公共财政支出、政治性放贷与农村金融体系效率※——基于协调博弈模型的分析

谢金楼 吴晓俊

公共财政支出、政治性放贷与农村金融体系效率※
——基于协调博弈模型的分析

谢金楼 吴晓俊

在公共财政收支压力较大的农村地区，农村金融机构成为了隐形的农村基层政府，因为它的放贷往往不是市场化或政策性的，而是政治性放贷。农村公共财政支出不足导致地方政府不得不依赖农村金融机构来作为必要的补充，这种政治性贷款直接影响了农村金融机构的可贷资金和农村金融体系的效率。本文首先分析了农村金融体系目前的低效率，然后通过一个简单的协调博弈模型来解释农村基层政府和农村金融机构“粘滞”在非最佳效率均衡的逻辑，最后提出改善农村金融体系效率的政策建议。

公共财政支出 政治性放贷 农村金融体系效率

在城乡一体化发展的过程中，农村金融是促进新农村发展、实现城乡相互融合、提高城乡经济、完善城乡社会事业等方面不可缺少的杠杆。如今，农村金融发展滞后于金融业其他领域发展，农村金融机构效率也低于其他领域。谷慎、李成（2006）从资源供求状况、资产的种类、资源结构、农村金融中介机构的中介能力、机构不良贷款占比等资源配置效率指标分析发现，我国农村金融资源配置十分低效：农村信贷供给每年缺口达1万亿元以上，且大部分不得不依靠利率更贵的民间信贷，而大部分借贷资金用于与地方政府有关的公共支出以及农民的非农生产，即非投资性支出。农村正规金融机构与非正规金融同期利率的巨大差异，导致正规金融机构大量资金流失，同时也导致了过度的资金需求。关于农村金融体系低效成因研究的文献有很多，本文试图通过公共财政支出、农村金融机构的政治性放贷的角度为农村金融体系的低效率原因分析提供一个新的视角。

一、农村金融体系的困境

目前，县及县以下区域在全国银行类金融机构的存款资金占总存款资金的40%，但实际用在该区域的资金不足贷款总额的20%（董晓林、杨小丽，2011），这意味着农村金融体系仍然扮演着为城市金融体系“输血”的角色。近年来，农村金融体系运行存在的问题表现为三个效应：农村融资大幅萎缩的收缩效应、非正规金融活动愈演愈烈的替代效应、农村资金大量流出的吸管效应（李明昌，2006）。尽管中央提出金融机构贷款要向“三农”、小微企业倾斜，但效果差强人意，许多金融机构对“三农”贷款的积极性不高，“三农”贷款仍然存在较大缺口。尽管许多产业资本对农业领域虎视眈眈，但许多农村金融机构不仅持续亏损，且金融资源配置效率十分低下。

1.地方基层财政压力与农村金融机构低效率

有一个现象一直未引起大家关注：伴随着农村金融机构改革步履维艰的是农村基层政府的公共财政支出往往也捉襟见肘。在当前财政体制下，财力和事权极不对等：70%财力被市级以上的政府掌握，市级以下的政府拥有剩余的30%的财力，然而承担的事权却占了70%，如大部分的义务教育经费和基础设施建设支出等。

农村基层政府的缺位表现为：一是公共服务不足，二是人员支出或建设支出不足。当前，省级以上的政府将大中型基础设施作为主要的投资项目，大中型的基础设施投资项目主要覆盖城市，基层的县（市）和乡镇政府往往负责农村中小型基础设施项目建设，而县、乡政府往往无力承担（陈锡文，2004）。在各类农业税费减免的前提下，农村基层政府向外借债不可避免。农村基层政府会向金融机构寻求融资帮助。

农村基层政府的财政收支压力会影响农村金融机构的效率吗？杨小玲（2013）通过对1998－2011年中国31个省级面板数据实证分析发现，地方政府都制定了相关的政策，通过“农村金融”这个重要的融资渠道来减缓当地财政压力。事实上，地方财政困难的农村地区，农村金融机构往往成为地方政府基础设施建设、公共服务甚至人员支出的重要融资渠道，也是农民教育、医疗、建房等非生产开支的重要融资渠道。根据谢平等人（2006）的分析，贵州农户将借贷资金主要用于建房、上学、看病，用于农业生产的资金占比较小。从表1看，看病、上学、建房、外出打工等非生产性借贷次数占比达42.8%，这表明，农民借贷资金用于农业生产较少，而这些资金需求往往都是公共财政的支出范围。如果资金用于农业生产越少，这表明农村金融机构充当了公共财政的职能，而这又是公共财政支出缺位造成的。因此，农村公共财政支出不足将导致地方政府不得不依赖农村金融机构来进行治理，但这种治理违背了市场规律。

2.政治性贷款的挤出效应与二元性农村金融体系效率

许多发展中国家同时存在正规金融与非正规金融，即金融的二元性。农村地区也存在这种金融二元性。Chandavarkar（1985）指出，正规金融与非正规金融的特点是相反的，前者拥有组织化和制度化的金融体系，而后者正好与其相反，正规金融主要是集中在城市，而非正规金融大部分聚集在农村。

在一个正常的市场化竞争环境中，农村金融机构的放贷资金往往投向农业市场主体如农业合作社、龙头企业和小微企业，但在公共财政缺位的农村地区，信贷资金不得不投向农村基层政府和农村国有企业、集体企业。因此，在公共财政收支压力较大的农村地区，农村金融机构的放贷往往不是市场化放贷、政策性放贷，而是政治性放贷。政治性贷款将耗掉农村金融机构的可贷资金，满足农村地区其他融资需求的能力将受到影响。

公共支出越困难的农村地区，农村基层政府越向农村金融机构寻求帮助，政治性贷款越多，其挤出效应也越强。而经济发展水平较高的农村地区，财政收支压力较小，公共支出往往能大部分通过公共财政体系解决，农村基层政府向农村金融机构贷款的可能性和幅度越小，农村金融机构能够将更多信贷资源向市场化经营的农业龙头公司、专业合作社和小微企业倾斜，政治性贷款越少，挤出效应越弱。挤出效应越强的农村地区，农村信贷资源的稀缺往往使得非正规金融的利率水平大幅上升。因此，同样是非正规金融，中西部地区的利率水平往往高于东部沿海地区，主要原因是农民教育、医疗、建房等资金需求呈刚性，且能获得的信贷渠道较少；而东部地区金融机构更多，资金供给渠道更丰富。

当农村金融机构贷款呈现政治性贷款的特征时，其市场化和服务意识往往令人堪忧，广大农民成为低效农村金融体系的受害者。事实上，农民更偏好非正规金融机构。对于农民的信贷需求，叶敬忠（2004）指出，农民的信贷需求往往金额较小，且频率较高，金额较大的借贷相对较少，小额借贷仍然是农户的主要需求，这将大幅增加正规金融机构的放贷成本，从而降低后者放贷的积极性。

3.农村金融机构的“理性选择”与农村金融体系效率

在公共财政缺位的农村地区，金融机构往往代行了公共财政的部分职能，这使得金融机构的非市场化甚至逆市场化现象十分严重。在许多农村地区，特别是经济薄弱地区，以农信社为代表的为数不多的农村金融机构侧重于扶贫资金和政策性资金的管理，这也抑制了农村金融机构的市场化发展之路。

当农村金融机构面临农村基层政府较强的政治性融资需求时，其向农业龙头公司、专业合作社、小微企业的市场化放贷比例将逐步下降，此时，农村金融生态也将陷入恶性循环：农村基层政府依赖农村金融机构进行公共支出，农村金融机构贷款流向基层公共服务领域且坏账明显、利润低下，农业龙头企业往往受制于资金匮乏而难以快速成长。

即使央行有“三农”贷款增长的相关规定，农村金融市场的高风险将使得部分市场化的金融机构采取各种手段逐步放缓农村地区的放贷规模和额度。中国人民银行成都分行课题组（2006）的调查表明，贫弱地区的金融机构更多地呈现资金动员功能，侧重于政治性放贷，而发达地区的金融机构注重资金的配置功能，侧重于市场性放贷。在经济不发达地区，农业收益非常低下，部分金融机构会逐渐撤出、资金也会流出，这是金融机构的理性选择。

这样，金融市场在农村的发展最终结果就是：农村金融市场的发展使得农村向非农产业、城市和大公司的产生资金流动的现象，并且农村金融市场成为了他们之间不可缺少的要道（钱达瓦卡，1985）。董晓林、杨小丽（2011）在江苏的调查表明，金融机构营业网点的数量在各县并没有得到增加，甚至有一小部分的县金融机构网点数量处在减少的状态。

二、关于农村基层政府和农村金融机构的协调博弈模型分析

如果农村金融机构发放更多政治性贷款，而农村基层政府依赖前者来进行公共支出，则二者将会共同营造一个低效的农村金融生态。

从零和博弈的角度看，如果把农村基层政府和农村金融机构之间的关系理解为一场博弈，则在许多贫困偏远农村，农村基层政府向农村金融机构借贷用于政府日常公共支出，使得双方都陷入低效的陷阱。农村基层政府的最优策略是向农村金融机构借款，农村金融机构的最优策略是向农村基层政府发放政治性贷款，即“向金融机构借款－向农村基层政府放款”貌似是唯一的纯策略纳什均衡，农村金融机构和农村基层政府陷入了“囚徒困境”。

事实上，沿海地区特别是农村经济发达地区，农村基层政府财力较好地区，农村金融机构的市场化水平较高。因此，只要改善农村基层政府的财政收支状况，“向金融机构借款－向农村基层政府放款”并不是唯一的纯策略纳什均衡，打造一个可持续的农村金融生态也是一个纳什均衡，且是更优的纳什均衡。

当农村金融生态存在两个纯策略纳什均衡时，“囚徒困境”的博弈模型框架并不适合。事实上，协调博弈模型能更合理地解释农村基层政府和农村金融机构的博弈。

1.模型的描述

按照Cooper（1988）关于协调博弈模型的假设，假设农村基层政府选择从农村金融机构借贷进行支出到依赖财政收入进行公共支出是、农村金融机构选择借款给农村基层政府到市场化放贷都是连续的递增变量。将前后者分别设为e1和e2，并假设金融市场的市场化程度为θ。

当i＝1，2时，各方的收益函数就是是ri（ei，e－i）。e1、e2和θ的函数则表明农村基层政府的收益，农村金融机构也如此。

假设农村基层政府、农村金融机构的收益函数相同，即r1（e1，e2，θ）＝r2（e1，e2，θ），并设收益函数是可微的①ri表示对e1，e2，θ中第i个变量取导数。。本博弈可理解为对称纳什均衡。

结合实际情况，r1＞0，r11＜0，即收益函数是凹函数，且递增。

r2＞0。当各方选择更高水平行为时，对方收益会增加。这表现为溢出效应。这意味着只要农村基层政府和农村金融机构分别采取更为市场化手段来做好本职工作，模型结果会表明它们之间的合作就会增加相互之间收益。但是经过囚徒困境模型的分析，r2＜0，两者虽然在采取互相依赖的策略的情况下能获得收益，但却让双方损失惨重：农村金融机构坏账更多，金融风险积聚；农村基层政府预算软约束下腐败严重，且对依靠农业龙头公司发展增加税收的积极性不足。

r12＞0，这即是策略的互补性，即一方采取行动的程度对另一方采取行动的边际收益有着影响，当行动水平越是高，则另一方的高水平行动的边际收益会随之增加。

举个例子来说，我们采用一般式的方法来分析二者的博弈②我们认为，将农村基层政府和农村金融机构的博弈概括为经典的协调博弈只是为了更好的说明问题，其中，效用数值的变化不会影响分析结论。，二者的选择变量，即行为的策略是离散变量，只有两种情况。对农村基层政府而言，要么向金融机构贷款支出，要么通过财政收入支出；对农村金融机构而言，要么政治性放贷，要么市场化放贷。在连续函数性质得到充分的满足的情况下，双方的博弈模型可能化见表2。

表2 农村基层政府和农村金融机构的支付矩阵

模型表示，有三个策略纳什均衡，其中两个是纯策略纳什均衡，一个是贷款支出，政治性放款，另一个是财政支出，市场化放款；还有一个是混合策略纳什均衡，分为贷款支出，政治性放款和财政支出，市场化放款，其中p＝1/4。在纯策略中，效用最高的则是财政支出，市场化放款，然而结合现实来看，我们并没有看到财政支出，市场化放款的效用最高以及对二者最有利的策略行为，而是财政支出与市场化放款之间更加消极的反应：即农村基层政府依赖农村金融机构支出，农村金融机构成为政治性而不仅仅是政策性放贷机构，即双方选择贷款支出，政治性放款，而不是财政支出，市场化放款。

2.非最佳效率的协调博弈产生的原因分析

海萨尼和泽尔腾指出，在多重均衡的博弈中，局中人优先选择收入占优均衡，只有在收入所占优势并不是那么明显时，局中人才会选择次优的均衡。但在上述模型中，收入占优均衡明显比较大，（4，4）远大于（1，1）。按照Cooper（2001）的说法，协调博弈的均衡源于一系列制度安排，即经济、社会、历史、文化等使得博弈收敛于帕累托次优的贷款支出，政治性放款，而非帕累托最优的财政支出，市场化放款。在本例中，问题即是：究竟是什么具体因素导致了双方互相依赖而低效，而不是构建更加市场化的关系。

农村基层政府和农村金融机构“粘滞”（Stuck）在非最佳效率的均衡的主要原因是，在现有的财政体制下，农村基层政府向上级政府寻求财政转移支付十分困难，且培育农业龙头企业和小微企业等税收主体耗时过长，成功概率较低，而向农村金融机构需求贷款来解决农村各类支出无疑是最为方便的，且能从中寻租，为自己带来收益。因此，农村基层政府通过正规的财政支出解决农村基层问题的积极性不高。

而作为农村金融机构而言，在和农村基层政府形成利益共同体的默契中，农村基层政府在借款解决公共管理问题时会从借贷资金中计提一部分，用于对农村金融机构管理人员的反哺和安抚，这无疑会减少农村金融机构市场化和商业化的改革动力。一旦市场化增强后，将会面临存贷比、坏账计提、核心资本充足率等金融机构效率指标的束缚，这使得农村金融机构负责人宁可低效亏损，也不愿在盈利的背景下面临更大的市场竞争压力。

三、提高农村金融体系效率的政策建议

要破解农村基层政府和农村金融机构的低效均衡关系，首当其冲的就是让农村基层政府进行公共支出的行为得到充足的财力支持，并且对农村金融机构的依赖要严格控制达到依赖程度逐渐降低的效果。

1.公共财政支持必须到位，并和农村金融机构形成明确分工

对于农业龙头公司和专业合作社，应通过市场化的金融机构来满足信贷需求；对于家庭农户、家庭农场的金额小、借贷频率高的生产性信贷需求，应通过政策性金融机构及农村信用合作社来满足；而对于贫困家庭的农户的教育、盖房、看病等非生产性资金需求，以及农村基层政府的人员经费支出和基础设施建设支出，应通过公共财政以公共支出或民政救济的方式逐渐满足。需要分清金融机构和公共财政的差异，除政策性金融外，金融机构必须按照市场化的规则经营，只有这样才能改善农村金融生态。公共财政应当承担起对“三农”的无偿转移支付的责任，比如直接向“三农”投入其财政需求、开发扶贫政策、落实赈灾救灾策略等。中央财政应加大转移支付力度，减少地方政府在各中央专项经费的配套比例；对生活艰难的农村地区和农户，应将财政转移支付的实现范围扩大，并提高政策性贷款实施扶贫的效率，以此建立可持续的农村公共财政体系、市场化的农村经济与农村金融生态（王定祥，2010）。

2.打造新型可持续的市场化的融资模式

当前，农村金融机构要逐步转型为一个正常的追求利润最大化的市场主体，将放贷重心从政治性贷款转变为市场性贷款——向农业龙头公司、专业合作社、小微企业发放更多贷款。结合农业规模经济生产特点，重点发展“银行＋龙头企业＋资金互助社＋农户”，“银行＋专业合作社或协会＋资金互助社＋农户”等新型融资模式（洪正，2011），打造稳定可持续的产业链条，形成可持续的全产业链融资模式，并通过与龙头企业、专业合作社一起成长，培育未来的重点客户。

3.学习国际经验，逐步建立多层次、差异化的农村金融体系一些经验宝贵的发达国家的经验值得我们学习借鉴。例如，根据美国《联邦农业信贷法》，建立起了包括农村电气化管理局、商业信贷公司和小企业管理局等机构的政策性金融体系；日本打造并完善了农村金融体系。随着金融机构的商业化和市场化，农民贷款可能更加困难，因此，鉴于农业生产的特殊性和农民资金需求的频繁、小额特点，满足农民融资需求要逐步建立多层次、差异化的农村金融体系：兼顾直接融资和间接融资；兼顾正式金融安排和非正式金融安排；兼顾传统金融安排与现代金融安排；既要有侧重农村地区的政策性金融和互助性金融，也要有城镇地区的商业性金融和资本市场、保险市场通道。针对经济作物与大宗农产品、畜牧业与种植业等不同的融资需求，要提供不同的融资解决方案。

1.陈锡文著：《中国政府支农资金使用与管理体制改革研究》，山西经济出版社2004年版。

2.罗素、库珀著，张军、李池译：《协调博弈——互补性与宏观经济学》，中国人大学出版社2001年版。

3.谢平、徐忠：《公共财政、金融支农与农村金融改革——基于贵州省及其样本县的调查分析》，《经济研究》2006年第4期。

4.谷慎、李成：《金融制度缺陷：我国农村金融效率低下的根源》，《财经科学》2006年第9期。

5.董晓林、杨小丽：《农村金融市场结构与中小企业信贷可获性——基于江苏县域的经济数据》，《中国农村经济》2011年第11期。

6.洪正：《新型农村金融机构改革可行吗？基于监督效率视角的分析》，《经济研究》2011年第2期。

7.杨小玲：《政府介入方式与农村金融发展的实证研究——基于中国省级面板数据的考察》，《金融理论与实践》2013年第12期。

8.吴晓俊、谢金楼：《国外农村金融发展模式及借鉴》，《现代金融》2009年第3期。

9.Alexander Kemnitz，“Endogenous Growth and the Gains from Immigration”，Economics Letters 2001.72：215－218.

［责任编辑：张震］

F812.0

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1009－2382（2015）07－0063－05

谢金楼，常州工学院副教授（常州213001）；吴晓俊，经济学博士，供职于中国银行苏州分行（苏州215002）。

※本文为2014年江苏省社会科学基金课题“苏南新型城镇化建设中的金融支持体系创新研究”（项目编号：14ZWD001）的阶段性成果。