集体建设用地流转中的地方政府行为分析※——兼论对集体经营性建设用地流转的启示

施建刚 徐奇升

集体建设用地流转中的地方政府行为分析※
——兼论对集体经营性建设用地流转的启示

施建刚 徐奇升

集体建设用地流转中地方政府存在过度行政干预、治理隐性流转乏力和流转制度供给不足等偏差行为。文章从主观自利和体制因素两方面阐释了地方政府行为偏差产生的原因：特定情景条件下所形成的内部效应、弹性的行为空间、激励机制缺失和财政约束条件这四组关键变量的组合。因此，矫正地方政府行为偏差，不仅应注重流转制度创新与管理机制完善，更应该深化改革体制因素，改变地方政府行为的激励结构和环境，进而推动地方政府在集体经营性建设用地流转中发挥积极建设性作用。

集体建设用地流转 地方政府行为 体制因素

中共十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。本文在对集体建设用地流转中地方政府干预行为偏差进行提炼描述的基础上，基于公共选择理论中政府为“经济人”的行为假设，并沿着学界近年来对中国特色的财政联邦体制①Blanchard and Shleifer（2000）、Tsui and Wang（2004）、傅勇（2007）等均提出中国特色的财政联邦体制，核心内涵是中央政府在实施经济分权和财政分权的同时，在政治上采取了垂直的、高度集权的管理体制。下地方政府行为研究的最新进展，从主观动机和体制因素两方面就其行为偏差进行深度剖析，进而提出矫正偏差的综合路径，为积极推进集体经营性建设用地流转提供研究依据。

一、集体建设用地流转中地方政府行为的偏差及影响

1.过度行政干预代替市场机制，产生诸多问题

地方政府在政治、经济利益驱动下，为了谋求政绩、增加财政收入，往往用行政命令、政策手段等行政力量强制推行土地流转（张秋，2013），获得城市发展急需的“建设用地指标”，但在此过程中也出现了如下三类主要问题。

（1）资金平衡及运转问题。以上海宅基地置换项目为例，该项目实施过程中所涉及的房屋拆迁、土地复垦、基础设施完善等方面均需要大量的资金投入。据测算，盘活一亩地的成本近100万元，根据全市自然村占地面积折算，全部置换可以节约45万亩土地，但需投入4500亿元，各级财政面临较大资金压力。同时，由于置换出来的土地并非都适用于工商业开发，造成试点单位资金难以平衡，平均每个单位缺口约为1亿元。如若再解决农民各项保障和集中居住区后续建设，平均资金缺口达7－8亿元②以上数据：由上海市规划和国土资源管理局提供。。并且，由于政府主导项目实施，致使集体土地的权益主体——农民集体与市场相隔离，难以运用集体建设用地吸引社会资金参与流转项目的投资建设。

（2）农民土地财产权益保护问题。主要体现在：一是集体建设用地流转或宅基地置换前后的土地价格“剪刀差”较大，政府单方面制定的土地流转价格与农民的意愿和要求存在较大差距，不可协调性较高；二是在土地流转收益分配中，存在过多的行政干预与上下层级之间的层次节制，尤其是乡村干部侵吞挪用流转收益的现象日趋增多；三是行政主导的流转模式多采取“一刀切”，不论土地上的建筑新旧好坏一律拆除，对新建房屋农户的利益影响较大；四是宅基地置换后农民生产、生活方式发生变化，生活成本增加，功能分区原则将农民的居住和工作分割，新提供的就业岗位与农民自身条件、需求匹配度较低，中老年农民基本生活保障亦受到影响。

（3）土地资源低效利用问题。行政主导下的集体建设用地流转项目，主要依靠基层政府投入资金，自然就要掌控盘活建设用地，以实现资金平衡。在当前的区域竞争机制和GDP为主的政绩观驱动下，基层政府为获得项目“落地”，往往以土地为优惠条件招商引资，降低项目投入强度与产出效率及环境保护要求。由于建设用地具有较强的不可逆性，造成新的土地低效利用与资源浪费。

2.流转制度供给不足，未能有效引导流转市场形成

尽管国家政策为地方政府集体建设用地流转实践提供了制度创新的空间，但地方政府在具体流转制度的供给上却滞后于基层实践对制度创新的现实需求，突出表现在流转交易管理制度和流转收益分配与使用制度供给不足，未能有效引导流转市场形成。

（1）流转交易管理制度。流转交易管理制度建设滞后于流转实践是当前流转管理工作上的主要问题。对集体建设用地流转进行管理调控，主要包括流转土地数量的供需管控、流转项目的规划管理与用途管制、流转交易项目的全生命周期管理。在具体流转项目中，无论是指标流转模式还是以实物流转模式的实施，又都涉及决策管理、审批管理、交易管理等诸多环节，但由于相关管理制度建设缓慢，难以发挥对流转的规范和引导作用。

（2）流转收益分配与使用制度。收益分配与使用是集体建设用地流转过程各环节的重中之重，是流转参与各方的关切之所在。我国各地方流转收益分配差异较大，但普遍存在参与分配的主体不明确、分配比例存在随意性、农民集体与其成员之间缺乏分配机制等问题。就上海来看，在流转收益分配与使用制度安排上存在三点问题：一是流转收益本身的分配比例不清，即流转收益在农民集体留存、集体组织内成员的社会保障、集体发展生产以及现金收入分配的比例结构上不明确；二是在统筹提取不少于土地使用权出让价款的10%用于基础设施和公益设施建设的主体行政机构、资金性质及上限比例未作规定；三是当土地发生再次流转时，地方政府征收的土地增值收益的比例、再次流转收益在原拥有土地使用权的企业、集体经济组织及集体成员之间的收益分配机制不明确。

3.治理隐性流转乏力，引发权力寻租等负效应

随着工业化与城镇化的快速推进，地处城市近郊的集体土地财产属性不断彰显。农民作为理性“经济人”，希望通过土地流转交易从广阔的市场需求中获得潜在利润，分享由城市化发展带来的积极成果。但在现行法律条文框架下，农民集体难以通过合法途径实现土地有效流转。进而，“理性”的农民集体选择规避与突破现行法律条例，实施“隐性流转”。而地方政府在面对此类行为时，既缺乏有效制约和治理其存在的检查监督机制和处罚规则，又缺乏引导其合法化发展的可行渠道，造成隐性流转市场长期存在。

从农村集体建设用地使用权隐性流转调查实证情况看，隐性流转具有流转价格确定随意性强、流转规模和用途难控制等特征（杨秀琴，2011），且通常在基层干部与用地企业之间私下进行，而乡村干部往往拥有确定流转交易价格、交易期限等事项的权力，在权力缺乏有效监督与制约的情势下，引发了不少乡村干部的权力寻租行为。同时，隐性流转还极易破坏土地利用规划和城镇总体规划（曹泮天，2013），威胁耕地和粮食安全，对生态环境也产生了不良影响。

二、地方政府行为偏差的成因分析

地方政府在集体建设用地流转中的干预行为产生偏差，固然有公共选择理论指出的地方政府作为理性经济人的行为动机，更有中国特殊的财政分权和政治集权体制对地方政府行为施加的约束与影响。因此，综合分析和考察地方政府行为背后的主观和体制因素，是研究地方政府流转干预行为偏差的关键。

1.主观自利驱动

（1）各级、各部门机构的内部效应造成集体建设用地流转中的过度行政干预失效。公共选择理论认为，内部效应（或称内在性）是公共机构尤其是政府部门及其工作人员追求自身的组织目标或工作人员自身利益，而非公共利益或社会福利的现象（张学敏，2004）。布坎南指出，各级、各部门机构的内在性意味着“部门的”或“私人的”成本和收益①“成本—收益的经济方法”由布坎南与戈登·塔洛克于1962年在《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》一书中提出，旨在说明任何政治决策都是一种经济行为，并会带来社会财富的重新分配。此处，我们借鉴并用于简要分析政府机构由于内部效应而产生的干预行为偏差。支配了其行为决策的计算，并决定了相关部门的运行及其组织内部成员的行为。以集体建设用地流转涉及的区级财政、规划和国土等部门为例，除了在具体流转项目的推进实施中需要为流转单位编制土地出让或租赁方案、筹备土地入市、统筹区（县）相关职能部门协调工作及后续安置工作，区（县）财政还需每年安排专项资金用于镇（乡）、村两级流转市场的软硬件建设和业务培训，全力推进流转平台建设。原本这些部门均可从农村集体土地征收、出让中获取巨额的土地出让收益，但为了推进集体建设用地流转，却需要承担额外的工作实施成本。并且，由于缺乏完善的顶层设计与部门间统筹协调机制，各部门在流转实际工作中相互推诿，更多关注自身的收益状况，流转项目整体的资金运作和农民集体的财产权益保护问题经常被忽视。

集体建设用地流转中，政府机构的内在性不仅存在于同级不同职能行政部门之间，也存在于各层级政府之间。以集体建设用地实体流转占补平衡模式为例，由于各区（县）均面临基本农田保护和耕地指标占补平衡的约束，因而通常需由辖区（县）内某一乡镇的规划和国土部门组织实施土地整理复垦工作，不过由于土地复垦后的占补平衡指标是由区（县）一级统筹安排，作为区级重点项目用地的保障，造成不少乡镇在此工作上缺乏积极性，职能缺位现象较为严重。

（2）改革进程中的“规范缺失”提供了行为自主性的弹性空间，诱致了权力寻租等行为。集体建设用地流转是土地制度改革的重要内容，由于我国地域辽阔，经济社会发展差异大，决定了中央政府难以直接管理，必须委托地方政府行使管理并授予相应的各项权力与资源。中央政府和地方政府在集体建设用地流转上形成了稳定的委托代理关系，这使得地方政府作为独立利益主体的地位得以确立。

公共选择学派的创始人之一埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》中曾指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人”（埃莉诺·奥斯特罗姆，2012）。这说明完善的制度与行为规范对具体执行者有着十分重要的约束和监督作用。随着我国各地流转实践工作的逐步推进，与之相关的各项流转制度、行为规范也经历着从无到有、新旧交替的过程，而在此期间不可避免地存在“制度短缺”或“规范缺失”的现象，这就为拥有相对独立利益并且拥有资源配置权的地方政府提供了行为自主性的扩张空间。这种行为自主性的扩张，是制度变迁环境下地方政府的理性行为选择（何显明，2007），实际表现为职能权限、权责行为边界的弹性化和模糊化，这些都为流转交易中流转项目申请、土地规划审核、流转方案会审和最终审批备案等行政管理环节创造了充满弹性的处理空间，同时也为处在利益博弈漩涡中的地方政府提供了一个追求利益可利用的政策间隙，也给官员实现权力收益最大化和寻租行为等创造了机会主义行为的便利条件。尤其是在农村基层民主建设还不完善、外部监督与制约机制不足的情况下，更是极易诱致乡村干部采取机会主义的态度，参与寻租活动。

2.体制因素影响

（1）财政分权体制下，为了缓解财政约束而引致了征地行为偏好，不愿推进集体建设用地流转。分税制改革后，地方政府财政收入权力不断上移，但由于财政支出压力不断增大，导致地方财政面临巨大财政缺口。不过，随着上世纪末与本世纪初我国城镇住房制度改革催生房地产市场繁荣，以及土地储备、“招拍挂”等一系列保证地方政府垄断土地供应的制度安排和运行机制的确立，地方政府通过出让土地使用权获取土地出让收入成为弥补财政收支缺口的重要途径。而由于我国城乡土地制度二元结构，农村集体土地与城市国有土地之间广泛存在着土地价格的“剪刀差”，在基本农田保护的政治任务下，地方政府的理性选择自然是加强对集体建设用地（包括宅基地）的征收、开发和出让，获取巨额的土地级差收益。可以说，分税制改革除了带来中央和地方在财政收入与支出的结构调整外，也引致了地方政府依赖土地出让获取财政收入、固化并增强了地方政府征地的行为偏好。

在上述背景下，制约并阻滞集体建设用地入市流转是分税制改革下地方政府的“理性”选择，允许集体建设用地入市流转将减少地方政府的土地出让收入。因为地方政府每年新增出让的土地大多来自对集体土地的征收，当集体建设用地从被征收转为可自主流转时，就意味着地方政府将失去很大一部分新增的可供出让的建设用地，由此也就会失去相当规模的土地出让收入。并且，农村集体建设用地的入市流转还会打破地方政府在土地市场中的垄断供应地位，影响其在国有建设用地市场上的土地出让收益。因此，在财政收入约束下的地方政府具有维持征地行为偏好与制度安排、不愿推进集体建设用地流转制度创新的利益动机。

（2）在政治晋升激励机制下，为获得明显政绩而实施策略性供地行为，对推进集体建设用地流转的动力不强。以GDP为主要政绩考核指标的官员晋升机制是我国转型时期政治集权体制的重要特征。在此激励机制的驱动下，地方政府的角色从公共物品的提供者转变为“经营土地”的企业家，通过低地价、大规模出让工业用地吸引区外投资，带动本地GDP和就业增长，以求在政绩考核中获得晋升优势。同时，在土地出让总量受限的情况下，不少地方采取缩减与“饥饿”供应商住用地的方式，制造“非饱和”的供应状态，抬升相对稀缺的商住用地价格，并且用商住用地的出让收入来弥补工业用地低地价出让所带来的亏空。

推进集体建设用地流转，虽然从长期、整体来看对盘活存量土地资源、提升农民收益、统筹城乡一体化发展和维护农村社会稳定都有所裨益，但这些内容都是政绩考核中不易被考察和度量的指标，且短期不会带来直接或明显的政治绩效。并且，当允许集体建设用地入市流转后，意味着各类用地企业可以直接与拥有土地所有权的农民集体（或集体经济组织）商谈，尽管仍需以符合规划和用途管制为前提条件，但不得不承认，地方政府的策略性供地行为和“经营土地”的行为模式势必会受到极大影响。此外，由于当前法律法规对集体土地产权界定不清，造成政府对隐性流转的治理与监管缺乏依据，不少基层官员、村干部等从隐性流转中寻租获益，不愿推进治理工作的开展。因此，在缺乏有效激励机制的情况下，地方政府对推进集体建设用地流转和治理隐性流转的动力显然不会很强。

综上所述，地方政府在集体建设用地流转中的行为偏差可以用主观自利动机和体制因素影响进行解释。如图1所示，主观自利动机的原因又可以细分为政府机构的内部效应（内在性）和由弹性的行为空间提供的地方政府行为自主性；体制因素的原因又可以细分为政治集权体制下激励机制的缺失和财政分权体制下地方政府财政收入的约束条件。结合本文第二部分的相关内容，可以分别构建对过度行政干预代替市场、治理隐性流转乏力和流转制度供给不足的合理行为阐释：内在性和弹性的行为空间导致了地方政府过度行政干预流转，造成相关衍生问题；弹性的行为空间和激励机制的缺失导致了治理隐性流转乏力，诱致了权力寻租等行为；而激励机制缺失和财政约束条件造成了流转制度供给不足的困境。

图1 原因－行为结构示意图

三、矫正集体建设用地流转中地方政府行为偏差的综合路径

从根本上矫正地方政府的行为偏差，不仅要通过流转制度创新与管理机制完善规范地方政府在土地流转中的行为，压缩其行为自主性的弹性空间，更需要深化改革引致地方政府行为偏差的体制因素，改变地方政府行为的激励结构和环境，以发挥其在集体经营性建设用地流转中的积极建设性作用。具体而言，包含以下五个方面。

1.优化财税制度，缓解地方财政约束

深化税收制度改革，优化税制结构，调整中央和地方政府间财政关系，对集体经营性建设用地增值部分征税，缓解地方财政约束。其一，调整税收结构、优化分税制，完善地方财政收入来源。一方面，在房地产税的试点经验基础上，加快推进税收立法工作，以逐年征收的房地产税取代一次性的土地出让金收益；另一方面，中央将企业所得税的大部分或全部划归地方财政收入，从而综合改善地方政府“经营土地”模式下极致追求土地出让收入的扭曲性行为。其二，探索对发生流转的集体经营性建设用地征收土地增值税，逐步建立城乡统一的流转税制。流转计税应依据流转收益、从价计征，综合考虑土地区位、用地类型等可实行差别税率，进而缓解地方财政约束，提高地方政府推进集体经营性建设用地流转工作的积极性。

2.改善地方政府官员的政绩考评机制

政绩考评是对地方政府官员最有效的激励工具，只有政绩评估的举措与建设服务型政府的目标结合起来，中央政府推进集体经营性建设用地流转的初衷才能得以体现。首先，改善过度以GDP为地方政府主要政绩指标的考评机制，将集体经营性建设用地流转后项目产生的经济效益、社会效益和生态效益等引入到政绩考核指标之中，并赋予适当的权重，有效规避农村集体在流转项目“落户”竞争过程中的“竞底行为”，激发有政治晋升愿望的地方领导对此工作的重视。其次，建立集体经营性建设用地流转的考核问责制度，加大对流转项目用地的规划审核与用途管制力度，积极推进隐性流转督查治理，对推进工作不力的与存在权力寻租的，要追究相应行政与法律责任，迫使地方领导改变对流转工作的消极态度。

3.修订相关法律，为流转提供法律保障

市场本身是一个社会产物，其存在及运转有赖于其背后的法律规定以及政府保证。当前，集体经营性建设用地流转尽管已经获得国家政策层面的支持，但仍未得到法律层面的认可。因而，首要的是通过法律制度的协同建设，对集体经营性建设用地流转给予合法化认可。具体而言，一是要在重新评估各项土地相关法律所表述的权利与责任的实质性内容的基础上，从法律规定协调一致性的角度修缮相关法律条文，主要是《土地管理法》中对不改变所有权前提下的农村集体建设用地流转要予以合法化认可。二是要明确农村集体土地产权主体，从用益物权的角度构建土地产权权利束体系。三是应在严格界定公益用地范围的基础上，坚决地改革征地制度，防止地方政府打着公共利益的旗帜进行土地财政之实，为合法推进集体经营性建设用地流转提供法律保障。

4.进行制度的创新，建立健全流转市场

首先，由于作为集体土地所有者的农村集体经济组织缺失，给政府过度干预流转提供了条件，造成集体建设用地流转中村委会当家、政企不分与权力寻租，因此需加强集体组织建设与依据法人制度的产权制度改革工作，并进行综合评估，将评估结果作为流转的前提条件。其次，探索构建集体经营性建设用地基准地价支撑体系，完善价格形成机制，但要注意全面汲取国有建设用地“招拍挂”制度显化土地价格的有益经验和诱发地价房价过快上涨的深刻教训。再次，建立能有效激励各参与主体流转意愿的流转收益分配制度，对收益分配及使用情况及时审计并公示，制定农民权益保护制度与快速反应的权益申诉机制，对侵犯农民权益的行为进行严厉处罚。同时，大力培育和发展城乡统一的建设用地市场信息、交易咨询与代理、地价评估和纠纷仲裁等服务机构，争取形成（市）服务中心－（区）服务站－（镇村）服务点的三级市场服务体系，不断完善流转市场体系。

5.构建并完善流转管理制度

首先，建立完善的集体经营性用地流转管理制度，对符合流转要求的土地依据所处区位、地区经济发展水平实行年度计划管理制度，防止短期盲目流转形成过度供给。其次，坚持“先讨论后审批”、“先规划后流转”的原则，强化公众在规划调研、设计、决策和实施等阶段的参与，完善并落实规划与用途管制制度。总结提炼流转项目实施经验，将各地流转实践中交易申请、受理、会审、签约、缴费、发证等流程规范化、制度化，完善用途变更、流转备案等登记制度。此外，由于集体经营性建设用地流转是一项新增工作，涉及部门广，因此要将流转工作的目标进行分解并落实到相应部门，防止和纠正政府各部门机构及其工作人员的内部效应，为流转管理制度的实施提供组织保障。

1.陈会广、陈利根、马秀鹏等：《农村集体建设用地流转模式的多样化创新——基于政府与市场关系的视角》，《经济体制改革》2009年第1期。

2.赵亚莉、吴群：《农村集体建设用地流转：政府失灵与制度障碍》，《经济体制改革》2010年第2期。

3.张秋：《现行土地流转制度改革的理性反思：制度缺陷及矫正》，《现代经济探讨》2013年第5期。

4.杨秀琴：《农村集体建设用地公开流转势在必行——基于隐形流转与公开流转的效率差异分析》，《农村经济》2011年第12期。

5.曹泮天：《宅基地使用权隐形流转的制度经济学分析》，《现代经济探讨》2013年第4期。

6.张学敏：《论教育供给中的政府失灵》，《高等教育研究》2004年第1期。

7.（美）埃莉诺·奥斯特罗姆著：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演讲》，上海译文出版社2012年版。

［责任编辑：徐元明］

F301.3

A

1009－2382（2015）07－0088－05

施建刚，同济大学经济与管理学院教授、博士；徐奇升，同济大学经济与管理学院博士生（上海201804）。

※本文是上海市哲学社会科学规划系列课题“上海农村土地管理模式和流转机制研究”（项目编号：2013XAA002）的部分研究成果。