2015年司法改革要略*

●张步洪/文



2015年司法改革要略*

●张步洪**/文

内容摘要：2015年，司法体制改革全面深入推进，文章以时间为序从政策导向与评判标准、法律职务资格制度资格制度改革、规范刑事诉讼涉案财物处置、建立防止和追究干预司法的制度体系四个方面，对司法改革的政策出台、有关部门贯彻落实的具体措施及专家评价等观注点进行系统的归纳、整理，有助于司法改革进程的及时回顾与精准推进。

关键词：司法改革规范政策评价

*本文有关改革政策的政策考量、规则适用，请查阅文件起草机关负责人答记者问新闻稿、文件起草人发表的解读文章,使用信息如无特别说明，均来自新华社、《人民法院报》、《检察日报》新闻稿。谨向原文作者、信息发布者致谢！

**最高人民检察院司改办副厅级检察员、东南大学法学院教授［100726］

2015年，司法体制改革全面深入推进，试点工作取得突破性进展和明显成效，一批有影响的改革任务取得了阶段性成果。限于篇幅，现就一年来司法改革有关情况从规范、政策、观念层面择要介绍如下：

一、政策导向与评判标准

1月30日，中央全面深化改革领导小组（下称“中央深改组”）审议通过《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》统筹三中、四中全会改革举措，统筹政策、方案、力量、进度，确保改革任务相互协调、改革进程前后衔接、改革成果彼此配套，明确了各项改革任务的政策取向、责任分工、时间进度、成果要求，其中列出的改革举措都要在2015年至2017年的三年内出台具体落实的政策、措施。2 月24日，“中办”、“国办”印发了该《实施方案》。

完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动地方法院、检察院人财物统一管理四项改革（下称“四项改革”），是这一轮司法体制改革的重点，居于基础性地位。5月5日，“中央深改组”同意山西等11个省市区开展“四项改革”试点。这是继2014年上海等7个试点省市后的第二批试点。12月9日，中央深改组审议通过《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》，同意于2016年在北京等13个省区市和新疆生产建设兵团适时推开“四项改革试点”。

司法人员分类管理改革，要进一步挖掘内部潜力，让有限的司法资源得到最有效的利用，在更高层次上实现公正与效率的平衡。试点中，要按照司法规律，综合考虑队伍实际和办案量，科学合理确定法官、检察官员额。在省一级设法官、检察官遴选委员会，遴选工作要严格标准、优化程序、择优录取、逐步增补，不搞迁就照顾，确保业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的人进入员额。要扩大选任范围，选拔更多品质好、有法律素养、实践经验丰富的优秀人才进入法官、检察官队伍。［1］

司法责任制改革，要坚持法官、检察官权责统一，遵循司法亲历性和权责一致性规律，赋予法官、检察官办案主体地位，真正做到让审理者裁判、由裁判者负责。建立健全办案质量终身负责制和错案责任追究制，进一步明确错案责任追究的标准和程序，增强操作性、可行性，促使司法人员提高办案质量和水平。

改革中要正确处理司法机关内部各类人员之间的关系，充分调动广大司法人员的积极性。法官检察官、司法辅助人员和司法行政人员，都需要按照权责利相适应的原则加强职业保障。［2］

“省级统管”不等于实行垂直管理，而是基于民主透明原则在省级平台上进行科学的制度设计，依托多个部门，发挥各自优势，实现统筹管理，要坚决抵制利用“省级统管”扩张部门权力的做法，防止在“省级统管”改革中上下级法院从审级监督指导关系演变为行政隶属关系。

习近平总书记指出，司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见，深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么，把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。孟建柱书记强调，老百姓对司法的期盼和要求，说到底就是维护社会公平正义，让矛盾纠纷得到更加公正地解决，让合法权益得到更有效地维护，让公权力更好地为人民服务。［3］对司法体制改革，老百姓看重的不是出了多少文件、建了多少制度，而是公平正义在每一个案件中是不是得到了更好的体现。

二、法律职业资格制度改革

6月5日，“中央深改组”审议通过《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（以下简称《意见》）。12月，“中办”、“国办”印发了该《意见》。其主要内容包括：基于积极稳妥的原则，实行老人老办法、新人新办法，只对新进法律职业岗位人员实行考试和职前培训，促进新旧制度妥善对接；明确了法律职业的范围和取得法律职业资格的条件，在司法考试制度确定的法官、检察官、律师、公证员四类法律职业人员基础上，将部分涉及对公民、法人权利义务的保护和克减、具有准司法性质的法律从业人员纳入法律职业资格考试的范围；建立国家统一法律职业资格考试制度，将现行司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度，改革法律职业资格考试内容，加强法律职业资格考试科学化、标准化、信息化建设；建立法律职业人员任职前培训制度，统一职前培训的内容和方式，加强职前培训的组织保障；完善对法律职业资格的管理，加强法律职业资格管理规范化、制度化建设，建立法律职业资格档案管理和信息发布制度，建立法律职业资格暂停、吊销制度。

三、规范刑事诉讼涉案财物处置

2014年12月30日，“中央深改组”审议通过《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》（以下简称《意见》）。2015年初，“中办”、“国办”印发了该《意见》，要求坚持公正与效率相统一、改革创新与于法有据相统一、保障当事人合法权益与适应司法办案需要相统一的原则，健全处置涉案财物的程序、制度和机制。《意见》针对刑事诉讼涉案财物处置随意性大、涉案财物保管不规范等问题，进一步明确了规范涉案财物查封、扣押、冻结程序的要求；针对及时、妥善处置刑事诉讼涉案财物问题，提出了规则要求，确保及时返还、合理处置；针对办理非法集资、传销、地下钱庄、涉税犯罪以及电信诈骗、网络诈骗案件中涉案账户查询难、冻结难、划扣难突出问题，提出探索建立统一的专门查询机制，建立涉案账户紧急止付制度，完善集中查询、冻结和定期续冻制度；针对刑事裁判中涉及财物部分存在的“执行难”，特别是判决继续追缴违法所得、责令退赃被害人损失的“空判”现象，完善了违法所得追缴、执行工作机制；针对超范围查封、扣押、不当查封、扣押善意第三人财物等问题，完善了当事人、利害关系人权利救济渠道。

由于涉案财物处置涉及不同的诉讼领域、不同的执法司法环节，情况较为复杂，政策性、操作性要求都很高，难以用一个文件统一规范。因此，《意见》重在明确政策或者政策取向，为中央政法单位和有关部门制定实施办法提供依据。

3月9日，最高人民检察院向社会全文公布了《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》。

四、建立防止、追究干预司法的制度体系

排除非法干预、保证公正司法，需要首先从司法机关内部做起，从司法领导干部做起。四中全会要求建立一整套防止干预司法的制度体系，包括防止领导干部干预司法活动的制度，防止司法机关内部人员过问案件的制度，以及规范司法人员接触、交往行为的制度。这项改革相关文件公布之后，法学界普遍给予高度评价。

（一）领导干部干预司法的记录、通报和责任追究制度

2月27日，中央深改组审议通过《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（以下简称《规定》）。3月，“中办”、“国办”印发该《规定》。《规定》明确了履行领导职责与干预司法的界限；明确了司法人员全面、如实记录的义务，不如实记录应当承担责任；规定了报告和通报的基本程序；明确了应当予以通报、公开、处分的行为范围。

有学者认为，《规定》的进步之处在于第4条，它将司法人员“独立（于违法指令）”的义务、“不服从（违法指令）”的义务进一步细化、明确为“拒绝执行（违法指令）”的义务，如第4条，实际上赋予了司法机关以及司法人员对于上级领导干部干预司法的违法指令，有拒绝执行的义务。这种拒绝执行上级领导违法指令的义务，就是司法人员“独立（于违法指令）”的义务、“不服从（违法指令）”的义务的具体要求和体现。《规定》通过赋予司法人员“拒绝执行（违法指令）”的义务，将《法官职业道德基本准则》和《检察官职业道德基本准则》对司法人员独立、客观、公正行使职权的要求，真正落到了实处。［4］

5月，最高人民检察院制定《“两个规定”实施办法》，在诸多方面对“两个规定”的要求作了细化。例如，检察机关领导干部既属于领导干部，也属于司法机关内部人员。为管住领导干部这个关键少数，《实施办法》明确，检察机关领导干部干预、插手、违反规定过问司法办案活动的，同时适用“两个规定”。

8月19日，最高人民法院印发《实施办法》，在《规定》的基础上，规定了全面记录的对象、方式，需要向上一级党委特别报告的事项，需要层报最高人民法院的事项等。其中，《实施办法》设计的操作方法，特别是在案件信息管理系统中设立“外部人员过问信息专库”并定期汇总分析的规定，受到学者的高度评价。［5］

11月初，中央政法委首次向社会公开通报领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的典型案件。

（二）司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度

3月26日，中央政法委员会全体会议审议通过《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，提出五方面的举措：明确了司法办案人员拒绝内部人员干预、说情或者打探案情等不当要求的义务；建立司法机关内部人员过问案件的记录制度；明确司法机关内部人员违反规定干预办案的调查处理职责与程序；建立司法机关内部人员违反规定干预办案的通报制度；建立司法机关内部人员违反规定干预办案，或者对办案人员进行打击报复的责任追究制度。

8月19日，最高人民法院印发《实施办法》，对法院工作人员受请托过问案件作了禁止性规定，对如何处理当面请托和邮寄涉案材料提出了行为指引；对因履行职责过问案件和批转、转递涉案材料进行了严格规范，必须全程留痕；对法院设立司法机关内部人员过问案件信息专库作出了明确规定；对法院工作人员违规过问案件规定了更加刚性的惩罚措施；为如实记录司法机关内部人员过问案件情况的办案人员制定了保护性措施。

（三）规范司法人员交往行为

6月5日，“中央深改组”审议通过《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》以下称《意见》。会议要求，广大司法人员要做公正司法的实践者和维护者，守住做人、处事、用权、交友的底线，管好自己的生活圈、交往圈，自觉维护法律尊严和权威。

9月24日，“两高三部”联合印发《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》（以下简称《规定》）。其主要内容包括：司法人员在办案过程中，应当在工作场所、工作时间接待当事人及相关人员，因办案需要确需在非工作场所、非工作时间接触的应当经过批准，因不明情况或者其他原因在非工作时间或非工作场所接触的应当事后及时报告；任何个人、组织可以反映或者举报违规交往行为，司法机关纪检监察部门应当如实记录、及时核查，向实名举报者反馈结果；违规交往行为记入个人廉政档案作为司法人员年度考核和晋职晋级的重要依据；司法机关每季度进行汇总分析，报告同级党委政法委和上级司法机关。《规定》明令禁止五种不正当接触交往行为，附加了兜底条款。《规定》还重申了司法人员公务回避制度，明确了对司法人员违规交往行为予以处分的规范依据，界定了“司法人员”、“特殊关系人”、“中介组织”的范围。

五、律师制度改革

9月15日，中央深改组审议通过《关于深化律师制度改革的意见》。2015年，国家出台了多个有关律师制度改革的文件。

（一）律师代理申诉制度

6月18日，中央政法委印发《关于建立律师参与化解和代理涉诉信访案件制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）。《意见》指出，律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的具体任务是:原案件处理正确的，律师帮助信访人准确理解政法机关依法作出的法律处理意见，劝导其服判息诉；原案件处理可能存在错误或瑕疵的，律师向政法机关提出建议，促使问题进入法律程序解决;信访人生活困难，符合相关救助规定的，律师协助申请人开展救助申请工作。

《意见》明确，律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件遵循以下原则:自愿平等，尊重信访人意愿，不强制化解，不偏袒政法办案单位、不误导信访群众；依法据理，严格依照法律和政策，向信访人讲清法理、讲明事理、讲通情理，向政法机关提出法律意见；实事求是，以事实为依据，以法律为准绳，依法维护信访群众合法权益，尊重政法机关依法作出的公正处理意见；无偿公益，不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务。

《意见》列举了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的四种模式：坐班值守型、专案专人服务型、专家评查型、代理型。实践中，一些地方从源头预防、过程化解、申诉代理、末端处置等方面探索创新了一系列运作模式，丰富了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度。《意见》就律师接谈信访人、评析信访案件、释法劝导、提出处理建议、引导信访人依法申诉、帮助申请救助提出了一些指导性的基本方法，同时鼓励律师结合实际，运用专业知识和实践经验，灵活运用各种方法，促进涉法涉诉信访案件得到依法公正处理。

（二）最高人民法院死刑复核案件听取律师意见

年初，最高人民法院印发《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》（以下简称《办法》），明确了最高人民法院在办理死刑复核案件中就辩护律师提出查询立案信息、查阅案卷材料、当面反映意见、提交书面意见、送达裁判文书等事项的处理办法和流程。《办法》规定，辩护律师可以联系最高人民法院查询立案信息和查阅、摘抄、复制案卷材料；辩护律师要求当面反映意见的，案件承办法官应当及时安排。最高人民法院还公布了相关审判庭的联系电话和通信地址。

（三）依法保障律师执业权利

9月16日，“两高三部”印发《关于依法保障律师执业权利的规定》（以下简称《规定》），分别就保障律师知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论辩护等权利提出明确要求：其一，保障律师知情权，律师向办案机关了解案情时，办案机关应当依法告知；办案机关作出重大程序性决定时，应当及时告知。其二，保障律师会见权，明确律师会见在押嫌疑人、被告人的权利，尤其是明确了三类案件中律师提出会见申请时办案机关不得以法律规定之外的理由限制律师会见，律师会见嫌疑人、被告人时不被监听，办案机关不得派员在场，看守所为律师会见提供便利。其三，保障律师通信权，除特殊情形外办案机关不得对辩护律师同嫌疑人、被告人的往来信件截留、复制、删改等。其四，保障律师阅卷权，同时规定了律师的保密义务。其五，保障律师申请收集、调取证据权，明确了律师向办案机关提交自行收集的证据材料，申请调取办案机关未提交的证据材料，申请向被害人等收集案件相关材料，申请检察院、法院收集调取证据，申请向正在服刑的罪犯收集案件相关材料等。其六，依法听取律师意见，明确了办案机关应当听取律师意见的情形和相关附卷程序。第七，保障律师庭审权利，包括保障律师庭审前的申请权，保障律师参加庭审和安全检查、出庭便利的具体措施，庭审过程中的诉讼权利保障、申请休庭、发表辩护代理意见，向法庭提出异议，申请查阅庭审录音、录像以及与庭审相关的通知和文书送达等内容。第八，侦查机关对律师采取强制措施时，应当在规定时间内通知其所在的律师事务所或者所属的律师协会。《规定》还明确了律师执业权利受到侵害时的救济机制、对侵犯律师执业权利行为的责任追究机制、提出了规范法律服务秩序的具体措施。［6］

此外，2015年，“中央深改组”审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》；跨行政区划法院、检察院改革试点在北京、上海有序推进；“两高”向全国人大常委会作了刑事案件速裁程序试点情况中期报告。

注释：

［1］孟建柱：《主动适应形势新变化，坚持以法治为引领，切实提高政法机关服务大局的能力和水平（2015 年1月20日在中央政法工作会议上的讲话）》，载《检察日报》2015年3月18日。

［2］王治国：《孟建柱在司法体制改革试点工作推进会上强调：坚定信心决心，深入推进改革试点，为完善具有中国特色符合司法规律的司法体制创造经验》，载《检察日报》2015年7月25日。

［3］这里的“人民群众”、“老百姓”主要是指普通公民、社会大众，而不是“广大的司法机关工作人员”。

［4］万毅：《防止司法干预司法人员要“守土有责”》，载《检察日报》2015年4月3日。

［5］参见何海波：《堵住干预与过问，司改路上一大步》，载《人民法院报》2015年8月21日。

［6］参照邹伟、陈菲：《保障律师执业权利有效发挥律师作用——两院三部负责人解读〈关于依法保障律师执业权利的规定〉》，载《人民法院报》2015年9月21日。