论民事公益诉讼立案条件——评析民诉解释第284条

李富赛 沈鹤立

（541006 广西师范大学 广西 桂林）

论民事公益诉讼立案条件——评析民诉解释第284条

李富赛 沈鹤立

（541006 广西师范大学 广西 桂林）

公益诉讼首次出现在2013年1月1日正式实施的《民事诉讼法》条文中，在2015年颁布的《民诉解释》中更加详尽的规定了公益诉讼的相关内容。但由于实践和理论均不成熟，对于公益诉讼的研究仍需要进一步深入。针对民诉解释第284条之规定，对公益诉讼的立案条件的理解应更加具体。其中，对于公益诉讼立案与立案登记制和原告资格之间的关系应作进一步研究，明确其关联和应用。

公益诉讼；民诉解释；立案登记制

公益诉讼通常是指特定的国家机关、社会组织和公民，根据法律的规定，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，通过法院依法审理，追究违法者法律责任的活动。与国外渐趋成熟的公益诉讼制度相比，我国的公益诉讼从理论到实践均处于起步阶段。2013年1月1日正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这也是我国首次在普通程序法中列入公益诉讼的相关规定。

由于理论和实践的不成熟，公益诉讼在民事诉讼法中仅仅做了条文化的概念叙述，其具体实施仍需要更加详尽的司法解释和司法实践细则来指导。2015年2月4日颁布实施的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》）的第十三章中对公益诉讼作了进一步的规定。其中，《民诉解释》第284条规定：公益诉讼的成立应当同时符合下列条件：（一）有明确的被告；（二）有具体的诉讼请求；（三）有社会公共利益受到损害的初步证据；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本文结合《民事诉讼法》的相关规定，拟就民诉解释中关于公益诉讼立案条件做出探讨。

一、公益诉讼立案条件与立案登记制

为了有效化解我国长期存在的“立案难”顽疾、切实保障公民依法行使诉权，在新一轮司法改革的过程中，中共中央于2014年10月28日发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中明确提出了“健全公民权利救济渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”的要求，以期实现“有案必立、有诉必理”等目标。与此相配套，在《民诉解释》第十章中初步规范了民事立案登记制，并明确了对恶意诉讼、虚假诉讼、滥用执行异议之诉等非诚信行为的规制措施。为了进一步深化司法改革，最高人民法院在2015年4月15日发布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《立案意见》），为立案机制改革提供了权威的法律基础。

在立案登记制的背景下，公益诉讼的立案条件则显得较为特殊。较之民事诉讼法第一百一十九条之规定，《民诉解释》第284条规定的公益诉讼立案条件则更为具体。明显的不同是《民诉解释》将民诉法中规定的“有具体的诉讼请求和事实、理由”，描述为“（二）有具体的诉讼请求；（三）有社会公共利益受到损害的初步证据”，将原先规定的事实条件，转化为具体的证据条件。这无疑使得公益诉讼的立案条件更为明确，更具有司法实践性。在立案登记制下审查公益诉讼立案条件，需要注意以下几个方面：

（一）公益诉讼的受理不等于公益诉讼的立案

起诉，是指当事人要求法院对诉讼请求行使审判权的诉讼行为。受理，是指人民法院对起诉进行审查，对符合起诉条件的案件，予以立案的审判或诉讼行为。而立案则是诉讼正式开始的程序起始点。在司法实践中，法院受理与法院立案往往被视为同一含义的不同表述，但事实上两者意义不同，不能混为一谈。受理不是一个孤立的行为，而是一个程序过程。当事人的起诉行为通常以起诉状的递交开始，通过起诉状，当事人向法院表达了其诉讼请求以及将讼争提交法院依法裁决的意愿。此时，法院接收起诉状就被视为受理。司法实践中，人民群众集中反应的正是“诉状无人收，告求无人理”的受理难问题。《决定》中关于案件受理制度改革的意见便直接针对这一环节：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人诉权”。《立案意见》明确指出，人民法院仅仅对符合法律规定的起诉、自诉，当场予以登记立案。因此公益诉讼立案条件不是对受理的阻碍，而是对立案程序审查的要求。

（二）对公益诉讼立案条件的审查应是程序性的审查

立案审查工作通常由法院的立案庭进行，人民法院接到原告的起诉状后，应及时依法进行审查。首先审查原告的起诉是否符合法律规定的要件；其次，要审查原告起诉是否符合法定程序，如果起诉状内容欠缺、程序文书不全的，人民法院须告知当事人补全。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第123条的规定，人民法院经审查认为符合条件的，应当在7日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，也应当在7日内做出不予受理的裁定；原告对不予受理的裁定不服的，可以向上一级人民法院提出上诉。根据最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》第13-15条的规定，审查起诉的审判人员可以根据情况决定是否立案，或者报立案庭庭长审批是否立案；重大疑难案件应报法院院长审批或者经审判委员会讨论决定；立案后，应当编立案号，填写立案登记表，向原告发出案件受理通知书；应该在通知书中告知原告应预交的案件受理费。对于公益诉讼立案条件的审查应着重于程序性事项，而非实体性事项。应着重于相关条件的存在与否，相关文书手续是否完备，而无需审查证据的是否真实可信，当事人信息是否准确无误。

（三）对于“有社会公共利益受到损害的初步证据”应做区分性理解

对于相关证据实事实的审查，不需要如庭审阶段一般，严格审查证据事实的客观性，合法性和关联性，而只需要确定其是否存在可能的证明力即可。相关材料的真实性需要在庭审过程中经过质证认证和相关证据链条的检验，由法官依法认定，不需要在立案阶段由受理人员提前审查，越俎代庖。而相关材料的合法性更是只能由法官依据非法证据排除规则来确定其证据资格。对相关证据材料的立案审查，应着重审查其与诉讼的关联性，即证据材料所要证明的事实是否与社会公共利益受到损害有关联性，或有因果关系，或可以直接证明损害后果，或可以直接证明导致损害的行为，至于证明力大小，关联性强弱，则在所不问。立案审查仅仅是形式性审查，只要这些有关联性的证据材料，无明显违背自然规律，社会常识和公序良俗等明显不真实的情况即可。而对于证据的形式，则需要严格遵守民诉法的规定。《民诉解释》将民诉法中的“事实、理由”更加明确的规定为“证据”，就是通过立法明确地指出，在对公益诉讼进行立案审查时，对能够证明“有社会公共利益受到损害”的事实和理由必须符合民诉法第六章证据章节的规定，其表现形式必须是民诉法第六十三条规定的八种证据类型。

二、公益诉讼立案的原告资格

《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国对于公益诉讼原告资格的首个明确的法律规定。《民诉解释》第二百八十四条也重申了此规定：环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理。虽然最新修订的民事诉讼法对公益诉讼作出了原则性规定，将与具体案件不存在“利害关系”的法定机关和有关组织规定为公益诉讼的起诉主体，体现了立法的进步。然而，从我国现行诉讼类型和司法实践中，对起诉主体的规定均要求原告当事人必须与起诉对象具有“利害关系”，并对“利害关系”作缩小解释，即认为应当存在“直接利害关系”。这可以说是传统私益诉讼理论和实践的必然结果。

在宪法对国家政治权力和公共事务管理权力安排框架下，这种管理性事务涉及在由国家机关担当公益诉讼的原告资格授权，《民事诉讼法》第55条并没有对国家机关作“相关”的限定，在按照该条授权由专门法律、法规规定可以提起公益诉讼、作为公益诉讼原告的机关的情形下，调整专门的社会关系和事务的法律、法规会设定该专门社会关系和事务的管理职责及其相应的职权机关；通常由该法定的职权机关担当公益诉讼的原告是具有对于欲保护的公共利益的熟悉性、联系性以及取证等方面的便利性的。

就我国《民事诉讼法》55条规定的“组织”而言，因为该条未对其作限定，其范围就比较广泛，一般理解是机关以外的组织，包括法人组织、非法人组织、法人中的企业组织和非企业组织，等等，均是这类组织。根据职能相关性原则的要求，一般来讲，首先，提起公益诉讼欲保护的公共利益属性与类型与有原告资格的组织的宗旨须有联系性，即要求宗旨相关；其次，相关性原则要求提起公益诉讼请求承担损害公共利益民事责任的行为类型与具有原告资格的组织的合法活动范围具有一致性、类似性；再次，发生损害公益的行为与具有原告资格的社会组织的活动区域范围一致。

［1］李义松.检察机关在我国环境公益诉讼中的定位.兰州学刊.2015（1）.

［2］孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究.法律出版社.2013.

李富赛（1992～），男，汉族，山东青岛人，法学硕士，广西师范大学，主要从事诉讼法研究。

沈鹤立（1993～），女，汉族，河南许昌人，法律硕士，广西师范大学，主要从事民商法研究。