建设用地使用权续期问题研究

娄艳飞

中南财经政法大学，湖北 武汉 430073



建设用地使用权续期问题研究

娄艳飞

中南财经政法大学，湖北 武汉 430073

建设用地使用权续期问题，住宅性建设用地自动续期，住宅性建设用地依申请续期。自动续期的内涵包括无偿续期，依申请续期则需要缴纳一定的续期费用，费用的计算标准需要根据房地产税与土地出让金加以确定，但最终结果不能高于重置土地的费用。至于续期的次数，无论住宅还是非住宅，均不应当设置次数及期限限制。

建设用地使用权；续期

一、提出问题

2016年4月，温州老城区一批只有20年建设用地使用权的住宅到期，居民前往国土部门续期时被告知需要缴纳高额的续费，于是交易价格不超过100万的房子却要缴纳至少三成的土地出让金才能重新办理土地证，该事件在全国引发了强烈的反响，事件背后是建设用地使用权期限问题。我国《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”该法条区分对待住宅建设用地与非住宅建设用地，存在以下问题：1.住宅建设用地自动续期，是否表明到期地权不通过任何行为而自动延展期限？而自动续期是否为无偿续期？2.若自动非包含无偿，续费的标准和方式又当如何规定？续期的次数是否有限制？这些都是法律所未涵盖的范畴。

二、自动续期的由来及理解

我国土地制度采取的是二元化体制且规定建筑物所有权和建设用地使用权合一，城市房屋所有人享有房屋的所有权和建设用地的使用权，不享有土地所有权。最早的物权法草案规定住宅用地70年使用年限，草案征求意见稿公布后引起了强烈的质疑：国家与开发商订立建设用地使用权出让协议，建设用地使用权70年年限自协议成立之日开始计算，因此房屋购买者买到房屋时土地使用年限少于70年，房屋所有权与地权使用权的分离使得建设用地使用权续期出让金与国家征收土地的风险全部转嫁于业主承担。为了利益平衡，最终颁布的《物权法》于149条规定住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。

建设用地使用权期限届满后的处理，主要有以下三部法律法规：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”《物权法》第149条：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”《物权法》第一次以“建设用地使用权”取代过去立法中的“土地使用权”，也第一次对住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权期限届满后的法律后果进行了区分，开启了二元化的建设用地使用权续期制度，其立法理念是便民，即业主无需逐个申请。不论从自动的字面理解还是《物权法》便民理念，将自动续期理解为完全不需要任何形式自动延展更为合适。

自动续期是否意味着无偿续期，主要有两种观点：观点一：自动续期为无偿续期。原因是我国采取建筑物所有权和建设用地使用权合一的立法模式，建筑物所有者出价获得建筑物所有权时已在房屋价款中支付了土地使用费用，再令其缴纳延期费用有失公允。①观点二：自动续期仅表明续期时无需先申请，但仍需缴纳续期费用，原因是无偿续期与所有权制度冲突。如果无偿续期，自动续期又无需缴费，这样的制度设计使得建设用地使用权将会永久性存续下去，永久性的使用权无异于土地所有权，与中国土地所有权制度冲突。其次，一次付费永久使用土地，期限规定便无意义。②还有一种支持有偿续期观点认为，建设用地使用权性质始终一致，是用益物权。如前文所述，土地出让金代表的是此宗土地上建设用地使用权的商品价格。所以不论是住宅用地还是非住宅用地，其第一次出让时缴纳的土地出让金对应的是第一次出让期限，所以在续期时理应根据续期期限支付相应的对价，这也符合法理上的公平原则。③

《暂行条例》第8条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将建设用地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付建设用地使用权出让金的行为。建设用地使用权出让应当签订出让合同。”由此可见，出让建设用地使用权是以出让协议为基础的，而非行政审批行为。我国负责管理土地的机构是国土资源管理部门，在与受让人签订出让合同时，应视国土资源部门为私法主体，建设用地使用权出让协议性质上属于民事合同。而土地使用费，则是土地所有权人放弃一定期限土地的使用权能取得的对价。所以说当建设用地使用期限届满时，建设用地使用权人也就失去了继续使用他人土地的正当基础。此时，建设用地使用权人继续使用该土地的唯一途径就是与土地所有权人再次达成合意，因此，续期实质上意味着重新签订建设用地使用权出让合同。类比一般合同的规制，续期时是否需要支付土地使用费，自然应当取决于双方的合意。法律无需硬性规定为无偿续期或者有偿续期，因为并不排除当地国土资源管理部门基于当地的具体情况放弃收取续期费用的情况。

三、续期的规则

(一)续期是否有期限与次数的限制

我国《物权法》第149条规定住宅建设用地自动续期，非住宅建设用地依照相关法律规定处理。但均未对如何具体操作续期加以规定。首先来看续期次数和期限是否有限制的问题。

关于这个问题，主要有三种观点：观点一，到期的建设用地使用权的续期就是原有期限的延长，年限不限但也不应过长，续期的次数以不超过一次为宜；④观点二赞同对于续期区分住宅建设用地与非住宅建设用地，住宅建设用地的自动续期规定，应该理解为无时间限制，即住宅建设用地可以无限次续期。观点三认为在确定住宅建设用地使用权续期的期限时，应把建筑物的剩余寿命考虑在内。持这种观点的权威学者有王利明教授和崔建远教授：王利明教授认为，“该规则实际上暗含了自动续期的条件，即该土地性质上是住宅用地，且有住宅存在”。⑤崔建远教授认为，“建设用地使用权期间届满前地上建筑物、构筑物及其附属设施倒塌，且一直未复建，建设用地使用权期限届满时，不再自动续期。”⑥

分析总结以上三种观点，再结合我国现行《物权法》的规定可知，在确定建设用地使用权续期问题时，虽然不同学者有不同的观点，但大致的思考进路都是一致的，即区分对待住宅建设用地使用权与非住宅建设用地使用权。我赞同此种区分对待的思路。至于具体的续期期限以及次数，我的观点如下：第一，对于住宅建设用地使用权的续期不设置时间和期限的限制；首先，因为住宅建设用地使用权是一个重大的政治问题、经济问题和社会问题，而非是简单的法律问题。俗话说“有恒产者有恒心”，只有保障居民安居乐业，国家才有继续发展、健康发展的前提。而要做到保障居民安居乐业，首先就要做好住宅建设用地使用权的续期问题，即衔接问题。房屋所有权与地权使用权分离所导致的矛盾只有通过自动续期加以缓和。其次，我并不赞同部分学者所持的若允许不加以限制的续期将会导致土地公有制不复存在的观点，诚如朱广新教授所言：“承认建设用地使用权的永久性，并不意味着国有土地所有权会永远受到限制。如果权利人放弃了权利，或权利人死亡时无人继承权利，那么土地所有权即回复其圆满状态。”⑦第二，对于非住宅建设用地使用权的续期，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，这里的申请续期没有时间及次数限制，但应是有偿的。原因在于，除非基于公共利益的需要，国家有义务为公民提供发展一定的条件，在此表现为提供建设用地使用权，允许公民基于此获得发展，以满足公民的安居乐业。至于申请续期的费用问题，在接下来的部分加以展开。

(二)续期费用及收取方式

观察我国房地产开发的现状，政府无需对于续期的土地再投入开发费用，基于房地产估价的原理，同等条件的新地地价必然高于续期土地的地价，因此续期费用必当低于土地重置成本。高圣平教授在其文章中指出，建设用地使用权的取得是通过签订合同的方式完成，因此，若是期限届满，仅需再达成新的使用合意即可满足。⑧这一点我认为值得商榷。首先，土地的所有者是国家，虽说在签订建设用地使用权出让合同时国家也处于私法主体的地位，但是国家总是拥有公权力的身份，无形中会影响到当事人的意思自治；其次，即便抛开国家公权力主体的身份，它作为土地所有者所提供的是稀缺资源，且处于垄断地位，不可避免的在经济上享有强势地位，续期费用的确定若基于双方当事人的协商一致，势必在很大程度上会不利于建设用地使用权人。所以在确定续期费用时，需要法律结合房地产税以及土地出让金的相关规定制定一套可操作的标准。鉴于篇幅有限以及对税法的计算问题掌握有限，具体的标准在本文就不加以展开。

香港的土地批租制度对我国大陆的土地出让制度有很大的影响，⑨但我国却没有像香港批租制度那样对租约到期如何处理作出规定，所以基于同样的立法逻辑，我国在确定续期的缴费方式时可以参考香港的经验，以续期期限的长短为考虑因素进行区分对待，确定是采取一次性缴清或者是分期缴清。至于这一点，我认为出于鼓励短期续期、满足社会发展需要的考虑，续期期限较短的可以一次性或分年缴付，续期期限较长的则应要求一次性缴付。

四、结语

观看我国关于建设用地使用权的法律规定，《暂行条例》、《房地产管理法》与《物权法》均有相关的规定，关于期限届满后的法律后果也甚为明确，但是在我国现实生活中，仍然有问题层出不穷，比如，早几年深圳地权到期续期问题引发一轮热议，2016年4月的温州困境再一次使得建设用地使用权进入人们的视线。这就表明，虽然现行法律有规定，但在实际操作中应对繁冗复杂的现实情况时却困难重重。作为用益物权的建设用地使用权，制度建设不能孤立的考虑，应于其他的制度协调发挥作用。唯有如此，在把握用益物权属性的前提下，结合现行法律规定，在《物权法》的框架下制定出具有可操作性的规则才是治本之策。

[ 注 释 ]

①李永军教授在由中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究”研讨会上持此种观点.

②申卫星教授在由中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究”研讨会上持此种观点.

③郑云飞.建设用地使用权到期后的法律问题[D].中国社会科学院，2015，5.

④叶剑平，成立.对土地使用权续期问题的思考[J].专题，2016，5：33.

⑤王利明.物权法研究(下卷)[M].北京：中国人民大学出版社，2007：169-170.

⑥崔建远.物权法[M].北京：中国人民大学出版社，2011：312.

⑦朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应[J].聚焦法律变革，2012，2.

⑧高圣平，杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果[J].法学，2011(10)：109.

⑨叶剑平，成立.对土地使用权续期问题的思考[J].专题，2016，5：34.

[1]崔建远.物权法[M].北京：中国人民大学出版社，2011：312.

[2]王利明.物权法研究(下卷)[M].北京：中国人民大学出版社，2007：169-170.

[3]郑云飞.建设用地使用权到期后的法律问题[D].中国社会科学院，2015，5.

[4]朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应[J].聚焦法律变革，2012，2.

[5]高圣平，杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果[J].法学，2011(10)：109.

[6]叶剑平，成立.对土地使用权续期问题的思考[J].专题，2016，5：34.

D923.2

A

2095-4379-(2016)33-0016-03

娄艳飞(1992-)，女，汉族，河南许昌人，中南财经政法大学民商法硕士。