词统计中未出现。

[1]韩志明．街头官僚及其行动的空间辩证法——对街头官僚概念与理论命题的重构[J]．经济社会体制比较研究，2011（3）．

[2]本刊编辑部．人群2009[J]．法律与生活，2009（24）．

[3]叶娟丽，马骏．公共行政中的街头官僚理论[J]．武汉大学学报（社会科学版），2003（5）．

[4]彭健．街头官僚理论视角下的高校辅导员自由裁量权研究[J]．工会论坛，2011年（2）．

[5]于伟．街头官僚控制的困境——以我国房地产调控问题为例[J]．前沿，2008（1）．

[6]Scott,P.G.Assessing determinants of bureaucratic discretion:An experiment in street-level decision-making[J]. Journal of Public Administration Research and Theory, 1997.7.

[7]Lipsky,M.Street-level Bureaucracy[M].New York:Russell Sage Foundation,1980:13.

[8]汪广龙．研究综述：街头官僚的自由裁量权[J]．中山大学研究生学刊(社会科学版)，2011（1）．

[9]韩志明．街头官僚的行动逻辑与责任控制[J]．公共管理学报，2008年（1）．

[10]李旭琴．街头官僚在公共政策执行中的偏差及矫正[J]．北京工业大学学报（社会科学版），2009（3）．

[11]韩志明．街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析[J]．武汉大学学报（哲学社会科学版），2010年（4）．

责任编辑：刘华安

C912.68

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1008-4479（2015）04-0075-08

2014-05-25

曹长义（1987-），山东单县人，南京大学政府管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共人事管理与公共政策。