权利视角下的环境公平与环境基本公共服务均等化

李雄华

（中南林业科技大学 湖南 长沙410004）

权利视角下的环境公平与环境基本公共服务均等化

李雄华

（中南林业科技大学 湖南 长沙410004）

人人都应该能够平等地享有清洁、健康、安全的生产生活环境，不遭受污染环境的伤害。这是环境公平的本质体现，也是公民环境权利的现实要求。政府作为环境公共利益的代表，需要履行好环境保护责任，切实推进环境基本公共服务体系建设。一是明确环境基本公共服务体系均等化建设要求的环境质量目标；二是逐步加大财政转移力度，不断扩大环境公共服务的供给范围，提高支付水平；三是稳步引入市场机制，形成环境公共服务生产者不断发展创新的竞争格局，促使环境公共服务产品质量和效率的不断提升；四是鼓励全社会积极参与，调整好政府、公众、私营部门、非政府组织的角色定位，构建起政府主导、公众参与、生产者供应于一体的多元化环境公共服务供给新模式。以环境基本公共服务的均衡发展，保证环境基本质量，保障公民环境权益的实现。

环境公平 环境权利 环境基本公共服务 均等化

环境是人类赖以生存和发展的物质基础。国家保护生态环境，保障公民能够在安全、健康的环境中生产生活。这不应只简单地理解为国家有保护环境的义务，更应该理解为公民有享受良好环境的权利，国家有提供环境公共服务支持公民实现环境权益的义务。由于自然禀赋、社会地位、经济条件以及环境污染转移等因素的影响，很多人并没有能够享受到安全、健康的环境，体现为事实上的环境不公平。随着城镇化、工业化的快速推进，这种环境不公平的趋势在有些区域、部分人群中有着愈演愈烈之势。在经济发展方式转变和社会转型的关键时期，以环境基本公共服务均等化为突破口，加快实现环境治理现代化，对于保障公民环境权益、促进环境公平，推进小康社会建设和绿色发展等，都具有十分重要的意义。

一、环境权利是环境公平实现的保障

环境公平是社会公平的重要组成部分。正如日本学者户田清所说：“所谓环境公平，就是指在减少整个人类生活环境负荷的同时，在环境利益（享受环境资源）以及环境破坏的负责（受害）上，贯彻‘公平原则’，以此达到环境保全和社会公平的这一目的”[1]。作为一国之公民，不论其经济状况或社会地位，都应该平等拥有清洁环境与享用自然资源而不能遭受资源限制或不利环境伤害的权利。

（一）环境权利是环境时代公民的基本权利

自然孕育了人类和人类文化。在农业文明之前，尽管也有局部的环境问题，但总的来说，自然环境是适宜人类居住和生活的。只是在进入工业文明后，人类将自然视为取之不竭的“资源库”和肆意排污的“大阴沟”，生态环境才不断恶化。人类自诞生以来一直就拥有的安全、清洁、健康的环境，从一种“天赋”状态，成为了需要采取行动予以保护和争取的“奢侈品”。20世纪前期发生的“世界八大公害”事件，唤醒了人类的环保意识。20世纪中后期，人们日益深刻认识到经济发展对生态环境的负效应，如山的垃圾、恶臭的河水和污浊的空气，以及日益增多的环境公害事件，引发了各种各样的环境保护运动。生态环境得到了前所未有的重视，人类社会进入到了环境时代，人们的环境权利意识逐渐苏醒。环境权利已经在《非洲人权和民族权利宪章》、《美洲人权公约圣萨尔瓦议定书》等国际条约中得到承认，并且至少有53个国家将其作为一项基本人权而写入宪法[2]。

1972年，联合国环境与发展大会召开，正式拉开了人类环境时代的帷幕，环境保护逐渐成为了各国的共识。《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”。不管世界各国宪法是否将环境权作为一项基本人权，但是，环境权特别是其中与人的生命、健康密切相关的权利内容，如饮用水安全权、清洁空气权、不受污染损害权、低辐射安全权等，都已被其国内法所认可或确定。生活在安全、清洁、健康的环境之中，已成为环境时代地球上所有人的一项基本权利。

（二）环境公平是环境权利的基本属性

公平是公民权利的基本属性，权利平等是社会公平正义的基础。每一个人都应该有健康、安全、良好的生存环境，这必须得到最高的尊敬和维护，而不能仅仅将其看作是实现其他目标的工具。环境权利的公平性体现为全体社会成员，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、居住期限、财产状况，都能够平等地享有健康舒适环境。环境权利的平等，不但是内容的平等，而且也是程序的平等[3]。它贯穿于权利运行的整个过程，从权利的设定、行使，到权利的救济，都应该是平等的。

自然是公平的。在一定的生态区域内，每个人最初所拥有的自然环境都是同样的，是没有受到破坏和污染的环境。也就是说，在初始的自然状态下，每个公民不仅享受的环境质量基本一样，而且承担的环境风险也基本均等。这样一种环境公平的均衡状态，意味着每个人在环境资源的使用和保护上都一律平等，有同等的权利，也负有同等的义务。但是，由于人为因素的干扰，现实中生态环境原初的均衡状态被打破了。生态环境所代表的资源或利益在各个社会群体之间没有平等合理地进行分配，有的人生存环境质量在改善，有的人则生活在受污染的环境之中，承担了很高的环境风险，这就造成了环境不公平[4]。发生了环境不公平，意味着有些人的环境权益受到了损害，必须进行救济和采取措施维护其环境权利，才能重新实现环境公平。

二、环境公共服务是公民环境权利实现的基本途径

在一个权利受到尊重的社会里，人人都会因此而获利。但是，任何权利都不会有无条件的保证，不会自然而然得以实现，权利只有当其能行使时才存在[5]。与“私益权”行使一般以“私人行动”为主所不同，公民环境权利所维护的对象是整体的、综合的环境，因而具有鲜明的公益性，其行使和实现需要公共组织的支持和帮助。政府作为一个公共组织，具有制定法律的权利并具有惩罚手段……以管理和保护财产，以及运用社会力量以执行该项法律的权利……而这一切无非是为了公益[6]。因此，政府应该负责公民环境权利的监护和行使。并且，政府是“环境公共利益的唯一代表”，有职责维护和增进环境公共利益，预防和减少“对环境本身的伤害”[7]。在现代社会，政府维护公民环境权利、履行环境保护职责的方式就是提供环境公共服务。

（一）环境权利是环境公共服务的基本依据

环境权利滥觞于20世纪的环境社会运动。当环境污染逐渐横行于早期工业化国家之时，当地人们的身体健康和生命安全受到了严重威胁，人们迫切需要法律确认自己享有清洁环境的权利，并要求国家保护环境。从20世纪中后期起，各国真正开始了环境方面的专门立法，在具体明确国家职责的同时，也通过不同方式确立或认可了公民的环境权利，并且陆续成立了相应的政府机构负责环保事务，统筹安排政府为公众提供环境公共服务。

公民环境权利的确认，可以约束和限制国家权力，预防和减少国家权力的不行使、怠于行使或不当行使，以期维护和增进环境公共利益，预防和减少对公共环境的损害。公共环境是否得到有效管理，判断标准就是公民环境权利是否得到有效维护，具体依据就是政府所提供的环境公共服务是否满足公民环境权利实现的需要。公民环境权利直接决定着环境公共服务，一方面，环境公共服务项目必需覆盖公民环境权利的基本内容；另一方面，环境公共服务的支付标准应该能够达到公众实现其环境权利的基本要求。

（二）环境公共服务是公民环境权利实现的保障

环境权利的实现依赖于两个条件，一是政府、企业、个人履行不污染和破坏环境的义务，二是政府履行维持和改善环境的积极义务。公共环境最为显著的特征是需要全体社会的共同努力。调整人的行为，协调人与环境的关系，保护和改善生态环境，是公民环境权利实现的前提条件。在现代社会中，政府是人的行为的主要调整者。“政府能够成功地维持一种权利，即在一定地区内成功地实施其规则，能排他性地合法地使用暴力。”[8]因此，政府是公民环境权利实现最为可靠的依赖力量。

社会权利原则赋予共同体一种团体的权力权，该权利使共同体有资格通过其利益的代理人，在维护和增进社会利益所必需的限度内，去组织和调控其成员的活动，这些代理人就是共同体的政府[9]。政府提供充分的环境公共服务，实现对环境的保护和改善，维护安全、健康、舒适的生产环境和生活环境，既可以全面协调人与环境关系，也是在促进公民实现其环境权利。由于有国家作为后盾，在公共环境的保护中，政府公共服务的覆盖范围广、支付能力强，并且具有制度的持续性，比起有限的“私人行动”而言，具有主导和决定性的作用。因此，完善而高效的政府环境公共服务是公民环境权利实现的最大保障。

三、环境基本公共服务均等化是实现环境权利推进环境公平的现实要求

环境是公共产品，清洁环境是人类的共同需求，是人人都应该享有的基本权利。政府环境公共服务应该尽可能地满足环境保护需要，保障公众平等享有清洁舒适的环境。并且，随着人们生活水平的提高，对环境品质的需求也将不断提高，政府对环境保护的力度必需持续加大，政府需要不断增加环境公共服务的供给范围和支付水平。但是，政府所提供的环境公共服务是由国家公共财政负担的。由于政府财力的有限性，环境公共服务的供给范围和支付标准必然是有限制的，政府只能提供基本的环境公共服务，以保障公民及其团体能够享有维持其人性尊严和基本生活品质所必需的适宜环境。

所谓环境基本公共服务，是指由政府提供的为保障和满足全体公民在生存和发展过程中的基本环境质量所需要的公共服务，确保人人能有安全、宜居、健康等基本需求保障[10]。在所有环境公共服务中，环境基本公共服务保障的是环境质量的“底线”，是环境保护工作中最为紧迫又切实可行、能够惠及全体公民的领域和环节。任何人享有的环境质量“底线”不得因其身份、地位等的不同而有差异，这是环境公平的实质体现，是环境权利的正义价值所在。因此，环境基本公共服务对所有的对象而言，范围和标准都是同一的，即环境基本公共服务是均等化的。

（一）环境基本公共服务均等化体现了国家公共财政的公平性和普惠性

环境基本公共服务均等化是指全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的环境基本公共服务[11]。作为政府负最终责任的环境基本公共服，保障的是公民的生命和健康，支持的是人的生存和发展。将环境保护纳入公民基本公共服务体系，体现了国家作为“公共环境代理人”的责任履行，体现了国家财政的普惠性、公共性和公平性。因此，环境基本公共服务的价值取向和结果状态必须是公正的、均衡的。也就是说，国家财政的支付要确保每个公民不分城乡、不分地区，能够有同等机会接近环境基本公共服务项目。当然，均等化并不等同于平均化和无差异化，环境基本公共服务均等化强调的是机会基本相同，效果基本一样。

（二）环境基本公共服务均等化体现了环境公平的本源性和现实性

基本公共服务体系的构建必须体现社会公平正义。在一定的地区内，往往只有政府这种组织拥有实施社会行为准则的排他性权利；如果政府有能力并且有意愿，实施社会规则不受区域的限制[12]。政府通过完善公共财政体制，为全社会提供均等化的环境公共服务项目，可以使环境权利和义务的分配尽可能地达到公正和合理，实现从源头上解决环境公平问题。

现实情况下的环境不公平现象，往往都是由于环境基本公共服务不均等所造成的。例如，环境基础设施配置不均衡，城市内有的区域污水处理了，有的没有处理；环境污染处理不及时，导致有些居民受到环境污染侵害危及生命和健康安全；环境质量监控体系不平衡，导致不同地区承担的环境风险明显不同；等等。只有推进环境基本公共服务体系均等化，才能有效地解决环境不公平问题，从而使环境公平从理想成为现实。

四、推进环境基本公共服务均等化的可行措施

平等享有保障生命健康和基本生活需要的资源使用权和环境安全权是公民环境权益行使的最终目标，也是环境基本公共服务均等化的意义所在。随着人们温饱问题的逐步解决，环境问题已成为人们关注的焦点。在一项有关社会公共服务的调查中，城乡居民对环境公共服务的需求位居第三，仅次于义务教育和疾病预防，表明环境基本公共服务体系建设的需求非常迫切[13]。在环境污染严重威胁人们身心健康、环境不公平现象愈演愈烈的今天，迫切需要多措并举大力推进环境基本公共服务均等化。

（一）明确符合环境基本公共服务体系均等化要求的环境质量目标

环境质量反映了特定环境的总体状况或其构成要素对人群生存和繁衍以及社会经济发展有适宜程度[14]。现代环境科学的发展，使得人们可以通过一定的方法，测量出环境要素的特征值，以其作为评价参数，可以描述这个环境要素的质量，即该环境要素的环境质量指数。综合所有环境要素的环境质量指数，就可以总体评价环境质量的好坏。良好的环境质量是环境基本公共服务的“底线”。均等化的环境基本公共服务，目的是使得每个公民都能享受到基本相同的良好环境质量。这样一种良好的环境质量，首先是必须符合公众健康安全的最低要求；其次应该是国家能够通过环境公共服务供给可以实现或维护的；再次应该是既覆盖了环境的各个因素，又包括生态环境的整体状况。明确环境质量目标，就是要确定良好环境质量所应该达到的环境质量指数，这是构建国家环境公共服务供给体系的前提和基础。环境质量目标是全国统一的，既不能有东西中的不同，也不能有城乡差别，从而体现出环境基本公共服务均等化的要求。

（二）合理确定环境基本公共服务的供给范围和支付标准

在民生政府和服务型政府，环境基本公共服务是国家公共财政支付的重要内容。国家公共财力的高低，直接决定着环境基本公共服务的范围和支付标准。按照责任与能力对等，需求与可能结合的原则，现阶段国家提供环境基本公共服务的范围必然是人民群众最为关注、现实需求最为紧迫的项目，体现出人们身心健康安全的保障和生产生活之必需。我国“十二五”环保规划中的环境基本公共服务体系建设专项规划，首次明确近期环境基本公共服务均等化的目标和重点建设内容是：饮用水安全、环境污染治理、环境基础设施和监管体系建设。当前迫切需要根据这一规划，按照环境质量目标要求，针对每个项目，科学合理地制定指标体系，确定具体的供给内容和最低支付标准，从而落实公共财政责任，也便于公众参与和监督。并且，随着社会经济发展水平提高、国家财力提升和政府保障能力的增强，环境基本服务服务的范围也应该逐步扩大，支付标准也要进行相应调整。

（三）加大力度实施财政转移支付

财政转移支付是实现公共服务均等化的必然途径，是促进环境公平的重要手段。环境公平一个直接体现就是环境风险及其防范的公平分配，环境公平要求所有人都能够平等地享受清洁环境而不遭受环境伤害的权利。基于国家生态安全区域，不同区域有着不同的生态功能区划；同时，各地区不同的产业结构和经济发展水平，对生态环境也有不同的影响。因此，环境风险及其防范的分配不可能是公平的，环境破坏几乎总是最沉重地打击着那些生活贫困的人们。以空气污染为例，尽管空气污染主要影响城镇，但是超过2/3的相关死亡发生在农村地区。农村在为城市提供粮食等生活资料的同时，还起着支持整个区域生态系统的功能。由于环境资源的外部不经济性，农村环境资源的生态价值并没有在GDP和财政收入中得以体现。农村往往承担了更大的环境风险，却没有经费推进环境公共服务体系建设[15]。实现环境公共服务均等化，就需要加大财政转移支付力度，对部分区域进行生态补偿，确保这些区域能够达到环境基本公共服务体系的支付标准，确保全社会所有公众享受到同等的环境质量。

（四）引入市场机制创新政府环境基本公共服务供给方式

市场化是政府公共服务改革的重要方向。如果只有政府是生产供应环境公共服务的单一主体，肯定会导致服务产品或项目价格畸高、品种不齐、数量不足或质量较低。环境基本公共服务作为政府职责，并不是要求政府直接进行生产和供应，政府的义务应该只是保证公共服务供给的实现。因此，可以将环境基本公共服务产品的“提供”和“生产”区分开来，将生产环节外包给私人或非政府组织，促使生产的专业化、规模化，以实现环境公共服务产品在符合需求的同时取得生产的收益最大化。通过市场化改革，政府可以将环境公共基本服务的全部生产过程，或者是其中的某一个或几个环节外包。例如，在环境基本设施建设与运营、垃圾收集与处理、环境监测与信息发布等方面，都可以由市场进行调节，吸引私营部门或非政府组织参与。有了不同的市场主体参与生产，公众也就有权主动选择环境公共服务的供应商，从而形成环境公共服务生产供应者不断发展创新的竞争格局，有利于环境公共服务产品质量和效率的不断提升。

（五）构建多元一体的环境基本公共服务监管新模式

市场竞争虽然可以打破政府供给环境公共服务的垄断，但是并不必然带来生产和供给的高效率，如果缺乏有效的监督与制约，就有可能因为部门利益而使得环境公共利益受到损害。因此，既要改革政府供给环境公共服务的单向模式，积极引进私营部门，又要对生产者进行监督，确保其产品和服务符合要求。在环境基本公共服务体系的建设中，必须强调全社会的共同参与，调整好政府、公众、私营部门、非政府组织的角色定位，构建起政府主导、公众参与、生产者供应于一体的多元化环境公共服务供给新模式。只有充分发挥全社会的积极性，通过各种手段、各种方式对政府和环境公共服务生产者进行全面、有效的监督，才能保证环境基本公共服务体系中的各方切实履行职责，推进环境基本公共服务的均衡发展，保障公民环境权益的实现。

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Equalizing Environment-related Basic Public Services from the Perspective of Environmental Equity and Rights

LI Xionghua
(Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Everyone should have equal access to clean, healthy, and safe environment for production or living, and do not suffer damage from polluted environment.This reflects both the essence of environment equity and also the real demand of citizen’s environmental rights.As the representative of public environmental interests, the government needs to ful fill the responsibility of environmental protection, and effectively push forward the construction of environment-related basic public service system.At first, the government should clear the environmental quality objectives is a must, in order to pushing forward the equalization of environment-related basic public services.Secondly, it is necessary gradually increasing the financial transfer efforts, to expand the scope of environment-related public services supply and improve its level of payment.Thirdly, that the government should steadily introduce market mechanism is very important for the formation of competitive pattern to develop and innovate environmental public services, in order to continuously promote environmental public service product quality and efficiency.Finally, a new diversified supply model should be constructed by the government leadership, with the active participation of public and the environment-related basic public services producers, meanwhile adjusting the role of the government, the public, the private sector and non-profit organization.Implementation of citizen’s environmental rights and guarantee the basic quality of environment are possible with the equalizing development of environment-related basic public services.

environmental equity; environmental rights; environment-related basic public services; equalizing

F205

A

1673-9272(2016)06-0005-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.06.002 http://qks.csuft.edu.cn

2016-09-23

湖南省软科学研究项目“两型社会建设中环境基本公共服务的供给机制研究”（2012ZK3102）。

李雄华，副教授，博士；E-mail：xionghua72@163.com。

李雄华.权利视角下的环境公平与环境基本公共服务均等化[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2016, 10(6): 5-9.

[本文编校：徐保风]