公共安全、风险预防及治理策略选择——以“12·31”上海外滩踩踏事件为例

王玲玲, 周利敏

(1.北京行政学院 学报编辑部， 北京 100044； 2.广州大学 公共管理学院， 广东 广州 510006)

公共安全、风险预防及治理策略选择
——以“12·31”上海外滩踩踏事件为例

王玲玲1, 周利敏2

(1.北京行政学院 学报编辑部， 北京 100044； 2.广州大学 公共管理学院， 广东 广州 510006)

群体性踩踏事件具有突发性、复杂性、连锁性和叠加性等特征，已成为政府、社会和学界高度关注的公共安全问题。风险预防原则主要包括风险阀值、成本收益、强风险预防与弱风险预防、不确定性和情景构建等原则。“12·31”外滩踩踏事件风险预防明显不足，具体表现为风险评估失误、风险预警信息不足、风险预防行为缺失和风险监控存在漏洞等。国外应对群体性踩踏事件的风险预防模式主要有活动人数风险预防、活动场域风险预防、风险知识宣传预防、活动导火线风险控制、风险预防专人负责制等模式。国内外案例研究对我国公共安全事件风险预防主要有风险阈值科学发现与合理制订、风险预防目标设立、有效风险评估和公众参与等启示。通过深刻反思这一事件发生的结构性原因，推动突发性社会安全事故风险预防相应变革，避免类似悲剧再次发生，这才是最为重要的事情。

风险预防； 公共安全； 突发性事件； 应急管理； 风险社会

一、 缘起：踩踏事件频现与风险预防需求

现代社会，随着社会经济发展和人民生活水平不断提高，大型群体性活动越来越多。群体性活动既具有经济效益及社会效益积极功能的一面，也会存在引发突发性群体踩踏事件的风险，并由此衍生出一系列公共安全问题，严重危害国家政权稳定、人民生命财产安全和社会和谐稳定。仅2014年，我国就发生了多起踩踏事件，如1月5日13时左右，宁夏固原市西吉县北大寺发生踩踏事故，造成14人死亡。9月26日下午，云南省昆明市盘龙区北京路明通小学因海绵垫发生一起踩踏事故，造成学生6人死亡，26人受伤。11月22日，四川省甘孜藏族自治州康定县发生6.3级地震，震源深度18千米，地震造成2人死亡，42人受伤，伤者多数是踩踏拥挤造成的轻伤。

群体性踩踏事件具有突发性、复杂性、连锁性和叠加性等特征，已成为政府、社会和学界高度关注的公共安全问题。它大多发生在人员密集的场所，例如宗教场所、体育场所、公众集会场所、校园和娱乐场所等。踩踏事件发生原因主要有活动场所缺陷、组织者失误、人为破坏因素及有人摔倒等自然与人为因素，容易形成极为恶劣的社会影响。论文选择以上海外滩踩踏事件为案例，它是发生在无政府主导的大型跨年夜集会活动中，不足的事前准备及预警酿成了这一惨剧。基于此，论文主要讨论几个问题：如何结合具体案例来探讨突发性公共安全事件的风险防范问题？风险预防的基本内涵是什么？踩踏事件的风险预防存在哪些问题？国外相关经验如何？如何借鉴国外模式及反思国内案例以完善我国风险预防？

二、 文献综述与理论框架

(一)文献综述

国内外对于突发性公共安全事件应急管理研究主要有六种视角。第一，突发性公共安全事件应急机制与体系研究，普通类型的事件可以由当地政府按照一般的应急机制开展应急救援即可。第二，应急救援队伍应急能力与应急信息管理研究，这一直是国外研究的重点和实践中的难点。第三，行政管理范畴视角，突发性公共安全事件的应急管理需要制定相应法律保障体系来确保。[1]当突发性公共安全事件不能得到有效控制的时候，就需要采取特殊程序来应对。[2-4]第四，公共事件应急预案研究，由于突发性公共安全事件种类不同，相应的应急预案也应有所不同。第五，突发性公共安全事件应急管理评价方法，通过对具体要求的灾害进行分析和研究，进而提出应急管理评价指数法。第六，突发性公共安全事件应急资源的选择研究，同时注重应急设施的选址和服务区域划分的问题，[5]如何在应急管理过程中有效满足应急通讯网络基站选址等问题。[6]

以上研究也存在一些不足。首先,群体性踩踏事件虽然属于突发性公共安全事件，但有其自身的独特性，相关研究并没有专门针对这一现象进行深入研究。其次，缺乏专门的群体性踩踏应急预案研究，往往以普通的预案来代替特殊的踩踏事件预案，造成“应急预案失灵”现象。再次，虽然20 世纪90 年代以来，国外学术界已经重视风险预防的研究，但在风险管理领域，重事中应急与事后恢复、轻事先风险预防现象一直存在，这违背了现代风险管理发展趋势与时代要求。最后，虽然对应急处置程序进行了研究，但如何进一步优化并结合具体的突发性公共安全事件类型的深入研究还非常少见。

(二)风险预防理论内涵

“风险”是灾害发生可能性，如果通过科学途径证实为真时，就变成了一种危险。[7]在“现代化风险”(risk of mordernization)社会中，贝克认为人类面临的风险由自然风险为主导向人为不确定性主导风险转变。[8]当人类社会面临高度不确定性、不可预测性和难以量化的灾害风险时，处理风险的“预防原则”(precautionary principle)也就相应出现。[9]它是在危险发生之前为了避免或减少风险的可能性，需要采取一系列防护性和预防性措施来加以应对，[10]面对洪灾或旱灾时兴修水利是典型的例子。在当代，风险预防理念已经越来越受到社会各界的重视。

在风险预防中，主要有几个核心要素(如图1)：第一，风险阀值，它是决定是否运用风险预防原则的临界点，临界点以上适用于风险预防原则，以下就不需要或减少采取相应措施，只对那些可能导致严重损害的潜在风险进行提前干预，这样做是为了避免过度预防或者滥用风险预防。第二，成本收益(cost-effectiveness)分析，当制定风险预防策略时，不仅需要考虑采取策略的必要性，还需要考虑具有风险策略的法理性和经济合理性，以选择最理性、最优化、最能减少、最经济的风险预防策略。[11]如果潜在的风险损失远大于风险预防策略付出的成本，就需要采用风险预防手段来加以应对，反之亦然。第三，强风险预防与弱风险预防原则，[12]这是在综合各种不同的风险预防定义后总结出来的两个基本原则。第四，不确定性原则，公共安全风险程度、风险种类、风险可能性及风险的因果关系具有科学意义上的不确定性。第五，“情景构建”原则，这是风险预防的一种方法，在大型活动前，要对可能出现的极端状况有一个判断，因此，需要相关人员模拟现场情景，也就是应急预案的预演、预练与预防。

图1 风险预防理论内涵

三、 案例简介及风险预防分析

(一)案例简介：“12·31”外滩陈毅广场踩踏事件

2014年12月31日，为了迎接新年到来，游客从四面八方到外滩观看新年灯光秀。晚上十点左右，游客冲破了陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处通行警戒带，值勤民警试图维持现场秩序，大批民众还是逆行涌上了观景平台。向上与向下人流僵持造成了通行压力迅速增加，有人在阶梯底部失去平衡而跌倒，形成了多米诺骨牌效应，许多人因此摔倒且相互叠压，从而导致了严重的群众拥挤踩踏事故。接到现场紧急救援信息之后，前后有19辆救护车赶到现场展开紧急救治及转运伤员。上海市公安局和黄浦公安分局也立即开辟了应急通道，并调动了大量公交、警车及社会车辆等，这些受伤民众被就近运送到上海市第一人民医院、黄浦区中心医院、长征医院和瑞金医院进行抢救。为了准确收集伤亡人员信息与及时联系单位和家属，政府大力组织与迅速动员社会力量， 上海市委书记及市长等党政领导第一时间赶赴现场指挥及探望慰问伤员及其家属，同时召开了一系列应急救援会议。2015年1月1日，上海市委、市政府及相关部门召开了紧急会议，对紧急救援、事后恢复及安全防范进行了系列部署。1月21日，由各部门组成的调查组公布了事故的调查结果，认定了这一群众性活动形成的原因主要是风险预防不足、现场管理不力及应对处置不当，从而造成了群体性拥挤踩踏事件，出现了重大伤亡及严重后果，这是一起明显的公共安全责任事件。黄浦区政府及相关部门负有直接的责任，区委书记及区长等11名党政干部被问责，对遇难者家属实行了每人80万元抚慰金的赔偿措施。

(二)风险预防视角下的案例分析

“12·31”踩踏事件不同于自然灾害、公共卫生事件和群体性事件，它是一个风险点在前端并且处置重点在后端的突发事件，留给政府和社会应急救援空间较小。由于这一风险产生的根源是预防准备不足及现场管理不力，因此，在认知层面上，应急管理需要上升到“风险管理”的高度去进行反思，而且在具体事务中应以预防为主，同时遵循预防与应急相结合的原则。

分析梳理此次事件中政府相关部门的预防和应急准备情况(如表1)，可以发现，这一活动从一开始就埋下了风险，正是这些风险点的失控、耦合和集聚最终导致了事件发生，因此，常态下的风险预防和应急准备是做好大型公共活动管理的重要基础。

表1 政府相关部门风险预防措施表

通过表1看出，黄浦区政府采用的是传统的部门职能或部门任务管理模式，这是一种“金字塔”式传统行政管理模式，没有形成以业务流程为主的风险流程管理模式。因此，各局负责相关的新年倒计时维稳行动基本上还属于条块分割的模式，相关职能部门各项职能与职责不明确，甚至相互冲突。表1不仅呈现了传统行政管理存在严重不足，也体现了风险预防存在明显局限，具体表现在四方面。

第一，风险评估失误。风险评估对公共安全事件的风险可能性、风险强度、风险持续时间、风险途径、风险类型及风险后果等进行量化的科学评估。然后，在风险评估基础上，考虑风险可能性、风险成本、减灾收益及征求各方意见等因素，从而制订并实施风险预警、风险控制和风险监测策略，这是由事后应急转向事先预防的现代应急管理之路，但在这次踩踏事件中，风险评估存在很大漏洞。2014年，区政府已经决定取消外滩灯光秀，黄浦公安分局没有完全执行区政府常务会议要求，在编制新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，而没有对外滩风景区整体安全风险进行专门性评估，也没有对民众进行风险预警。大量民众认为外滩风景区仍然会像往年一样举办新年倒计时活动，事发当天，南京路商业街、东方明珠和黄浦江对岸的上海中心等地方也只吸引了少部分民众观看，民众还是大量涌向外滩。针对新年倒计时活动变更，区政府并没有对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行专门的风险评估和预警，安全风险判断出现了重大失误。

第二，风险预警信息不足。公共安全卫生事件风险预防的目标设立，需要采取风险预防科学方法。为了有效达到预防目标和运用科学方法，需要有充足的风险预警信息。信息应具有多方位、立体和动态等特征，才能为潜在风险进行有效预警、预防与预控，进而确定风险预防行为的优先秩序。在这一踩踏事件中，风险预警信息明显不足。12月9日黄浦区政府决定将大型新年倒计时活动改在外滩源举行，参与活动人数控制在3 000人左右，外滩取消了举办大型群众性跨年迎新活动。12月25日东方早报和时事NEWS等媒体刊发了《“跨年灯光秀”今年移师外滩源：让路少封些，让交通影响小些》等文章，[13]12月23日江西网等网站发表了《提醒！上海外滩跨年4D灯光秀今年停办》一文，[14]12月31日上海商报网刊登了《2015上海新年倒计时 外滩源将上演灯光秀》一文，[15]明确提出了连续三年在外滩举办的4D迎接灯光秀今年已被停办，活动已经改到外滩源附近，民众可以通过购买门票形式观看。但是这些媒体的信息发布影响不广，权威性相对缺乏，并没有引起民众广泛关注。新年倒计时活动进行重大变更后，主办单位应通过多渠道提前告知民众。直到12月30日，区旅游局才对外正式发布新年倒计时相关信息，但是对“外滩”与“外滩源”没有特别进行区别与提醒，信息公布不及时与不到位。由于缺乏准确有效的风险预警，民众在不知活动地点有变的情况下，就会依照原先记忆中的“存量”信息进行判断，以为外滩仍然有活动，仍旧聚集到外滩的陈毅广场，而现场又缺乏足够的警力维持超限人流，悲剧就在最薄弱的环节发生了。

第三，风险预防行为缺失。对于公共安全事件，需要科学确定其风险阈值。由于公共安全事件是动态发展的，一般情况下，很难做到科学判断其确定性。由于不能确定风险阈值，导致不能采取正确的风险防范行为。在风险源、事件过程、冲击后果及影响后果等不确定情形下，无法做出正确的风险预防行为。区公安分局没有按照区政府常务会议要求，编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案没有对外滩风景区安全风险进行专门评估。在2014年跨年夜，区公安分局和区市政管理委员会等有关部门在外滩风景区及南京路沿线总共布置了350名民警、108名城管、辅助人员及100名武警，在大型群体性活动时安保人员配置严重不足。黄浦公安分局认为在跨年夜当晚中山东路沿线没有任何群众性活动，因此，安排的警力比2013年国庆要少很多。事实上，当夜人员流量超过往年国庆节，而且在外滩上停留的时间更长。由于相关部门忽视了风险阈值，没有采用相应的风险预防措施。因此，应急管理需要正确确定风险阈值，在阈值以下可以不采取或不过多采取措施以避免资源与人力浪费，但超过阈值之后，就需要积极采取有力措施来加以有效应对。

第四，风险监控存在漏洞。当风险越过风险阈值后，就需要进行严格的风险监控，尤其是公共安全事件对社会的影响往往比预期还要大。风险监控是管理者在整个应急过程中对风险发展状况及阶段实行全程监控，同时依据风险的动态变化调整相应措施。风险会随场域和时空变化而变化，应急管理者需要对应急过程、应急事件、应急焦点和应急要素等相关信息完整把握，这样才能实时监控事态发展，避免事态变化导致新风险的出现。为了实现有效的风险监控，应急管理者需要对公共安全事件进行风险识别、风险估计、风险评价和风险应对，从而实现应急管理的预期目标。因此，风险监控是应急管理过程中非常重要的环节。

在“12·31”踩踏事件中，相关的风险监控可谓严重缺位。事发当日，外滩风景区人员流量呈迅速上升趋势。根据上海市通信管理局、上海市公安局和地铁运营企业等部门提供的人流数据进行综合分析，发现事发当晚外滩风景区人员流量至事发时大约有31万人，一直处于只增不减、进多出少及持续上升状态。31日晚上9时39分，区公安分局指挥中心指挥员致电外滩分指挥部相关人员，了解外滩风景区及南京路步行街人流量情况，得到的答复是往年的六至七成，电台和电话记录并没有显示将这一实时人流动态上报给市公安局指挥中心。事实上，这一天晚上至事件发生时，外滩风景区人员流量一直呈迅速上升趋势，群体性活动潜在风险日益明显。但是区公安分局指挥中心没有落实市公安局指挥中心每半小时必须上报人流聚集区人流量监测的制度要求，也没有及时向区委区政府总值班室动态报告。区公安分局对各时段人流量快速递增及重大变动情况没能进行风险监控及采取应对策略，也没有报请区政府发布群体性活动风险预警以控制风险扩散，对市公安局多次提醒应注意活动风险形势研究与预判，也没有作出及时有效反应，相关部门的风险监控存在重大失误。

监控风险实际是监视公共安全事件的进展和实时的动态环境，也就是踩踏事件的变化过程，监控的目的是根据实时信息调整应急管理策略，对过去静态的、经验性、理论式和泛化的应急预案和措施进行修改，以避免公共安全风险演变成人为灾难。具体说来，针对已经识别的公共安全风险一是进行立即准备应急方案并执行，二是这些措施不能凑效时，就需要制定并执行特殊的应急处置计划。针对新出现的公共安全风险，当公共安全已经形成负面的社会影响时，就需要采取积极的权变策略加以应对，如果新公共安全事件还没有发生，就需要更新应急管理的识别、分析和应对措施。在这次事件发生之前的几个小时内，活动组织方对流向外滩方向的人流信息缺乏敏感，无法针对已经出现的风险进行有效监控，同时，也没有就可能出现的新的社会安全风险进行新的识别、判断、干预与控制。其实，获知风险信息并不难，获悉后采取拦截危机的应对措施也不困难，但这些都没有进入应急管理者监控的视野，风险监控意识与行动出现了严重缺位。

四、 国外经验：踩踏事件的风险预防措施

不仅中国连续出现多次踩踏事故，国外类似的灾难也同样警示了所有人。因此，在我国的应急管理中，不仅要及时总结与提炼本国应对经验，还需要借鉴国外经验以保障国家、社会和人民安全。每一次人为灾害的发生，无一不是风险防范意识不足导致。但是，灾难发生之后，各国的经验总结与反思不同，有的停留在表面的问责层面，有的热衷于新闻事件，也有的进行系统性和深层次应急管理反思与改革，从而避免类似悲剧再次上演。国外应对群体性踩踏事件，已经形成了几种较好的风险预防模式(见图2)。

图2 国外群体性活动风险预防模式

第一，群体性活动人数风险预防模式。德国柏林地标勃兰登堡门前举办迎新活动已经多年，2012 年 12 月 31 日 21时，现场人数接近饱和，23 时左右升至百万，所有入口均被关闭。2013 年元旦前夜，勃兰登堡门到胜利柱约 2 公里长的六一七大道上人潮涌动。活动现场总共 7 个出入口，一旦人数超过设定上限，警方便会立即关闭入口。如果上海在某些公共区域设立聚集人数限制，控制人流规模，这一踩踏事件或许就不会发生。尤其在大数据时代，应急管理者可以充分运用城市大数据基础设施和大数据分析技术，如遍布全城的摄像头、互联网、手机、物联网和电子屏等，在统一的城市风险大数据平台上及时挖掘、抓取与分析这些数据，就可以进行人数的实时控制与及时的风险预警。

第二，群体性活动场域风险预防模式。美国纽约时报广场享有“世界十字路口”之称，水晶球“从天而降”的倒计时跨年活动是百万人参与的超大狂欢派对。为了保证安全，纽约警方将时报广场分成若干区域，用障碍物隔开，游客一旦进入一个区域，便不能随随便便出入。一个区域被占满后，警方才开放下一个观众区域，直到所有的区域填满人群。在上海踩踏事件中，公众聚集并不是造成伤亡发生的根本原因，对公众聚集活动区域缺乏细致的风险管理与风险控制措施才是主因。因此，在一些高风险的人流聚集的公共场所，实行有效的活动区域控制不失为一种好的风险预防策略。

第三，群体性活动风险知识宣传预防模式。在 2013 年澳大利亚悉尼跨年庆典烟花汇演中，现场观众达到 150 万。为保障安全，警方提前两周通过传媒向公众普及了安全知识，并告知人们届时将扩大无饮酒区域及警方将采取的各种措施等。这些举措让公众心中有数，增强自律。在上海踩踏事件中，由于缺乏风险认识，导致现场缺乏控制。因此，培养人们的安全意识，进行有效的风险知识宣传是风险预防的根本途径。对于管理者而言，从事后应急处置突发事件转向如何理解和认识风险，不仅是风险认识的最高境界，在此基础上形成的风险预防策略也是解决危机的基本之道。

第四，群体性活动导火线风险控制模式。法国巴黎为了保证新年期间外出庆祝市民的安全，烟花爆竹及一切易燃品禁止销售。在人流密集的香榭丽舍大街及埃菲尔铁塔附近区域，还禁止销售任何含酒精的饮品等，这样，可能滋事的“酒鬼”数量大幅度减少。在我国群体性活动的应急管理中，可以吸收国际通用的禁止某些可能引发突发性事件物品的做法，统一对导火线风险进行控制。当然，这需要立足于我国应急管理的实际。面对日益复杂的城市社会安全形势，只有将着眼点从灾中应急转向灾前的风险预防，才能有效避免或减少社会公共安全事件的发生。因此，如何找到具体的风险预防措施，这是应急管理转型的重要着力点，加强对导火线物品的管理就是一个可供选择的具体工具。

第五，群体性活动人数风险预防专人负责制。在英国伦敦每年有几十万人到泰晤士河边观看新年焰火表演，在议会广场等人流集中区域，有专人负责统计人数。如果人数达到各区块所能承载人数上限，将停止放行。一般说来，国外非常重视专业人才对社会安全事件进行风险预防，分工明确及专业性强。在应急管理过程中，不仅有远离具体活动范围的专业管理人员，也有在现场负责的一线专业人员，他们细致参与风险预防的每一个过程，并根据现时情况进行动态管理与监控。尤其是举办大型活动时，如歌舞、体育赛事和宗教集会等活动，这些现场的专业人员会根据活动性质、人数限制、会场人员密集度、警力布置和救援力量等进行实时管理，把握群体性活动每一个重要环节的细节。

总之，在长期应对群体性活动过程中，国外形成了具体的风险防范规范、要求和措施，在事前根据不同类型风险制定不同的应急预案，同时配备完善的应急物资、专业人员和相关制度，力图做到“有备无患”，实现有效防止社会安全事件发生的目的。上海踩踏事件就是由于风险预防意识不足、经验缺乏及工作不到位造成的，因此，国外的经验对我们有重要的借鉴意义。

五、 案例总结及治理启示

公共安全事件要求政府高度重视风险预防，以往应急管理以事后应急处置为核心，现在应转向事前风险预防。这一转变有利于即使发生了社会安全事件，也不会形成严重的社会后果。通过“12·31”踩踏事件和国外经验分析，进一步反思我国政府风险预防行为，主要有以下启示。

第一，公共安全事件风险阈值的科学发现与合理制订。在上海踩踏事件中，反映出我国在风险管理中阈值风险意识的缺乏。在公共安全事件中，对于风险高、影响广和人流大的群体性活动，需要明确界定其风险预防阀值，要及时制订应对标准，一旦越过阀值就意味着需要采取积极的风险预防措施。尤其是突发性公共安全事件导致的社会危害重大且不可逆转时，就更需要制订相应的风险预防计划。当然，公共安全事件风险阀值没有形成不利影响或不会造成不可逆转后果时，则可以不采取或者采取较为宽松的风险预防，防止滥用风险预防原则。可以说，采取风险预防行动取决于公共安全形成的风险阀值，对于它的科学发现与合理制订则成为风险预防行动的重要内容，如何对风险阈值进行科学评估则成为技术难题和实践困境。随着大数据时代的来临，应制定简单易于操作风险阈值评估体系，并利用大数据进行抓取、挖掘与分析，使政府与民间组织都能参与风险预防过程中。

第二，风险预防目标的设立。风险目标是为了减少突发性公共安全事件的风险，为了采取针对性极强的风险预防的措施，需要制订明确的风险预防目标。在“12·31”踩踏事件中，由于缺乏明确的风险预防目标，造成了管理者对群体性聚集活动发展情形错误的预判和错误的风险计算。预防目标的设立就是一种风险“反推”，它与风险“预测”一样都能有效降低风险，并且激励创造性地找到风险预防具体可行的方案。为了制订风险预防目标，首先要对风险可能产生的后果进行有效预测，然后根据风险可能导致的后果等级，判断是否需要采取风险预防行为及采取什么样的行为，风险后果的预防措施就转化成为风险预防目标。上海踩踏事件明显缺乏风险预防目标，导致风险预防行为缺失、模糊及无针对性。当然，风险预防目标设定需要符合成本效益原则，同时结合具体的社会环境、经济条件和相关技术，进行相关的制度建设以确保风险预防措施切实可行，从而顺利实现风险预防目标。

第三，有效的风险评估。风险预防是建立在风险评估的基础上，为了减少或消除突发性社会安全事件，要对相关风险进行全方位、深层次和科学性评估。上海踩踏事件反映政府风险评估存在严重缺陷，政府往往依靠经验和直觉进行评估，或者根本缺乏风险评估意识，使得风险预防行为不到位甚至出现严重偏差。在风险社会中，需要根据不同类型的社会安全事件及发展新趋势，风险评估思维和评估技术需要进行变革加以适应。风险评估需要考虑外在与内在、潜在与外显、物质与非物质、有形与无形的风险类型，尽量利用现代科学技术进行客观与全面评估。在风险评估的基础上，进一步确定风险等级及处理的优先次序，并进行相应的风险权衡。群体性风险等级的确定要根据活动性质、场域特点、人群规模、社会影响和风险类型进行权衡和取舍。有了前期的风险评估，才能制订综合性风险应对策略，并采取积极有效的风险防范行为。

第四，公众参与风险预防。风险预防是在高度复杂与不确定性情形下进行的应对行为，因此，风险预防策略需要多元参与与协同制订。上海踩踏事件属于大型公共安全事件，它不仅需要政府加强管理与有效疏导，同时对于事件的主体即普通公众，也需要提升风险预防意识。[16-17]只有公众主动参与风险预防行动中，才能避免自己或他人成为事故的制造者，同时，面对事故也能采取积极有效的措施。因此，为了使风险预防决策更加理性、风险预防行为更加谨慎，在决策过程中，应当吸引可能受影响的民众及利益相关方参与。在大数据时代，单纯依靠政府自上而下、大包大揽解决风险预防问题，显然不符合现代风险和社会治理发展趋势。[18]自下而上的民间社会在面对高度复杂和不确定社会时也能采取积极行动，这是突发性群体事件风险预防中尤为重要的环节。公众散布在社会各个角落，通过手机、微信、微博、聊天工具及视频等网络途径，能有效发布风险预警信息、讨论风险预防策略及采取相应的预防行动，有利于克服政府行动缓慢、信息阻塞和行动单一等科层制局限。因此，“自上而下”与“自下而上”双向联动的风险预防机制，有利于调动民众参与风险预防积极性，最大限度消除或减少潜在社会风险带来的冲击。

总之，我国城市发展虽然取得了巨大进步，一些特大城市硬件设施已达国际先进水平，但在软设施方面与西方国家相差还很大，城市风险管理的差距更是如此。随着2014年“12·31”踩踏事件问责已经告一段落，它逐渐脱离人们视线，社会关注的热情逐渐冷却。但人们不能做事故的健忘者及停留在表面问责，通过深刻反思这一事件发生的结构性原因，推动社会安全事故风险预防的相应变革，才能有效避免类似悲剧再次发生，这才是最为重要的事情。从这个层面而言，“12·31”踩踏事件为我国风险预防和应急管理提供了重要的经验借鉴和变革启示。

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[责任编辑 肖 湘]

Public Safety, Risk Prediction and Management Strategies: A Case Study on Stampede at the Bund in Shanghai on 31, December

WANG Lingling1, ZHOU limin2

(1.EditorialOffice,BeijingAdministrativeCollege,Beijing, 100044; 2.SchoolofPublicAdministration,GuangzhouUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510006,China)

Stampede is characterized by exigency, complexity, linkage, overlying and so on, which has been a focus of government, society and scholar circle. Risk prediction includes such principles as risk threshold, cost-benefit, prediction of serious risk and weak risk, uncertainty and scene construction. There is negligence in risk prediction for the stampede at Chenyi Square at the Bund on 31, December. Its negligence are as follows: fault in risk evaluation, insufficiency in risk warning, absence of risk prediction and negligence in risk supervision. Modes for risk prediction in stampede in foreign countries are as follows: risk prediction in numbers to participate in activities, places for activity, publicity of risk knowledge, control over time bomb of activity, system of post responsibility in risk prediction and so on. Case study on stampede in foreign countries will bring great benefits to prediction of public safety in our country in discovering and setting risk threshold, establishing aims for risk prediction, effectively evaluating risk and encouraging the public to participate. The key point is to improve risk prediction of emergent safety incidents in society in order to avoid such tragedy by reflecting on structural causes for such stampede.

risk prediction; public safety; emergent incident; emergency management; risk society

2016- 08- 10

广州市教育科学十二五规划面上重点课题(1201522893)；广州市哲学社会科学十二五规划课题(15Y26)

王玲玲，北京行政学院学报编辑，从事灾害社会学研究；周利敏，广州大学副教授，复旦大学社会学博士后，从事灾害社会学研究。

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1671-394X(2016)12- 0028- 08