我国发展国家公园的路径选择

赵 灿 王明明

河北地质大学，河北 石家庄 050031



我国发展国家公园的路径选择

赵 灿 王明明

河北地质大学，河北 石家庄 050031

随着资源破坏程度的不断加剧，自然资源的保护成为全球环境保护不可忽视的重要内容。尤其近年来，遗产旅游热加剧了资源保护与利用的矛盾，探索一条平衡各方利益，有效解决保护与开发矛盾的解决路径刻不容缓。国家公园作为国际认可的保护地，在理论指导和实际操作已经相当成熟，我国可基于国情借鉴国外经验，找到适合我国国家公园的发展路径。

国家公园；发展；路径

旅游热度的持续增长激化了资源开发与保护的矛盾，自然保护区、风景名胜区、国家湿地公园等作为我国典型的保护地类型都存在保护不力的问题。基于我国整体的行政管理体制，自然资源保护的管理处于条条管理、条块分割，地方政府的干预、部门的交叉管理都进一步加剧我国自然资源的破坏程度。国家公园作为全球认可的保护地类型在维护生态安全、维持生态平衡、满足公众休憩需求等方面发挥着其独特的优势。

一、发展国家公园的必要性

依据现有规定，我国自然保护区采用综合管理与分部门管理相结合，环保部门主管全国范围内保护区的管理，地质、海洋等有关主管部门在各自的管辖范围内管理。而风景名胜区则是政府设置风景名胜区管理机构负责管理，建设部门负责全国的监督管理，其他有关部门按职责负责相关的监督管理。这种分而治之的管理，造成保护地管理工作的混乱，部门利益冲突，地方政府的过多干预都严重影响着自然资源的可持续发展。因此我国提出建设国家公园，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、森林公园等的体制，理顺各部门之间的关系，协调好自然资源的管理工作。

二、发展国家公园的可行性分析

(一)我国环境保护法律体系奠定了立法基础

首先，我国《宪法》第九条第二款：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法作为最高效力的法律，明文确定保护自然资源的重要性。其次，《环境保护法》作为综合性的环境基本法，明确自然资源的可持续发展理念，坚持保护优先原则，从上位法设立对自然资源保护的整体要求。再次，《森林法》、《草原法》等自然资源保护单行法，在各自领域内都有相应的规范。此外还包括国务院依据宪法和法律制定的《自然保护区条例》以及国家林业局制定的《国家湿地公园管理办法》等一系列行政法规、规章。我国环境法律保护体系日渐完善，为我国发展国家公园奠定良好的法律基础。

(二)国外成熟的法律制度提供良好的借鉴作用

国家公园模式在国外经历一百多年的发展，成为世界各国保护珍稀资源的优先选择，同时国家公园的发展模式已形成完整、成熟的理论体系。最早发展的美国，其自上而下的垂直管理制度、统一的规划制度、公众参与制度、特许经营制度，联邦政府拨款为稳定来源的资金机制等不断为别国所学习。加拿大的分区管理制度，将保护和利用作为双重目标，按需要保护和可开放情况，以资源为基础划分不同的区域。英国独立于地方政府的规划管理机制，引导志愿者参加管理，德国的环境教育制度，以青少年的科普教育为主线，设立专门的宣传教育中心。这些国家都探索出符合国情的国家公园管理制度，为我国发展国家公园提供良好的经验。

三、国家公园的路径选择

(一)明确国家公园的区域选定

参考世界自然保护联盟(IUCN)对保护地的分类标准，国家公园选择的地区应当是保持生态系统的完整性、不存在不利的开发和占有行为，能够提供教育、休憩的区域。美国的国家公园选定标准包括重要性、适宜性、可行性、国家公园管理局的不可替代性，重要性要求区域内的资源价值独一无二，适宜性指理应妥善保护的资源在未得到充分保护下而无法发挥其价值的情况，可行性要求该区域具备足够的规模，以合理的成本达到保护与利用的双重目标，作为美国管理的最高行政机构-国家公园管理局应当为管理的最佳选择。

我国可有效借鉴上述成功做法，在具有重要性及独特性的资源，区域内受到人类影响较小，具有吸引力，能够开展一些教育、旅游等活动的地区优先进行选择。国家公园在我国的发展还需要考虑从零开始还是以现有保护地为基础。若选择直接改制其他保护地的管理模式，恐步履艰难，部门之间的利益冲突、中央财政的巨大压力等问题都难以解决。对我国来讲，发展国家公园应选择逐步推进，选择较为适宜的区域展开试点工作，逐一纳入。

(二)适用垂直管理体制

美国作为典型的自上而下垂直管理的国家，实行的是国家、地方和公园垂直管理，国家公园管理局负责全国国家公园的管理，设立地区分局作为地区管理机构，而且每个国家公园内部实行园长负责制，政府不得干预管理。此外，加拿大基于其国情选择中央集权和地方分治相结合的管理模式，联邦政府设立国家级国家公园，地方设立省立国家公园，国家级的国家公园实行垂直管理，与所在地没有任何关系。

结合我国目前的国情，为改革多部门分头管理，可考虑设立统一的国家公园管理机关，统筹安排国家公园的监督管理。借鉴国外设置三级管理机构的做法，分立国家管理局、地方管理局、基层管理局，管理机关人员对国家管理局负责，政府不加以干预，如此做法需要中央提供有力的财政支持。目前理顺各部门之间的关系，明确管理体系，从源头解决多头管理产生的矛盾是我国环境保护应解决的首要难题，同样是我国发展国家公园的目的所在。

(三)采用管理与经营相分离的经营机制

国家公园管理者的定位直接影响保护成效，在美国国家公园本身专注于保护不从事任何盈利性的经营，园区内涉及到商业性经营的项目皆通过特许经营的方法委托给企业。特许经营制度的实施是管理与经营相分离，有效避免重经济轻保护的管理弊端。我国国家公园的发展可以对此有所借鉴，按照所有权与经营权相分离，管理机构负责保护管理的前提下，将园区内商业化项目以特许经营的方式委托给企业，管理机关从特许经营项目收入中提取一定的费用，这部分费用可以用做园区管理经费，改善国家公园的管理。

(四)建立国家公园建设资金增长机制

从国外的成功经验来看，国家公园的资金几乎全部以国家的财政拨款为主要的来源，其余的如旅游收入、社会捐赠等占据一定的比例，但中央政府提供最稳定的保障。国家公园的公益性决定其是为全体公众的利益服务，由国家主导管理。在我国，现在保护地的经费中财政拨款有限，只能覆盖部分经费，地方政府为增加收入来源，经济利益优先，如此情形下自然资源遭到严重破坏。

国家公园的管理机构应是以保护优先，满足当代及后代需要的公益部门，在符合其本身公益性、国家主导性的前提下，国家公园势必要求其资金主要来源于国家财政拨款。只有国家保证充分供给的情况下，才能切实做到保护第一。长期以来，正是资金不足制约着我国环境保护的可持续发展，因此应当把国家公园的建设当做社会公益事业，加大财政对保护和建设工作的投入，让国家公园回归公益。

[1]国家林业局森林公园管理办公室，中南林业科技大学旅游学院.国家公园 体制比较研究[M].北京：中国林业出版社，2015.

[2]张海霞.国家公园的旅游规制研究[M].北京：中国旅游出版社，2012.

[3]周武忠.国外国家公园法律法规梳理研究[J].城市经济与社会，2014.

[4]田世政，杨桂华.中国国家公园发展的路径选择：国际经验与案例研究[J].中国软科学，2011.

TU

A

赵灿(1990-)，女，汉族，河北石家庄人，河北地质大学，研究生，研究方向：自然资源法学；王明明(1990-)，男，汉族，河北邯郸人，河北地质大学，研究生，研究方向：自然资源法学。