对我国公立高校“事业法人”地位的思考

李久东

阿坝师范学院，四川　汶川　623000



对我国公立高校“事业法人”地位的思考

李久东*

阿坝师范学院，四川汶川623000

公立高校“事业法人”地位没有完全适应我国公立高校的属性，使政府与公立高校之间权责不清，公立高校游离于公法与私法之间，其在行使公权时可以以私权形式对公法的约束进行规避；在行使本应该有的私权之时往往受到来自公权的干涉，办学自主权遭到破坏。面对现存状况，基于法理分析，论证我国公立高校特殊行政主体地位的确立。

确立；公立高校；特殊行政主体地位

政府与公立高校有着千丝万缕的关系，政府作为公立高校的创办者要维护纳税人的权利，要保证公立高校办学的公共性，维护公民的受教育权因此需要介入高校管理，但高等学校又是一个研究高深学问，探究真理的地方，需要一定的自由和自主。政府将办学权委托于懂教育的高校之后，政府对高校，既不能不管也不能管的太多，如何在二者之间适切地把握分寸，既保证公立高校的公共性，亦能促进高校按照自身规律顺利发展，关键在于政府从法律上给予公立高校合理法律地位，并依据法律予以保护。目前现行的高等学校事业法人的定位并不能准确反映公立高校的特性，造成制度缺陷，导致许多问题的出现。

一、公立高校“事业法人”地位的确立

《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力、民事行为能力，依法享有民事权利承担民事义务的组织。我国《事业单位法人登记管理暂行条例》规定：事业单位法人是指，出于社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的依法取得法人资格，从事教育、科技、文化卫生等活动的社会服务组织，其产出主要是精神产品和公益性服务”[1]。《高等教育法》规定：高等学校自批准成立起取得法人资格，高等学校校长为高等学校的法定代表人，高等学校在民事活动中依法享有民事权利承担民事责任。以上法律确立了我国公立高校“事业法人地位”。

二、公立高校“事业法人”地位的尴尬

从以上法律条文可以看出：我国高校“事业法人”定位存在明显矛盾和混乱。根据对事业法人的定义，高等学校事业法人属于私法范畴，属于民事主体身份，应是一种私法人定位；依据私法人定位，高校在不违反法律的前提下，应该具有广泛的办学自主权、自由的经营权，以充分保障大学的学术自由，但是政府却基于事业法人应该具有的公共性对高校进行干预和控制。另一方面根据对事业单位的界定来看，事业单位又明显具有公权特征，应属于公法人定位，在我国应该受行政法约束。但是目前并没有一部法律来明确确认公立高等学校作为事业单位的公法人地位，而是将公立高校事业单位法人纳入私法体系，列入民法调整对象。作为事业单位的公立高校尽管属于具有公共性的事业单位，但是在我国法律规定的只是事业单位在私法中的性质和地位，致使公立高校在行使某些公共权力之时以私法人的地位，拥有了大量的自由裁量空间，逃避了公法(我国行政法)的约束。当司法在实践中遇到高校对师生侵权案时法院往往处于无法可依的局面，或者根据“情理”推断或者直接不予受理，给师生的司法救济造成一定难度。这种公法主体遁入私法领域的现象诱导了高等教育领域内诸多不和谐的问题，成为制约公立高校法制化管理的瓶颈。

三、确立公立高校“特殊行政主体”地位的论证

随着社会组织多样性的发展，按照传统以是否以盈利为标准将组织分为企业法人和事业单位法人的思路已经不适应组织的发展。社会中除了大多数法人组织要么在私法领域活动比如企业，要么在公法领域活动比如政府，还有相当数量的组织活动于公私法两个领域，比如高校、媒体等组织。在我国基于私法范畴的公立高校事业单位法人定位具有明显的缺陷。

首先忽视了高校在公法领域活动这一事实，从法律上忽视了高校行政主体这一特性，没有明确给予高校行政法律地位。目前学界普遍认为：公立高校是兼具民法和行政法特性的组织。马怀德教授认为：“作为事业单位，学校的法律地位比较特殊，一方面学校像其他民事主体一样，享有普通的民事权利，也承担一般的民事责任，学校从事民事活动中例如物品采购、校舍建设出租场地等等和一般的民事主体没有区别；另一方面学校与学生、教师员工之间既有民事法律关系，也有民事法律关系以外的其他关系，例如招生、对学生的监护管理、证书的颁发，制定校规等等，学校作为事业单位即享有一般的民事主体的法律地位，又有区别于民事主体而近似行政主体的法律地位[2]。”

根据我国公立高校现行运作的实际情况以及高校行使某些权力的特征来看，从法律上明确公立高校的行政主体地位很有必要，这一思路也并非表明高校法人制度改革的退步。明确行政主体地位，并不等于公立高校就是行政机关，这并不矛盾于高校作为独立法人所应具有的办学自主权。公立高校“特殊行政主体”定位就是解决现行公立高校法人制度所面临困境的思路。

(一)公立高校特殊行政主体地位的内涵

特殊行政主体是一种既具有行政主体特性也有民事主体特性的一种主体。在不违反法律的前提下，充分尊重法人地位，保障法人独立自主地进行平等地自由交往和自由经营的权利，同时在某些方面也肯定该主体的行政主体性，在行使部分权力时受《行政法》的约束，保证其因不当行使部分权力造成侵权问题时具有行政可诉性。

1.基于民法(私法)基础之上的行政主体

特殊行政主体首先是民法意义上的行政主体，它拥有和其他民事主体进行广泛地自由交往和独立自主经营的权力，也能够独立承担民事责任。只是在行使部分法定的公共权力时才具有行政主体地位，但它并不等于纯粹的行政主体，不作为政府附属机构而存在。

2.受行政法(公法)约束的民事主体

特殊行政主体不但受民法(私法)的约束，部分权力还受行政法(公法)的约束，并非纯粹的民法意义上的法人，在与政府交往或对师生行使部分权利时，并不作为法人的资格，而是行政主体的资格，但是这种行政资格仅限于该主体的行政独立性和行政可诉性。这里的行政独立性主要是指，该主体依照章程可以独立自主地进行自我管理，并不作为行政机关的附属机构。行政可诉性是指，该主体在行使部分权力时具有行政主体地位，其行为受《行政法》的约束，该主体内的个体在受到相应侵害时有权提起行政诉讼。

(二)确立公立高校特殊行政主体地位的法理依据

1.公立高校具有行政主体的的特性

首先公立高校代表国家承担国家教育权。公立高校的本性是公益性，承担公共职能，代表国家履行着国家教育权。举办教育事业，满足人民受教育权利，管理教育，使其朝着有利社会发展，增进社会和谐、文明、公平已成为国家的职责。各国普遍认识到教育对国计民生的重大意义，都将教育纳入国家的职能，这种职能就像公安力量维护社会治安、以及发展军队保卫国家一样。高等教育作为培养高级人才、为社会生产、传播、保存文化、科学知识的机构，对国家对社会的作用更是明显。同时以财政拨款税收作为经费来源之一的公立高校，其公共性、公益性更为显著，理应承担公共职能。教育法博士陈鹏认为：“高等教育属于准公共产品，提供高等教育服务属于政府的公共职能，高等学校作为实施高等教育的主体，当然具有公共性质，高等院校所履行的高等教育职能决定了高校在此职能范围内具有公共权力，因此高校具有行政机关之外的行政主体地位”[3]。

公立高校为了顺利运作维护组织秩序，对组织内的教职员工、学生要施以必要的管理。学校对学生、员工的管理，无论是对学生行为的约束、学业的评定、奖罚的裁定，还是对教师职称的评定与晋升，都优越于被管理者，他们之间的交往并非是平等的民事主体之间的交往。学校在招生、毕业证学位证书的颁发、学籍的管理与处分，教师晋升、职称评定方面更是如此，并非基于一种双方平等志愿的原则，在某种程度上更适合行政权力的单方面性、强制性等特征。

其次从司法实践分析：公立高校在近十几年的司法纠纷中，事实上被赋予了行政主体地位。在田永诉北京科技大学案、刘燕文诉北京大学案、林老师诉西北大学职务评审案中法院都基本肯定了高校行政主体的法律地位。在田永案中，法院明确指出高校的行政主体资格：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政主体资格，但法律赋予它行使一定的行政管理权，这些团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系，它们之间因管理行为而发生的纠纷不属于民事诉讼而是行政关系。”[4]

四、高校的行政主体地位的特殊性

公立高校虽然具有行政主体的特性，但又不同于其它行政主体。高校作为特殊的学术组织，其职能的实现依赖于自由的学术环境和相应的保障，大学自由，学术自由是一个大学的灵魂和生存发展的动力。从世界范围来看，上个世纪七八十年代，各国都在推行大学的法人化改革，其目的就是赋予大学法人地位，给予大学一个“独立”的人格，避免将大学视为政府的附属机构，抵制来自行政力量、司法力量对大学的过度干预，保证大学的自治权以及学术自由。这也是我国基于私法范畴，从民法领域规定我国大学法人地位性质、权利的初衷。

[1]中华人民共和国行政诉讼法第25条.

[2]马怀德.公务法人问题[J].《中国法学》，2000(4).

[3]陈鹏.高校行政化的法理解读与法律重构[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2010，39(6).

[4]陈鹏.高校行政化的法理解读与法律重构[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2010，39(6).

李久东(1986-)，汉族，陕西汉中人，单位阿坝师范学院，研究方向：高等教育管理。

D922.16

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1006-0049-(2016)18-0198-02