检察机关与纪检监察机关办理职务犯罪案件协作机制研究

●珠海市人民检察院课题组/文



检察机关与纪检监察机关办理职务犯罪案件协作机制研究

●珠海市人民检察院课题组*/文

内容摘要：检察机关与纪检监察机关在办理职务犯罪案件过程中需要协调配合。但目前，这种协调配合存在许多问题，需要从树立全局意识、提高规范化水平、加强办案信息共享等方面完善检察机关与纪检监察机关的协作配合机制。

关键词：检察机关纪检监察机关职务犯罪反腐败

*珠海市人民检察院［519000］

课题组成员：关英彦，珠海市人民检察院检察长；王天鸿，珠海市人民检察院副检察长；王斌，珠海市人民检察院法律政策研究室副主任；江华，珠海市人民检察院反贪局侦查一科副科长。

在我国当前的反腐败领导体制和工作机制下，纪检监察机关和检察机关是惩治腐败与防止权力滥用最为核心的两种力量，检察机关与纪检监察机关的协作配合无疑是反腐败机制创新的重要组成部分。在新形势下，进一步厘清检察机关与纪检监察机关的关系,明晰各自职责与定位，对于强化二者之间的协作配合，整合资源，优势互补，形成反腐合力，构建反腐败长效机制，具有重要的现实意义。

一、检察机关与纪检监察机关的职能定位

（一）检察机关在反腐败中的职能定位

《宪法》第129条明确了检察机关的性质是“国家的法律监督机关”，检察权是“依法监督国家机关和国家机关工作人员、企事业单位、人民团体和全体公民遵守宪法与法律的权力。”检察机关在反腐败体系中的地位与作用来自于其职权之一，即对国家公职人员的职务犯罪行使刑事侦查权。检察机关在反腐败过程中，除了通过立案侦查打击腐败行为，进行职务犯罪预防外，还与其他部门合作，接受其他部门移送的触犯刑法的腐败犯罪，并对其作出处理。

（二）纪检监察机关在反腐败中的职能定位

纪委作为负责党内监督的机构，其主要任务是维护党的章程与法规，检查党的政策、方针、决议的执行情况，协助党加强党风建设和组织协调反腐败工作，是党内监督的重要组成部分。纪委在反腐败过程中的作用主要体现在以下两点：一是按照党章的规定，在职责范围内查办违法违纪案件；二是在反腐败工作中组织协调，即在查办违法违纪案件的过程中，纪委应该积极牵头，使得执纪执法部门能够密切配合，形成反腐合力。

监察机关是人民政府行使监察职能的机关。《行政监察法》第18条详细规定了监察机关的职责和权力，归纳起来是三项，即检查权、调查权和处理权。其中，监察机关行使调查权主要是依据举报、通过开展监督检查工作等方式发现行政监察对象的违纪行为后，依法开展调查并作出处理。监察机关主要是对有违法行为但未构成犯罪的国家工作人员进行行政处分。在调查中如发现涉嫌犯罪行为，则移送公安机关或检察机关依法处理。

为加强党政监督的整体效能，从1993年起，纪律检查机关同行政监察机关合署办公，实行“挂纪检、监察两块牌子,一套工作机构,履行两种职能的体制”,共同履行党的纪律检查和行政监察两项职能。纪检监察机关是反腐败工作的重要组成部分，在查办违法违纪案件时承担着组织协调职能，发挥着重要作用。因此，我国反腐败机构主要是纪检监察与检察机关两个机构，而主要需要处理好的关系也就是纪检监察与检察机关之间的关系。

二、检察机关与纪检监察机关办案协作中的问题

目前，检察机关和纪检监察机关的配合协作主要体现在两个方面：一是对涉嫌贪腐的公职人员的接力查处；二是两机关在反腐败工作中发挥各自优势，整合资源，形成合力。检察机关与纪检监察之间建立协作配合关系，有利于协调配置办案资源，形成工作合力，更好地打击和预防腐败违法犯罪。然而，这种协作配合关系在实践中却存在着不足，直接影响着我国反腐败协作机制的良好运转。

第一，协作配合意识不强。纪检监察机关办案时主要适用党的政策、党纪、政纪规定，而检察机关执行的是国家法律，二者对法律、政策的理解和把握有时不太一致，对案件认识出现分歧时缺乏从法律层面和配合技巧方面的沟通。

第二，协作配合随意性较大。检察机关对与纪检监察机关进行办案协作配合有认识偏差，认为二者在办案中的协调与配合就是联合办案，忽视检察机关法律监督职能和独立行使检察权的基本职责。主要表现为有的检察机关过度依赖纪检监察机关，不能严格按照法定程序办案。

第三，协作配合程序不严格。有的检察机关与纪检监察机关职责不分，最突出的表现是相互借用对方的调查手段与措施。纪检监察机关借用检察机关的办案手段，以联合调查小组的名义对涉案当事人进行调查，无异于“让纪检机关代行侦查权”。在协作办案过程中，有的纪检监察机关未认真履行从检察机关借人办案的相关手续，以至于检察人员在纪委抽调办案中的身份和角色不明确，很容易出现办案安全和管理上的诸多问题。

第四，案件移送程序不规范。突出表现在：一是案件移送时间不确定，主要表现为案件移送缺乏法定时限，影响办案效果。二是案件移送材料不统一，有的将所有案卷材料全部移送，有的只移送与涉嫌犯罪(违纪)有关的证据材料，还有的在移送时只制作一份移送函，附一份调查报告便予移送。三是案件移送手续不完备。比如，移送手续不够规范，案件移送过程没有统一的《案件移送书》等。

第五，证据转化存在困惑。针对各自收集的证据如何使用和相互转化并为对方所用的问题，检察机关和纪检监察机关进行了积极探索，形成了一套有效的证据转化方法。但是，证据转化工作还存在一些困惑，如证据转化的可行性、转化方式、各种证据如何具体转化等。

三、完善检察机关与纪检监察机关办案协作机制的建议

（一）树立全局意识，提高办案协作效能

检察机关和纪检监察机关都是反腐败的重要力量，只有最大化地发挥各自职能优势，才能在反腐败工作格局中形成查办案件的整体合力。二者要从有利于打击腐败的大局出发，牢固树立全局观念，加强协调配合，探索建立新型分工协作关系，实现执纪执法与刑事司法的有效衔接，促进执法资源的合理利用，提高协作效率，增强打击违纪违法犯罪的力度。

检察机关在查办社会影响大的案件或较高级别的党政领导干部且需要纪检监察机关配合时，应主动与纪检监察机关沟通协调，在解决办案困难或疑难问题方面积极争取支持。对纪检监察机关需要检察机关协助的案件，检察机关应按照宪法和法律赋予的职权积极配合。在协作办案中，纪检监察机关可以对党员干部采取灵活多样的组织手段或组织措施，耐心细致地做好政治思想和说服教育工作，敦促相关涉案人员主动投案自首或者坦白交代，使检察机关能够较早地获取直接证据；检察机关可以依法对非党员非干部人员进行询问、传唤、讯问、采取强制措施等，以弥补纪检监察机关职权上的限制。检察机关还可以充分发挥调查取证等法律专业优势，在固定证据、追缴赃款赃物等方面有所作为。

（二）遵循法律法规，规范办案协作机制

为了加强纪检监察机关与检察机关在办案中的协调与配合，1988年最高人民检察院与监察部联合下发《关于检察机关和监察机关在查处案件工作中协作配合的暂行规定》；1989年，中纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发了《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》；2011年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部、国务院法制办等部门共同制定了《关于加强行政执法与刑事司法相衔接的意见》。这些规定对于规范检察机关与纪检监察机关的办案协作发挥了重要作用，但由于缺少配套实施细则，使得这些规定的效力大打折扣。因此，在遵循现有法律法规的前提下，只有制定配套的实施细则，明确规范、统一的原则、标准、程序和制度，才能建立有效的办案协作机制。

一是推动制定实施细则。比如对案件移送，中纪委、监察部、最高人民检察院根据有关规范性文件，联合制定和发布相关的实施细则，明确规定移送时限、移送权限、移接交材料、移交审核、移送责任等，做到案件相互移送的各个环节规范高效。二是明确办案协作程序。以案件移送程序为例，应对随案移送的案件材料、赃款赃物处理做出明确规定，规范移送文书，制定统一案件移送通知书、移送材料目录、赃款赃物清单、送达回证、接受案件反馈通知书，以及询问(讯问)笔录格式、必备内容等等。三是规范办案协作机制。比如依法规范检察机关提前介入问题，要明确检察机关提前介入的程序、介入后的职责及范围等。

（三）厘清职能定位，坚持办案分工协作

检察机关与纪检监察机关在性质与职责上均存在显著差异，应在严格区分各自职能定位的前提下进行协作配合。法律将职务犯罪侦查权赋予检察机关，检察机关在联合办案过程中不能将自己的职责交给纪检监察机关，要把握好“联合”的度。这是关乎到案件办理程序是否合法的关键问题。纪检监察机关办理的案件移送检察机关后，严格按照检察机关的办案机制、规则、要求，依法独立开展办案工作，不受纪检监察机关的影响和约束，形成在纪检监察机关组织协调下协作而不依赖的独立办案体制。

具体说来，纪检监察机关在调查中应负责协调各方关系、积极寻找案件线索以及为检察机关的侦查创造条件、扫清障碍、铺平道路，并进行必要的调查取证工作，或者对检察机关的调查取证进行协助。检察机关主要负责从刑事诉讼角度进行调查取证，对纪检监察机关前期所获取的证据进行合法性、关联性、客观性等方面的审查，必要时要求纪检监察机关协助重新取证或者补充取证。在调查取证中需要采取搜查、扣押、通缉、技术侦查等纪检监察机关无权实施的强制性侦查措施时，应当由检察机关依法决定实施；在需要对被调查人采取人身强制措施时，应当由检察机关采取拘传、监视居住、取保候审或者逮捕措施，不应再以“双规”、“两指”措施变相羁押被调查人，以保障被调查人的基本权利。

（三）运用法治思维，完善办案协作机制

第一，健全联席会议制度。纪检监察机关和检察机关查办案件工作中的重大问题、重要情况，应当及时向同级党委反腐败协调小组报告。在协作配合中，出现重大争议时应当协商解决。必要时，可以提请同级党委反腐败小组协商。同级党委未设立反腐败协调小组的，可以通过上级机关向上级党委反腐败协调小组报告或者提请协商。同时，检察机关和纪检监察机关应当分别明确分管领导负责查办案件工作协作配合事宜，指定日常联系部门和人员，并制定配套制度。联席会议机制应包括以下几方面内容:一是办案情况通报、工作经验交流；二是研究、协调有关政策和法律问题；三是研究重大案件的查处和需要协调解决的问题；四是制定和完善联席会议工作制度。

第二，完善案件线索与案件的通报移送制度。主要包括以下六个方面：一是检察机关和纪检监察机关应当建立党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件和案件线索的通报、移送制度。二是检察机关在办理刑事案件中，对党员或者国家工作人员决定立案侦查或者不予立案、撤销案件的，应当及时向纪检监察机关通报。检察机关决定提起公诉或者不起诉的，应当及时向纪检监察机关通报。三是检察机关在办案过程中，发现涉案对象以外的其他党员或者国家工作人员涉嫌违反党纪政纪的案件线索，应当及时移送纪检监察机关，并提供相应材料。四是通报、移送相关案件和案件线索，应当严格按照时限要求以书面形式办理。情况紧急的，可根据需要采取适当形式及时通报、移送。五是检察机关、纪检监察机关收到移送的案件或者案件线索后，应当及时进行审查。本单位有管辖权的，应当及时依纪依法作出处理，并按照处理情况书面通知移送单位；对决定不予立案的，应当说明理由。本单位没有管辖权但本系统其他单位有管辖权的，应当及时移送并书面通知移送单位；本系统没有管辖权的，应当及时退回移送单位。六是检察机关在办理案件过程中，应当查证核实当事人的政治面貌、是否系国家工作人员等身份信息，并将该信息纳入部门统计工作范围。检察机关应当随案移送证明当事人身份信息的证据材料。

第三，完善案件查办过程的协作配合制度。其一，检察机关、纪检监察机关在办理案件过程中，需要提请相应机关协助或者采取相应措施的，应当依照有关规定严格审批，按照程序提请同级相关机关协助办理，不得越级办理。其二，纪检检察机关在办理案件过程中，发现非党员、非国家工作人员涉嫌与被调查人相关的犯罪问题的，可以提请检察机关依法协同办案。案件涉及的非党员、非国家工作人员涉嫌其他违法犯罪问题的，纪检监察机关应当及时移送检察机关依法办理。其三，纪检监察机关在办理案件过程中，认为被调查人涉嫌犯罪、需要移送司法机关依法追究刑事责任的，在正式移送前可以商请检察机关进行初查。商请初查的，应当向检察机关出具正式函件。其四，纪检监察机关在办理案件过程中，需要向被检察机关羁押的犯罪嫌疑人调查取证的，可以提请检察机关予以协助，检察机关应当予以配合。其五，纪检监察机关可以就案件性质认定、法律适用等问题向检察机关咨询，检察机关应当予以配合。其六，纪检监察机关在案件初步核实或者立案调查阶段，可以根据工作需要提请检察机关对被调查人或者重要涉案人员依法采取信息查询等查控措施，检察机关应当予以配合。其七，纪检监察机关在办理案件过程中，对符合没收违法所得条件的案件，检察机关应当依法启动相关程序。其八，纪检监察机关需要对涉嫌违法犯罪的党员或者国家工作人员作出党纪政纪处分决定，要求检察机关提供相关材料的，检察机关应当予以协助。其九，对同一党员或国家工作人员涉嫌犯罪问题，纪检监察、检察机关中任一机关已经依纪依法启动调查（侦查）程序的，在移送其他机关办理前，其他机关一般不得另行启动调查（侦查）程序；确需启动的，应当事先与最先调查（侦查）的机关沟通。

第四，探索建立证据转化衔接制度。《刑事诉讼法》第52条第二款规定，“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。具体而言，监察机关收集的物证、书证、电子数据等实物证据应当以该机关的名义移送，检察机关按照一般的证据规则进行审查，如果符合法定要求便可以直接作为证据使用，对于不符合法定要求的应予以补强，不能补强的要依法予以排除；对于纪检监察机关提供的言词证据，检察机关原则上均应重新收集，特殊情况下无法重新收集的，还应有其他证据相印证。这种衔接与转化的规则既是言词证据的特点决定的，又符合人权保障的要求。

（四）建立信息平台，共享办案协作信息

检察机关和纪检监察机关之间的办案协作能否取得良好效果，在很大程度上取决于信息的流畅度、及时性以及资源能否合理共享。这要求在办案协作机制建立的过程中加大科技投入，搭建信息共享平台，建立信息共享机制，使检察机关和纪检监察机关在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，逐步实现双方信息联网共享，做到信息共享、密切合作。该机制应包含以下内容：一是数据平台共享。纪检监察机关与检察机关有着各自的执法和司法流程，形成了大量的法律、法规、规章、制度，数据共享平台的搭建为这些工作依据的迅速查询提供了便利，消除了信息孤岛现象。二是案件备案共享。纪检监察机关与检察机关之间应尽快消除各自案件管理壁垒，应定期向对方通报案件。三是技术资源共享。实现司法会计、司法鉴定等专业技术资源共享，促进检察机关和纪检监察机关就执纪执法与司法衔接工作中的专业性结论达成共识，避免重复工作，节约时间和资金。

（五）强化监督制约，确保办案协作成效

检察机关和纪检监察机关在办案协作过程中，要通过相互制约和相互监督，建立责任追究制度，确保办案协作效果。一是建立案件质量评查制度。定期或不定期召开案件质量通报会和分析会，统筹办案工作安排和步骤，提升办案质量；建立办案回访机制，接受社会各界监督。二是建立归口负责制度。坚持依法办案，分工履职，不得混淆管理审批程序，相互替代职责、相互借用手段；坚持协调有序，明确对口联系管理部门，健全协作配合长效机制。对既违纪又涉嫌犯罪的公职人员，按照党纪政纪与司法处理互相不能代替的原则，对应移送而未移送的违法犯罪案件，由有管辖权的纪检监察机关或检察机关独立启动调查或侦查程序，由检察机关对未移送的刑事责任部分进行追究，由纪检监察机关对未移送的违纪事实部分进行处理，原办案机关必须予以配合。三是建立责任追究制度。在查办案件工作中违反协作配合规定或者违反办案纪律，并造成严重后果的，按照规定对相关责任人员给予组织处理或者纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。