秸秆焚烧的法律治理

陈 乾

（130022 长春理工大学法学院 吉林 长春）

秸秆焚烧的法律治理

陈 乾

（130022 长春理工大学法学院 吉林 长春）

现如今，环境问题一直是一个政府重视，人民关心。关乎国家建设和发展的重要问题。而在环境保护中秸秆焚烧这一看似微小的问题，却是雾霾形成的一个重要原因。如果不对其严肃看待就会对环境，甚至对人类都会产生影响。但现阶段虽然政府总体对秸秆进行禁燃，但在现实中还是没有得到很好的解决。要解决必须要在相关的法律规制中提升其法律位阶、进行实施细则，让法律能执行，易执行，执行到位。才能还天空一片蓝，还水一片清，建设美丽中国。

秸秆焚烧；法律治理；原因；治理措施

一、秸秆焚烧是导致雾霾的重要原因

长春市环保局曾召开会议，中科院东北地理与农业生态研究所、气象与环境监测、农业委员会等部门专家均发言。其中官方首次发布了秸秆焚烧是雾霾天气重要原因之一。

监测数据表明，两次大型污染天气，燃煤污染的“幕后黑手”二氧化硫（SO2）浓度相当之低，令人匪夷所思，可见燃煤对此次重污染天气的影响很小。近几年来，整个北方10月下旬一般都是空气污染比较严重的时候，由于刚刚进入冬季，虽进入了供暖期，但与更寒冷的12月和1月份相比，燃煤量仍相对较小，由此可见，焚烧秸秆是空气质量差，和雾霾天气的一大杀手。

而又由于全国很多地方的农民都有焚烧秸秆的传统做法，一方面是有不够科学的说法：焚烧过的秸秆可以肥田。而据科学研究秸秆发酵过后施于田间效果会更好。另一方面的原因是随着农村人口的大量外流，农村人力成本持续增高，许多农民无力更好的处理秸秆，就只能就地焚烧。大量的焚烧秸秆成为导致雾霾的重要原因。

二、为何秸秆焚烧现象缺乏治理

1.专门针对秸秆焚烧的规范性文件法律位阶较低

从所有涉及秸秆焚烧的立法文件，虽有两百多部，但详细参阅很容易发现，其位阶最高就是部门规章，由国务院颁布。但其他的文件多以通知、办法的方式等指导的形式发出，不具有强制执行力，尤其是在涉及到秸秆集中整治问题上。各个地方政府制定的地方性法规或者规章仅能在当地执行，对于秸秆焚烧的跨界污染问题上略显乏力。依据这些规章得不到高位阶法律的指导也缺乏法律信服力，自然很难做到科学立法、严格执法的目标。

2.地方政府制定规范性法律文件不够科学

秸秆焚烧出现的时间一般都在特定的时间，又有一定的集中性各地在规范秸秆焚烧问题上往往采取通知、开会发表意见的办法进行敷衍，没有认识到问题的严重性，也就没有真正设身处地思考解决，和想要解决的根本思想。从立法技术和执行力上都没有达到上级要求的地方政府应当在规范秸秆焚烧治理工作中的重要作用。对行为人的行为没有进行细致的列举，对焚烧的方式和范围都没有进行具体的规制。

3.纲领性法律缺乏具体的实施细则

《中华人民共和国大气污染防治法》第七十七条省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。但这只是一个原则性的法条，关于如何禁止，秸秆的焚烧行为的界定等等都是值得考虑相关方式方法帮助地方政府制定具体实施细则的。

4.管理秸秆焚烧的行政主体不明确

根据《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定，只有地方人民政府环境保护行政主管部门才行政处罚权，而在治理秸秆焚烧联合执法中，所涉及部门包含公安、水利、农业、环保等多个部门，在联合执法过程中，只要农户的焚烧行为没有引起严重后果，执法工作人员一般批评教育了事，这使得违法的成本过低。此外，秸秆禁烧具分散性、多面性的特点，在具体的监督实施过程中容易出现漏洞。监管难度大大增加，在具有监管职责的各个主体之间具体下来容易相互推诿。使得政策落实不到位。

三、秸秆焚烧的治理措施探讨

第一，可以在相关法律文件中规定主要的执行处罚行政主体，规定一般的处理细则。使违法现象能具体的对号入座，在细则中增加违法者的违法成本使其不敢违法不能违法。从《立法法》的修改上看，国家的立法权进一步下放设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。地方政府可据此做出相应的规章。以弥补在实际管理中遇到的困难。

第二，为适应严格执法的需要，高素质的执法队伍有助于依法执行国家政策对于重污染企业进行监察治理。有助于公正司法。合理合法的制定关于环保的处罚政策，要符合科学立法的精神。然而徒法不足以自行，光靠一味地处罚是不够的，同时要在此基础上引导企业对环保做出一些其它实际性的贡献。这样既惩罚了企业，也有效的改善了环境。其主要体现在在企业积极承担污染防治的责任，并在污染发生后积极自治。严格落实国家的排放标准，植树种草，利用清洁能源等都可以改善环境。相关部门在企业采取措施的过程中加强监督，防止结果的发生。在污染发生后帮助治理防止二次污染。使因秸秆焚烧而导致雾霾天气的产生的有效的减少。

第三，加强法律的宣传普及，使在秸秆焚烧的思想源头上进行遏制。尤其是在农村的范围内加大信息的传播，农村的信息来源渠道少，传播效率差。所以要加强力度，定时由工作人员深入农村进行环境知识讲座，普法信息宣传等等。是农民意识到问题的严重性。而且宣传环保不应政府一力承担，也乏力承担，而要靠整个社会共同努力，共同参与，才能真正实现建设美丽中国的现实任务。

第四，淘汰落后产能，对可能污染的生产设施升级改造，采暖期进行限制工业生产等等。另外对于秸秆综合回收利用有利于环保和防治大气污染的行为适当进行合理的补贴，并制定相应机制保证实施。对秸秆的整理回收再利用进行扶持，对回收秸秆的企业补贴运费，对农民使用秸秆打包机等专用设备进行专项补贴。使利益相关人没有后顾之忧，从而积极配合政府的改造。

［1］毕于运，秸秆资源评价与利用研究［D］.北京：中国农业科学院.2010：145

［2］史小娜.秸秆焚烧的法律治理［J］.天津市经理学院学报，2011（4）.

［3］姚晓燕.秸秆焚烧的外部性和治理对策［J］.广东轻工职业技术学院学报，2009（4）.