创新：引领和助推检察工作科学发展——信阳市人民检察院创新项目观摩论证会综述

●司凌丽李　彤李文涛/文



创新：引领和助推检察工作科学发展
——信阳市人民检察院创新项目观摩论证会综述

●司凌丽*李彤**李文涛***/文

内容摘要：创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。十八届五中全会明确提出要树立创新发展的理念，强调要把创新贯穿于党和国家的一切工作。河南省信阳市人民检察院在检察业务工作、队伍建设及综合管理等方面开拓创新、成绩斐然，得到有关专家、学者的首肯，其中虽有分歧、争议，但是创新改进一定要坚持，要不断完善。重点强调创新要坚持方向要准确，理论支撑要扎实，制度设计要详细，措施方法要管用的大原则和方向。

关键词：创新业务工作队伍管理综合管理

*河南省信阳市人民检察院副检察长［464000］

**河南省信阳市人民检察院研究室主任［464000］

***河南省信阳市人民检察院研究室副主任［464000］

河南省信阳市人民检察院深入贯彻落实党的十八届四中、五中全会精神，立足检察职能，以解决问题为导向，沿着法治轨道积极探索，勇于创新，在检察实践中不断推出一项项崭新的工作机制。近期，信阳市人民检察院主办了创新项目观摩论证会，来自国家检察官学院、武汉大学、郑州大学、河南大学、河南财经政法大学等高等院校的学者，以及河南省人民检察院、信阳市人民检察院的同志，共百余人参加了会议，与会代表围绕信阳检察机关近两年来推出的24项检察创新举措进行了热烈的研讨和深入的论证。

一、专家对信阳检察院创新工作的综合评价

各位专家领导在创新论证会上，畅谈对信阳检察机关开展创新工作以及召开创新项目论证会的深刻感受。专家对信阳检察机关重视创新的理念、勇于创新的魄力、善于创新的措施给予了极高的评价，对创新工作引领和推动信阳检察工作健康科学发展给予更多的期望。专家一致认为，一是信阳市院党组是一个勇于创新、善于创新的党组，具有前瞻性眼光，能够站在整个检察事业创新发展的高度来开展工作。二是信阳检察队伍是一支务实重干、善于创新的队伍，各个创新项目来源于检察实践，既是对检察实践的总结，也是对检察实践的升华，同时更能够提升检察工作的水平。这些创新机制的可操作性非常强，在很多方面可借鉴、可复制、可推广。三是信阳市院的创新理念推动了检察工作的创新发展。创新活动是以解决问题为导向的，不是为创新而创新，是尊重司法规律的创新，这些创新机制所针对的是检察工作中经常遇到的现实问题，是在法治的轨道上来推进的创新。

二、检察业务工作创新层出不穷

作为法律监督机关的检察机关应当为司法体制改革和司法创新贡献法律经验。信阳市检察机关认真履行法律监督职能，在司法实践中涌现出一批具备自主知识产权和区域品牌特征的检察业务工作机制，在服务大局、规范执法等方面取得了较好的效果。

首先是新县院的检察建议书的“三议三见面”工作法（“三议”即审议、商议、评议；“三见面”指人民检察院发出检察建议前、中、后，分别与被建议单位的相关人员见面）。专家认为，这个工作法符合最高人民检察院关于预防工作的定位，立足检察职能结合执法办案有效开展检察预防工作，对制发检察建议的具体流程、措施和方法做了精准规定。实现了职务犯罪预防检察建议由虚到实、由抽象到具体的变化，体现了预防检察的针对性、科学性、有效性，体现了检察机关惩治和预防并重的理念。通过一个案件的办理，通过发出检察建议监督推动一个领域腐败问题的治理。

其次是罗山县院的“技术性证据分流审查机制”。即把技术性证据的审查判断权交由技术人员、案件承办人共同行使，既明确了责任，也能够形成监督合力，真正让司法技术为检察办案工作提供技术支持。专家指出：这个创新反映出检察机关的工作在向分类化、系统化、精细化方向发展。在刑事诉讼过程中，检察机关对技术性证据进行审查和判断是侦查工作实施过程中的一个重要方面。通过刑事技术证据分流审查制度，使得技术性证据的审查纳入到办案程序中来，进一步规范了执法行为，保证了办案质量。

再次是反贪侦查“四个一体化”办案机制。是指在市院检察长及主管检察长的领导下，以市院反贪局为龙头，以各县区院反贪局为基础，以交办、领办、提办、督办、指定管辖、异地交叉办案等为途径，对重大、复杂、疑难案件实行线索管理、情报收集、侦查指挥、办案资源四个方面的一体化办案模式。专家指出，这是很好的创新项目，符合司法规律，能够解决实际问题。通过一体化建设，有利于办理腐败案件的规范化，也有利于提高侦查人员的侦查能力。近年来，很多腐败案件有往信息化、科技化方向发展的趋势，检察机关作为侦查反腐败案件的主要力量，必须要强化信息化指导下的侦查一体化，提高信息化水平，转变执法理念和侦查模式。下一步建议不单要实现侦查一体化，而且要实现检察一体化。

第四是浉河区院的构建“保护生态环境评估预警机制”。专家表示，预防工作着眼于未然，体现了检察机关的责任感和担当意识，检察机关应关注生态文明建设，发挥监督和预防的作用。通过立案监督和预防的方式，来促进一个行业、一个地区问题的治理，这个机制是运转有效的。一定要注意预防调查成果的规定性、专业性和程序性。政府就会更积极主动的把突出的环境问题整改到位。

第五是息县院在职务犯罪预防调查中实行“三三制”工作法（“三个结合”即实行个案预防调查选题与办案相结合、系统性预防调查选题与服务大局相结合、预防调查选题与大预防工作实际相结合；“三项机制”即建立工作信息储备机制、内部协作机制、预防调查外部协查机制）。专家认为这个项目选题好，非常系统完整，对职务犯罪预防考虑全面，措施精准，方法精细。通过创新完善预防调查机制，提高职务犯罪预防调查能力。有了这个系统化、精细化的机制做保障，职务犯罪预防调查工作应该会做的更扎实，效果会更好。

第六是市院反渎局的“五个一”工作机制（“五个一”即，一案一把关、一案一总结、一案一听审、一案一跟踪、一案一评查）。着力规范司法行为，提高执法水平，解决反渎案件质量不高、结构不合理、规范化水平不高等问题。专家指出，信阳市院反渎局是全国优秀反渎局，采取了多项措施，建立了很多机制，取得了很好的效果。“五个一”机制是把实际工作中积累的行之有效的方法加以提炼升华，针对整个办案过程从线索发现到立案、初查、庭审，最后到判决的整个刑事诉讼过程，形成规范系统的工作机制，对于提高案件质量，避免冤假错案，具有很好的推动作用。下一步要在实践中不断总结完善，与当前的侦查一体化有效衔接。

第七是针对市院案管办的“网上案件质量评查”。专家认为，网上评查案件质量符合发展方向和发展趋势，作用在于服务检察工作科学发展，提升办案水平，规范司法行为。这个做法在全省比较领先，希望把这项工作继续抓好，拓展评查的范围，明细评查的标准，丰富评查的方式方法，进一步扩大评查成果的使用。

第八是市院技术处的“司法鉴定协同工作办法”。专家认为，这个选题切入点很准，探索了在大数据时代如何发挥技术力量给办案活动提供支撑。随着检察业务分工越来越细化、专业化，协同作用在弱化，配合合力不足，这个选题恰巧抓住了协同不足的关键问题，很有必要性。

第九是淮滨县院的“第三方”参与化解涉检信访工作。专家给予了高度评价，这个措施体现了中国国情，体现了检察工作的司法属性，也体现了最高人民检察院加强释法说理工作的要求。引入社会第三方参与涉检信访工作，减轻了检察机关的压力，减小信访人心理上的对抗性，也增加了执法办案的透明度。工作方案非常切合实际，是检察工作的延伸。建议第三方选取考虑可以与人民监督员等结合起来。但是这个项目是权宜之计，不可持续，因为要从源头上解决问题，避免出现大量信访问题。还要注意到案件保密问题。

第十是市院公诉局施行的“二审阅卷同步评查起诉工作质量制度”，不单就案办案，在二审办案过程中，同步评查一审案件质量，使评查案件常态化，有利于规范司法行为，加强市院对基层院的指导作用。专家表示，修改后《刑事诉讼法》实施后，二审案件新增业务量比较大，公诉局还推行了二审同步审查制度，虽然增加了工作量，但是既办好了二审案件，又指导了一审办案，很值得在全省公诉部门推广。专家也提出疑虑，要考虑二审的评查结果与法院审判的结果怎么衔接，如果发生评查结果与法院判决不一致的情况怎么办。

第十一是市院侦监处的“三把关三跟踪”机制（“三把关”是指侦监部门在自侦案件报捕时严把受理关、受理后严把审查关、决定时严把审批关。“三跟踪”指市院侦监部门在受理的自侦案件办结后，加强继续取证跟踪、侦查活动跟踪、诉讼环节跟踪），专家认为：自侦案件批捕上提一级后，带来的问题和压力增加，案件数量成倍增长，侦监部门与侦查部门之间沟通意见难。如何变压力为动力，更好的服务自侦办案，这个创新项目加强了侦监部门的沟通配合，解决了自侦案件诉判困难，使自侦案件质量和审查逮捕质量双提升。

第十二是市院监所处的“财产刑执行与减刑、假释同步监督工作机制”，有利于罪犯积极悔罪，破解财产刑难执行的问题，达到的社会效果很好。专家表示，这个做法确实有利于财产刑的执行，但是既要发挥作用，又不能绝对化，财产刑执行应是减刑、假释的必要条件而不是充分条件，并不是执行了财产刑就应该减刑。财产刑执行应当作为法院在减刑、假释时的一项考量因素，如果财产刑没有执行，法院却决定减刑、假释，检察机关应当监督纠正。

第十三是市院民行处的民行工作“三三”法，是指运用好三个手段，攻克虚假诉讼发现难的问题；采取三项措施，攻克虚假诉讼查处难的问题；形成三项机制，攻克虚假诉讼追责难的问题。专家认为：法院很难发现虚假诉讼，只有检察机关主动发现和处理，因为利益驱动，有的法院甚至明知是虚假诉讼仍然受理审判。“三三法”可行而有新意，整合了全市民行检察的力量，形成检察一体化态势，对于攻克虚假诉讼“三重”难问题有很好的效果，值得向全国推广。

第十四是潢川县院的“四位一体”未成年人特殊保护机制，这种扩展性的工作对未成年人的价值很大，加强了预防和宣传工作，特别是对再犯罪预防和社会机构联络，帮助解决再就业等方面提供了有益探索。专家认为：潢川县院心理咨询的方式很人性化，从心理咨询方面关注涉罪未成年人很有意义。导向上采用情景剧等方式，帮教未成年人，促其回归社会，预防再犯罪；方法上用真实可感的案例，告诉未成年人什么是犯罪，如何预防犯罪；内容上采用沙盘疗法等帮教方式，既符合检察职能又符合预防未成年人犯罪模式。但是专家也提出了很好的建议，这个材料从语言表达方面尚不够准确。比如“四位一体”第一位受众为未成年人，而第二至第四位为涉罪未成年人，前后不一致。

第十五是商城县院的扮好“六员”角色、服务政府改革（“六员”即，在保障中当好服务员；在助推中当好宣传员；在清理中当好导航员；在减权中当好咨询员；在公开中当好监督员；在预防中当好指导员）。专家认为，检察机关为政府提供法律服务，推动阳光政府和法治政府建设，具有积极意义。商城县院具有很高的服务理念，在服务政府改革方面做的更细致更全面，把握住大局，提炼出工作方法，充分发挥检察机关在法治建设中的作用，融入当地经济发展，站位高，立意好，是检察工作理念和方法的系统调整。有专家提出意见，检察机关有没有精力和资源来扮演“六员”，要注意边界，可以在个案中发现问题进行延伸服务，但是不能超越职权，更不能成为政府的一个部门。

三、检察队伍建设创新工作硕果累累

人才是各项工作顺利开展的保障。近年来，信阳市检察院始终坚持人才强检战略，高度重视队伍建设，把这项工作做得具体扎实，探索创新了很多新路子、新模式，为信阳检察事业的健康发展提供了强大的人力保障。市院政治部的让“关键少数”发挥关键作用、市院机关党委的“三亮三评”、市院监察处的“三大规范为体，督查倒查为翼”、固始县院的“五注重”工作法、光山县院的“A+工作模式”、平桥区院的“双考双推一公示”，这六个机制都和党的建设、纪律建设和队伍建设有关，对如何使队伍高效地运行，形成有机的整体，做了有益的尝试。专家指出，青年干警应该改为青年检察官，我们是检察官，要从基础的定义上有司法的意识在里面，要在名称上准确定位。“三大规范为体，督查倒查为翼”形成信阳检察机关一整套纪律作风方面的规范，这是打铁还要自身硬的具体内部规范，有利于加强检察机关的纪律作风建设，树立检察官的形象，确保办案过程中不出现偏差，纪律上严格要求。政治部的让“关键少数”发挥关键作用符合当前形势和上级要求，确实把握住了关键问题。检察机关抓住了县、区院领导班子和市院部门负责人这个“关键少数”就抓住了检察队伍的关键。“关键少数”的创新突破了原来的考评范围，这个机制可以发展成为对所有干部的管理机制。“A+工作模式”不仅可以提高干警的综合素质，培养复合型检察人才，发挥每个人的潜能和特长，解决工作量不平衡的问题，而且破解了司法体制改革员额制的难题。员额制改革后，综合部门的检察员怎么办。比如办公室、政研室等，以前在业务部门既会办案、又会写作，所以提拔为综合部门的负责人，这些人如果不入员，显然不公平，而且法律在适用过程中也需要进行理论研究，把现实的检察实践反映出来，“A+工作模式”模式解决了这个问题。司法体制改革后，省以下人财物收归省院统管，队伍管理是一个大问题，尤其是基层院的党组成员、后备干部问题，平桥区院的“双考双推一公示”机制，是一个动态管理机制，干部能上能下，能进能出，理顺检察人员的出口，把后备干部管理工作办实了，意义深远。党建工作是一个大问题，信阳市院“三亮三评”机制把队伍建设放在更大的范畴内，有更大的推广价值，应当加大宣传，建议在全省或本市其他机关推行。有专家指出，信阳市院重在“关键少数”管理，光山县院重在青年干警的培养，平桥区院重在后备干部培养，都坚持了问题导向，抓住了监督管理的关键。建议市院将三者结合起来，进行整合，多层次、多角度的加强人才管理。

四、检察综合管理创新成绩斐然

检察管理工作在司法体制改革大背景下，必须与适当去行政化有机结合起来。检察机关既要遵循司法规律，适当去行政化，又要采取有效措施，强化综合管理工作，提高工作效率。市院办公室的打造三个网络平台、实现督查督办“三可”、市院法警支队的“快速应急处置警备保障机制”和市院信息化处的“拓展网络视野精细网络管理”是有关检察综合管理工作的创新项目。专家认为，办公室的“三个网络平台”机制，体现了一分部署、九分落实，将督查工作科学化、系统化，促进全员干警积极参与，推动整体工作的落实。把各项工作实效与进展进行量化，并有任务进程、时间显示，两级院都能通过检察内网看到工作落实情况，既方便了办公室进行同步督查，也方便其他部门明确任务、内容及完成情况。从全省法警队伍现状看，有的人少，有的没有归队，有的年龄偏大，培训管理起来困难。信阳市院的“快速应急处置警务保障机制”，成立警备应急分队的做法符合上级要求，切实解决了警力不足问题，做到高效、快速反应，方便对法警的管理和使用，要加大宣传和推广。“精细网络管理”机制的创新很好，这是现代化办公的必然要求。信息化工作能够运用新技术、信息传输为检察工作提速，能在这个方面走在前列，很多问题都会迎刃而解。专家还建议将“三可”进行提炼，用通俗易懂的词语表述。

五、专家提出的意见和建议

与会的专家也就信阳检察创新工作所存在的不足和问题，积极建言献策，发表真知灼见，并提出宝贵意见。一是有些项目的标题还可以做进一步推敲。包括“四位一体”“A+模式”，这些词作为一个创新标题来看，虽然精炼但不易理解，应该用通俗易懂、常用的词来表示，并尽可能的表达出机制的含义。二是注意区分需要履行某种工作职责的一般工作方法和创新的区别。不能把一些常见的上级规定的工作方法和执法程序，随意改变说法，简单包装一下就成为创新。三是应当进一步对这些好的工作机制和方法进行总结、完善和提升，在制度建设上为检察体制改革做出积极的贡献。四是建议把这么多优秀的创新经验归纳成为一个体系，或者是在继续实践的基础上形成一种稳定的模式来推广，将会有更加积极的影响，起到在全省乃至全国的表率作用。五是希望检察机关进一步加大对行政不作为、乱作为的打击力度、监督力度；继续关注环境保护领域中的检察监督问题。

综上，信阳市人民检察院党组书记、检察长郭国谦对论证会做了总结发言，他表示要在今后的创新工作中，认真吸收专家评审论证的意见和建议，扎实推进和深化创新工作。努力做到“四要”，即创新方向要准确，理论支撑要扎实，制度设计要详细，措施方法要管用；做到“三个坚持”，即坚持问题导向、遵循规律、依法合规；做到“三个结合”，即结合创优、结合科技、结合改革；做到“三个互动”，即上下互动、左右互动、内外互动。