加强和改进党对全面推进依法治国的领导

马军卫

加强和改进党对全面推进依法治国的领导

马军卫

党和法治的关系是法治建设的核心问题，坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。加强和改进党对全面推进依法治国的领导，是法治发展以及国家治理现代化的必然要求，是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的必然要求，也是提高党的依法执政能力的必然要求。当前，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，特别是要进一步坚持依法执政、加强党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推进基层治理法治化。

依法治国;党的领导;加强;改进

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的指导思想和总体要求，回答了党的领导和依法治国的关系等一系列重大理论和实践问题。《决定》对社会主义法治国家建设作出顶层设计，系统阐述了全面推进依法治国的总体构想、全面部署以及重要保障。全会把“坚持中国共产党的领导”作为实现全面推进依法治国总目标的首要原则，充分表明了加强和改进党对全面推进依法治国的领导的重要意义。

一、党和法治的关系是法治建设的核心问题

（一）中国特色社会主义法治理论相关内涵

中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分，也是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。要正确理解党和法治的关系、党的领导与依法治国的关系，就必须要了解中国特色社会主义法治理论的相关内涵。

1.从我国传统法制的角度。所谓“夏有乱政而作禹刑”，我国是有三千多年法制传统的国家。如果从词源上讲，我国古代也有“法治”一词，如《晏子春秋》里记载的“修法治，广政教，以霸诸侯”以及《淮南子》所载“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”先秦时期的法家提出并推行过“以法治国”的“法治”，强调法律制度在国家治理中的权威地位，主张“以法为本”，要使法令成为人们言行的惟一标准，“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”。管仲也曾主张“法者，天下之程式也，万事之仪表也”、“吏所使者有法，则民从之，无法则止”、“君臣上下皆从法，此之谓大治”。儒家学说也并不完全排斥法，孔子讲“名不正则言不顺，言不顺则事不成。事不成则礼乐不兴，礼乐不兴则刑罚不中，刑罚不中，则民无所措手足”，实际上强调了“礼”与“刑”的关系问题。从孔子提出“宽猛相济”、荀子提出“隆礼而重法”，汉代董仲舒强调“阳为德，阴为刑”，唐代提出“制礼以崇敬，立刑以明威”，到宋元明清时期一直延续有德法合治的思想，这些都体现了德治和法治相结合的治国之道。当然，这里的“法治”并不等同于我们所讲的现代意义上的法治概念。

2.从西方法治以及法治国家的角度。大家所熟知的古希腊著名思想家亚里士多德在其名著《政治学》中，虽然并没有给法治下过定义，但是却指明了法治的基本要素，即“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”美国法学家潘恩也讲，在专制政府中国王便是法律，同样的在自由国家中法律便应该成为国王，其核心思想是要依法治理国家，法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权。一般来讲，我们所说的现代意义上的法治，即法的统治。其应该是以民主为前提和目标，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态，是包括形式法治和实质法治、法治国家与法治社会在内的统一整体。法治国家指的是国家法治化的状态或者法治化的国家，是法治在国家领域内和国家意义上的现实化。尽管社会主义国家对法治问题的认识相对滞后，但是“法治国家”也早已成为社会主义社会及其政权的重要特征。

我们认为，一国的法治总是由一国的国情和社会制度决定并与其相适应。由此，我国社会主义法治国家建设一定要依据自身的国情，选择适合自己的法治发展道路，我们可以汲取中华法律文化精华、借鉴国外法治有益经验，但决不能照搬外国法治的理念和模式。

（二）把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验

我们党高度重视法治建设。在中国共产党领导下，中国人民经过革命、建设、改革和发展，逐步走上了建设社会主义法治国家的道路。从1949年直至目前，我国法治建设大体上呈现阶段性前进发展的态势，逐步经历了“从法制初创到严重破坏”、“社会主义法制的健全”、“从政策之治转向依法治国”、以及“加快建设社会主义法治国家、全面推进依法治国”的历史性转变。综观建国以来社会主义法治建设的发展进程，有四个方面的因素，即正确的政治方向、中国共产党的领导、人民的主体地位以及社会主义市场经济体制，相互作用于社会主义法治国家建设的过程始终。尤其是改革开放以来我国法治建设过程中体现出的四条主线，即人治与法治、法制与法治、国家和社会、公权和私权等，也体现于社会主义法治国家建设中认识与实践、实践与再认识的过程始终。如果说从改革开放初期到上个世纪末，我们的重点是解决什么是法治、为什么要实行法治的问题，那么进入新的历史阶段，我国社会主义法治建设一个最基本的问题，就是建设什么样的法治、怎样建设法治、以及如何加快建设社会主义法治国家的问题。十八大以来，习近平同志多次就法治建设发表重要论述。一系列的新思想新观点新要求，体现了深化改革与法治发展的协同并进，赋予了社会主义法治建设与时俱进的时代品质。极大丰富和发展了社会主义法治理论，指明了社会主义法治国家建设的方向，明确了推进社会主义法治国家建设的基本思路，标志着社会主义法治建设进入崭新发展阶段。

二、加强和改进党对全面推进依法治国领导的必要性和重要性

当前，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，是法治发展以及国家治理现代化的必然要求，是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的必然要求。

（一）加强和改进党对全面推进依法治国的领导，是法治发展及国家治理现代化的必然要求

依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。

当代中国的法治发展，与近代德国等国家一样，法治发展要解决的所有问题，几乎是同时出现的。这也正是人们所说的中国法治进程的“时空压缩”特点。西方几百年的发展进程，要求中国在一个有限的社会时空里完成，似乎所有问题都出现了，所有问题都具有解决的紧迫性。我国社会主义法治建设的目标是实行法治，建成真正的社会主义法治国家、乃至法治社会。这种法治应该是立法、执法、守法、以及法的监督有机协调的法治；是法治观念、法治原则、法治制度、法治组织、法治实践和法治现实一体共振的法治；是法治内在统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调的法治；是一种呈现社会总体态势的、以社会总体状态存在的法治。这也是我们深入理解习近平同志在2012年12月4日纪念现行宪法公布施行30周年的重要讲话中所指出的，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的关键所在。

（二）加强和改进党对全面推进依法治国的领导，是“四个全面”战略布局的必然要求

围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治建设水平的要求，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，一是体现为全面深化改革的必然要求。具体地讲就是深化经济体制改革、深化政治体制改革、深化社会体制改革、深化文化体制改革，以及深化生态文明体制改革的迫切要求。习近平总书记强调，我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。党的十八届四中全会决定指出，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。改革的成果也应该由宪法和法律巩固下来。在理解法治与改革关系方面，我们同时也要认识到改革与法治的差异性、时滞性和矛盾性特点。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。二是体现为全面建成小康社会的必然要求。如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循依法治国、党的领导等原则。

三、加强和改进党对全面推进依法治国领导的主要任务和对策思考

十八届四中全会决定指出，加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，具体来讲包括七个方面，即坚持依法执政、加强党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推进基层治理法治化、深入推进依法治军从严治军、依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一、加强涉外法律工作等。我们认为，在实践中不断推进以上各举措的贯彻落实，重点是要深入把握以下几个方面的问题：

（一）坚持依法执政

在我国，党的领导是执政的前提和基础，没有党的领导地位，就没有党的执政地位，党的领导活动有相当一部分内容特别是对国家政治生活的领导同时也是执政的内容。同样，党的执政活动又是实现党的领导地位的重要保证。另一方面我们也要看到二者的区别。领导是反映群众中控制与服从关系的概念，执政是反映国家政权的归属关系的概念。领导涉及民意、社会意识形态和社会认同等，其实现取决于是否存在实质正义，即人民承认的合法性；执政则取决于是否合乎形式正义，即宪法和法律上的正当性。从表现形式上看，领导主要是政治、思想和组织领导，执政则是党的领导在国家政权活动中的具体体现和实现形式。一个倾向于政治概念，一个倾向于法律概念。一般认为，党的领导方式是指政党对国家事务、经济文化事业和社会事务、社会组织实行政治领导的形式、手段和方法的总称；党的执政方式则指的是执政党通过掌握、运用和控制国家政权来实现党的执政目标的途径、方法、体制和机制的总称。

依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序，保证党领导人民有效治理国家。坚持依法执政，要健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。

当前，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，尤其要进一步完善依法执政体制。领导立法，要处理好中国共产党的领导与人民当家做主的关系。执政党的主张要经过法定程序变为国家意志或本地区的法规或政令，并以法的强制力保证其规范执行。要通过坚持和完善人民代表大会制度的基本途径，积极组织和支持人民当家做主。保证执法，要督促和支持国家机关依法行使职权，切实维护公民的合法权益。特别是要正确认识和处理党政关系，加强法治政府建设，深化行政执法体制改革，依法设定、行使、制约、监督权力，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道。支持司法，要进一步改革完善党对司法工作的领导方式，保证宪法法律的正确统一实施。带头守法，执政党必须在宪法和法律范围内活动，同时还要不断完善法治考核制度保障，带头营造全社会良好法治氛围和法治习惯。总之，依法执政是适应合法性理念发展和转变的新的历史条件下的党执政的基本方式。当前，提高依法执政的能力和水平，要继续推进社会主义法律体系的发展和完善；要在树立科学的绩效观的同时，努力实现社会的公平与正义；要在加大制度建设的同时，大力培育法理型权威。要明确认识到，法理型权威，是现代社会合法性统治的必然趋势和最终归宿。

（二）加强党内法规制度建设

1.加强党内法规制度建设是加强和改进党对全面推进依法治国领导的重要内容。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。2.加强党内法规制度建设，更要提高党员干部对政策与法律、党内法规与国家法律等关系的认识。关于党的政策与国家法律的关系问题。我们通过对山东省党员干部700余份有效问卷调研发现，在回答“政策是法律的前提和基础，法律是政策的体现和保障”这一问题时，有34.5%的调查对象持“不赞同”态度、20.8%持“完全赞同”态度，其对这一问题理解的分歧较为明显。对此，我们要明确，政策与法律既有区别也有联系。仅就党的政策与法律的关系而言，二者具有本质上的一致性。一方面党的政策是国家法律的先导和指引，对法律具有指导作用，另一方面，法律对党的政策也有制约作用。也即，我们党领导制定宪法和法律，也要带头遵守宪法和法律。

关于党内法规与国家法律的关系问题。党内法规与国家法律的关系，是在理论和实务中都无法回避的问题。对此，我们要从价值取向的一致性、功能发挥的互补性等角度予以分析和明确。在规范对象的相融性方面，如果规范对象涉及党组织和党员以外的公权力机关和公职人员的，应该以国家法律的形式出现。在效力倡导的层级性方面，党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。在制度建设的衔接性方面，要加强党内法规制度建设，就必须要注重建立健全党内法规与国家宪法和法律之间联动协调的统一实施机制。

尤其是具体到党章和宪法的关系问题。我们要明确宪法和党章分属不同规范体系。宪法以国家根本大法的形式确定了中国共产党的领导地位；党章以党的总章程的形式规定了党必须在宪法和法律的范围内活动。二者具有思想理论上的一致性、本质属性上的同一性。在政治意义上，二者密不可分，共同彰显着中国共产党执政的合法性问题。正如王岐山同志指出，中国共产党的合法性源自于历史，是人心向背决定的，是人民的选择。

（三）提高党员干部法治思维和依法办事能力

当前，随着我国社会主义法治建设的积极推进，党员干部的法治意识显著提高，各级党员干部在依法治国进程中发挥了重要作用。通过对山东省省直、以及部分地市党员干部群体的调研发现，当前部分党员干部群体学法懂法的主动性明显增强、守法用法的自觉性不断提高，特别是其公民权利意识以及权力制约意识等显著提高。但同时，在现实生活中，也有一些党员干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。调研显示，当前部分党员干部的法治信仰和法治理念仍然欠缺，地方或部门利益驱动、程序意识不强、权力制约与监督不力等，仍然是部分党员干部法治意识薄弱的突出表现。坚决纠正和解决法治不彰问题，切实发挥党员干部在全面推进依法治国中的重要作用，进一步提高其法治思维水平，仍具有十分的重要性和紧迫性。

提高党员干部的法治思维和依法办事能力，要坚决维护宪法法律权威，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，带头营造良好法治环境，党员干部只有坚决维护宪法和法律权威，带头遵守宪法和法律，才能不断提高依法办事能力、提高党和政府的公信力。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。这要求，要不断强化权力制约监督实效，完善法治考核制度保障。针对目前所存在的权力监督机制“监督制约体系内部不协调、监督机制运行不规范、监督渠道不畅通、重事后监督轻事前监督”等问题，要强化监督实效，还需要进一步依法确定各主体监督范围、明确分工；强化内部监督与外部监督相结合的机制举措，形成监督合力；增强监督的内部协调以及主动性，落实监督责任等。在法治考核具体举措方面，要不断增强法治考核各项具体制度供给，探索建立适应法治建设内在要求的干部政绩考核机制。一是要尽快建章立制、抓紧对党员领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，明确针对各级领导干部的法治考核内容以及方式；二是要对考核结果运用作出明确规定；三是要进一步加强问责制度的完善与实施，切实体现制度刚性。再者，提高党员干部的法治思维和依法办事能力，也要不断提升党员干部法治素养，健全党员干部学法体系，创新党员干部学法机制，切实增强党员干部普法实效。

（四）推进基层治理法治化

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。推进基层治理法治化，特别是要正确处理好“维稳”与“维权”的关系，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定。党员干部要真正改变“搞定就是稳定、摆平就是水平”的陈旧思维，彻底摒弃“花钱买平安”等错误想法，始终坚持依法办事，“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。要适应治理能力现代化的新要求，进一步强化法治在维护群众权益、调处利益关系中的权威地位，强化法治在化解社会矛盾、维护和谐稳定中的保障作用，积极推进多层次多领域依法治理，不断提高社会治理法治化水平，要多措并举推进基层治理法治化。乡镇、街道社会基层事务与群众距离最近、感受最深。基层群众对党员干部提高依法办事能力的需求也更为迫切。基层党员干部的依法办事能力直接关系到党和政府的公信力，也直接关系到社会的和谐稳定。以济南市为例，当前该市的区县基层正在探索实施并逐步推进的“合同监管、项目竞标”、基层法律服务体系的构建与完善等农村基层依法治理方式，对推动基层治理法治化均产生了显著成效。

总之，全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家，是国家治理领域一场广泛和深刻的革命。这既是一项具有全局性的系统工程，也是一项长期的历史任务。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，都迫切需要加强和改进党对全面推进依法治国的领导。党员干部必须始终坚持顶层设计与实践推进相结合，努力实现国家各项工作法治化。前进的道路上布满荆棘，但更充满希望！

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[Z].人民出版社,2014.11.

[2]习近平关于全面依法治国论述摘编[M].中央文献出版社,2015.4.

[3]卓泽渊.法治国家论[M].法律出版社,2008.

[4]姚岳绒.论党章与宪法的关系[J].河北法学,2012(2).

[5]曹秋龙.论党内法规与宪法法律的关系[J].江汉大学学报,2015(3).

[6]张恒山.中国共产党依法执政与执政体制创新[J].中共中央党校学报,2010(2).

（责任编辑 马晓黎）

马军卫，中共济南市委党校副教授（邮政编码 250100）

D920.0

A

1672-6359(2016)06-0038-04

中共山东省委党校十八届四中全会专项课题“加强和改进党对全面推进依法治国的领导问题研究”成果