以长三角地区为例从合作治理角度改善船舶污染的必要性

雷洁瑶

（201306 上海海事大学法学院 上海）

以长三角地区为例从合作治理角度改善船舶污染的必要性

雷洁瑶

（201306 上海海事大学法学院 上海）

在20世纪70年代以来，“行政学之父”威尔逊在19世纪提出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务。”威尔逊的框架在理论上是清晰和完美的，但是现代行政系统始终受到政治系统的赋权和控制，行政国家政治的、法律的和管理的价值同时渗透到行政过程和制度中。环境问题日益严重，学者们意识到单靠一个治理主体都无法实现环境的良好治理，目前更多试着多个主体合作。

船舶污染；合作治理；长三角

一、长三角海域海洋环境之现状

（一）近海岸海水富营养化程度高，水质严重恶化

长三角海域由于受石油类、无机氮、活性磷酸盐超标的影响，海域水体富营养化程度高，近海岸海水质量严重恶化。江河污染物入海量上升，陆源排污对海洋环境影响显著。

（二）赤潮灾害频发，海洋环境突发事件风险加剧

据《2012年东海海洋环境公报》统计：“长三角海域共发现赤潮25次，累计面积2118平方公里，赤潮发现次数为近5年最多，赤潮多发区集中在舟山群岛、杭州湾、长江口外等海域，尤以杭州湾最为严重，其中，浙江海域发现赤潮17起，累计面积1502平方公里；江苏海域发生赤潮4起，累计面积487平方公里；长江口外海域发生4起，累计面积129平方公里，特别是发生在浙江舟山海域的米氏伦藻赤潮造成当地渔业养殖品种大面积死亡。”

二、长三角海域海洋环境合作治理模式和认识错误

其实早在2001年，合作治理的理念就已经深入贯彻到长三角海域海洋环境治理的实践中。也源源不断会有多个“合作”政策出台，例如有《长江三角洲区域环境合作倡议书》、《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》、《长三角区域环境监测网络协议》等诸多合作协议。但是，从目前长三角海域的现状来看，这些“合作治理”都收效甚微的。可能从根本来看，都是源自于对“合作治理”从根本上并没有真正认识。

（一）合作治理主体类型单一

无论是2004年上海市、江苏省、浙江省协商订立的《“长三角”海洋生态环境保护与建设合作协议》，在2009年三省再一次订立的《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，扩大了三省行政机关的行政权力，仅仅强调了政府在这种合作治理中绝对的主导地位和垄断式的控制力。

每一次行动都由政府主导，而作为直接利益受益或受损者的公众能够在其中发力的力量却微乎其微。当前，政府之所以能占据绝对的主动权，主要是因为其本身的主要权威。

就目前看来，公众只在合作治理的链条中参与了对环境违法行为的事后监督。这样大大限制了合作治理本身能取得的成效与未来的可能性。

（二）对合作治理中的客体的认识上的偏差

海洋环境的治理是基于海洋问题而产生的，最终指向的物是海洋，但归根结底，这种海洋问题的产生是基于政府行为、企业行为、公众行为而产生的。其中政府、企业、公众能够对海洋环境造成的影响也是不可估量的。然而事实上，目前政府和企业长期处于“非合作”的状态，这不是政府和企业之间没有合作的关系，而是政府与海洋、企业与海洋之间并不合作。

企业的最终目的，即是使自己的利益取得最大化，很有可能会舍弃环境为使自己的利益得到充分发挥，但是环境的公众性决定了企业不能成为唯一的受益者，企业也没有资格享有环境的所有利益，企业与环境从利益的根本上是冲突的，因此企业缺乏内在动力。

而政府，在当前整个国家全面发展经济的宏观前提下，政府更愿意看到量的GDP火速增加的场面，企业在建设起来的同步，不仅能使当地的经济稳速增长，还能同步使当地失业人口降低，在经济增长的同时降低就业压力，即便企业做出某些污染环境的举动，政府也可能“睁一只眼闭一只眼”，长此以往，政府和企业之间的“合谋”绝非不可能，最后受伤的是公众。这同样证明了政府单中兴的治理逻辑对环境治理客体认识的偏差。

（三）以行政管制为主的合作治理方式

从实践中看，行政机关仍是以行政管制手段为主，普遍是：“突击检查”、“重点整治”、“统一行动”、“重点工程”等联合专项整治手段，但取得的成效往往并不根治。

三、结束语

看清我国目前船舶污染现状，更深入明白船舶污染目前的迫切情况，即使在有现阶段“试点进行”的长江三角洲合作治理模式下，也不能有效制止污染的蔓延。而其归根结底，是因为没有认清合作治理的根本内容，对合作治理理念存有认识错误。接下来，若想改善船舶污染情况和优化合作治理模式，应当重新认识合作治理，结合已有的成功的域外经验，探讨合作治理在我国的可行性。

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雷洁瑶（1993～ ），女，上海人，上海海事大学法学院2015级国际法学专业研究生，研究方向：海商法。