强化基层党组织整体功能的思考

曹　大

(中共佛山市委党校党史党建部，广东佛山　528300)



强化基层党组织整体功能的思考

曹大

(中共佛山市委党校党史党建部，广东佛山528300)

[关键词]基层党组织；功能定位；整体功能；思考

[摘要]强化基层党组织整体功能是全面建成小康社会决胜阶段基层党建新要求，是基层党组织功能定位的新发展。新形势下强化基层党组织整体功能必须全面认识基层党组织的功能定位，借鉴近年来国内各地区探索的经验，深入研究制约基层党组织整体功能发挥的因素，统筹好目标、资源、队伍、制度等要素，系统、协调、整体地发挥基层党组织的功能。

重视基层党组织建设，发挥基层党组织的功能，是中国共产党的优良传统和政治优势，习近平总书记一再强调，我们党的工作重心在基层、执政基础在基层、活力源泉也在基层。在全面建成小康社会的决胜阶段，实现“四个全面”战略的重要时期，中国共产党肩负责任与使命光荣而艰巨，必须强化基层党组织的整体功能，广泛动员和带领人民群众积极参与到实现中华民族伟大复兴的中国梦的实践中来。

一、基层党组织功能定位的历史嬗变和新发展

马克思主义政党理论要求，共产党必须最大限度广泛地将人民群众动员起来，为完成党的政治任务、实现党的战略目标提供力量源泉。党的基层组织作为党的组织结构中最基本的单位，其功能定位随着党在不同历史时期所承担政治任务和自身建设的改革创新不断与时俱进。

建党初期，中国共产党积极投身大革命的洪流之中，要求党的支部必须经常地用党的政治主张去教育群众，启发群众的觉悟，并组织和带领群众为实现自己的利益而斗争，提出了“一切工作归支部”的口号。三湾改编以后，“支部建立在连上”，基层党组织的功能不断得到强化，毛泽东说：“红军所以艰难奋战而不溃散，‘支部建在连上’是一个重要原因。”[1]P65-66新中国成立后，基层党组织建设进入到一个稳步探索的发展阶段。党从这个阶段的实际出发，正确分析形势，组织工作着重于基层组织的整顿与发展。1956年9月，党的八大通过的党章在第五十一条对基层党组织的功能进行了定位：“在企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议，不断地改进本单位的工作。”[2]P229“大跃进”以后，由于“左”的思潮的泛滥，最后酿成“文化大革命”，党的基层组织受到了摧残，基层党组织的功能和作用被弱化。

十一届三中全以后，党的基层组织建设逐步摆脱“文化大革命”时期的混乱状态，迈开了新的步伐，通过全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等基层党组织建设，基层党组织的功能定位逐步明确，1982年9月6日党的十二大通过的党章第三十二条指出：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”[3]，1992年10月18日党的十四大通过的党章第三十一条再次明确：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”[4]。

党的十八大以来，以习近平为总书记的中央领导集体，在全面从严治党的总体部署下，立足国际国内经济、政治、文化、社会、生态的深刻变化，把党的基层组织建设放在战略高度加以重视，党的十八大作出创新基层党建工作，加强基层服务型党组织建设的重大部署；十八届三中全会强调充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，为全面深化改革作出积极贡献。党的十八届五中全会在党的十八大、十八届三中和四中全会的基础上对基层党组织的功能定位进一步作了界定，明确指出：“强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，激励广大干部开拓进取、攻坚克难，更好带领群众全面建成小康社会。”[4]这是党中央在全面建成小康社会决胜阶段，对基层党组织建设提出的新要求，是基层党组织功能定位的新发展。基层党组织的整体功能，是指“跳出基层党组织建设中单向度的思维模式，碎片化的实践创新，走向系统思维下的整体创新”[6]，把政治功能和服务功能有机结合起来，系统、协调、整体地发挥基层党组织的功能。其中，政治功能是基层党组织的政治引领作用，就是基层党组织深入到群众中去，宣传党的路线方针政策，团结群众、引导群众、赢得群众，将党的政治目标与广大群众的利益诉求有机地结合起来，使群众紧紧团结在基层党组织周围，从而加强战斗堡垒；服务功能凸现了基层党组织的价值立场，就是基层党组织要以服务群众，做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。基层党组织的政治功能和服务功能是内在联系、有机统一的，体现了基层党组织目标定位与价值立场的统一，不能把两者割裂开来、对立起来。耦合基层党组织政治功能与服务功能，即将政治功能寓于服务功能之中，内强堡垒外优服务，是强化基层党组织整体功能的基本要求。

二、强化基层党组织整体功能的现实探索和突破

近年来，全国各地积极推进基层党组织建设创新，充分发挥基层党组织的服务功能和战斗堡垒作用，为强化基层党组织整体功能的研究提供经验借鉴和启示。

(一)重构基层组织，强化党组织核心地位。坚持把强化党组织领导核心地位放在突出位置，按照基层变化情况推动组织重构，把各种基层组织有效组织起来，共同为基层建设服务。比如广东省佛山市根据“三个变量”分类推进重构，就是充分考虑农村城镇化水平、集体经济发展阶段和地方财政支撑三个变量，深入探索基层组织重构规律，以及党组织在基层治理民主化和法治化发挥作用的规律，结合实际分步分类推进“政经分离”、“政社分离”、农村综合体制改革等，构建有利于基层党组织统筹的组织网络。再比如河北省肃宁县打破以行政村为单位设置党组织的传统模式，按照“群众走到哪里，党组织就跟到哪里”的原则，把党支部和党小组建到民主组织、维稳组织中去，建到经济组织、产业链条中去，形成覆盖各方的基层党组织网络。

(二)创新服务载体，建强战斗堡垒。围绕着建设基层服务型党组织，积极探索新形势下基层党组织服务群众的平台和载体，创新服务载体，服务群众、服务发展，让人民群众紧密地团结在党组织周围。比如佛山市南海区在全省率先推行镇(街)领导干部驻村(居)直接联系群众制度(简称驻点直联制)，先后出台实施《关于进一步深化驻点普遍直接联系群众制度的意见》及系列配套文件，构建市、区、镇(街)、村四级联制机制，搭建起“区驻点+镇驻班+村常驻”三级直联工作体系，推动干部下基层与群众面对面沟通，既使党群政群关系由互信到互动、互进，建强战斗堡垒，又及时解决基层群众的困难，推动村居科学发展。比如贵州省黔西南州以民意调查中心为平台，建立群众路线网络，倾听群众呼声，解决群众诉求，切实帮助老百姓解决好他们面临的实际问题和困难，使民意调查中心成为党委、政府与群众真诚沟通的桥梁和纽带。

(三)创新工作方法，提升群众工作能力。时代在变，党的群众工作方式方法也在变，必须适应全面建成小康社会的要求进行创新。比如上海市杨浦区不断深化各级各类党组织和党员干部普遍走访、联系服务群众机制，形成情况在一线了解，问题在一线解决，工作在一线推动，干部在一线考评的“一线工作法”。重庆市万州区采取“网络化+网格化”模式，在区、镇乡街道、村(社区)三级之间建立了流程简明、职权清晰、责任明确、透明化全覆盖的群众工作信息管理系统，形成及时发现问题、及时处置问题、常态考核评价的群众工作模式。再比如内蒙古海拉尔区呼伦街道“小微信，大作为”释放基层党建正能量，该街道党委紧紧把握“引领教育、为民务实”的主线，充分利用党建微信平台，加强宣传引导，畅通社情民意，提升服务能力，在线24小时自动回复，用群众喜闻乐见的形式开展工作，传播正能量，密切了党群、干群关系。[7] P112

(四)强化考核评价，严格党建责任制。建立健全基层党建工作考核评价体系，落实基层党建责任制，是做好基层党建工作，发挥基层党组织功能的重要保障。比如天津市静海县制定《基层服务型党组织建设阶段性方案》，严格党建责任制，坚持书记抓、抓书记，每年逐级组织党组织书记“联述联评联考”，定期开展互看互比互学活动，有效落实各项任务；制定基层党组织考核细则，坚持系统设计、分类量化，形成标准体系，进行分层考核。而广东省佛山市南海区出台《南海区镇(街道)党建工作目标考核办法》及系列配套文件，对强化党建责任、深化直联、强化覆盖、细化服务、优化队伍等方面实施目标考核，并采取专项通报、整改约谈、表彰奖励等方式强化考核结果的运用，切实保证考核的科学性、准确性和可操作性。

(五)加强资源整合，打造基层党建特色。调动各类基层组织参与党建工作的积极性，形成党建引领、党群互动、各类组织积极参与的一体化工作格局。广东省佛山市针对服务基层和群众的各类力量资源分散化、碎片化、合力不强的问题，按照“大党建、大服务、大治理”的理念，构建1+N+X”区域化大党建格局，打破了以往属地内各党组织“各自为政”的壁垒，横向联合、上下联动，实现党建资源跨行业跨领域的联合。“1”是指把党建基础好、资源较多、统筹驾驭能力强的村(社区)党组织做龙头；“N”是该区域内的党政机关、各类企事业单位等党组织，与龙头党组织成立联合党委，开展结对共建等多种方式形成合力；“X”是区域外的各类党组织参与到村或社区建设中来，形成党组织为核心，参与主体多元、服务多样、共驻共建共享的大服务格局，打造了基层党建的佛山特色。

二、强化基层党组织整体功能发挥面临的问题

(一)对基层党组织目标定位的认识存在偏差。基层党组织的定位，党章已经给予明确的规定，但在实践中，目标定位方面存在一定的偏差：一是一些基层党组织负责人对基层党组织的目标作用认识存在偏差，受限于过去三十年中的改革红利，始终把经济话语权放在主要的位置，把领导权等同于经济权，对党建工作重视不够，致使有些基层党组织被虚化和边缘化。二是有些基层党组织把握不住工作目标，不能把党建工作与单位业务工作或企业生产有机融合起来，甚至以业务活动取代党组织建设活动，以行政会议替代党组织工作会议，党建工作整体滞后。三是有些基层党员的个人目标与组织运行的整体目标不能有效衔接，基层党组织整体功能发挥的动力不足。

(二)区域党建资源整合难度大。适应基层治理现代化的要求，加强区域党建资源的统筹，实现党建资源的大融合，是强化基层党组织整体功能的重要因素，但有些地方基层党建工作缺乏通盘考虑、统筹谋划，以单个建立、点状推进为主；有些基层党组织在区域内尽管通过成立联合党委开展工作，但由于没有强有力的牵头方，整体工作相对松散，力量也单一，向心力统筹力不足，服务能力不强，难以适应全面建成小康社会新形势的要求；有些地方不能突破条条、块块的限制，单位、区域内基层党组织“各自为政”，党建资源难以整合，资源供应不足。

(三)基层党员干部队伍素质能力与强化基层党组织整体功能要求存在差距。充分发挥基层党组织的整体功能，实现全面建成小康社会的目标，必然要求基层党组织建立一支坚强的干部和党员队伍，但个别基层党组织负责人对党建业务不熟悉，找不到党建紧扣中心、服务大局的切入点和着力点，抓党建工作被动应付，工作质量不高；有些党务干部受市场经济和外部不良环境的影响，物质化倾向严重，总认为抓党务工作太虚，不如经济工作、业务工作来得实在，对抓党建工作缺乏荣誉感；有些基层党务工作者对党务知识缺乏系统培训和基本了解，能力素质偏弱，特别是宣传群众组织群众的能力素质不强，缺乏妥善解决群众困难和积极应对棘手问题的能力，从根本上削弱了党组织的凝聚力和战斗力；有些基层党组织党员理想信念缺失，为人民服务观念弱化，党员身份认同感不强，组织纪律散漫，长期不发挥作用，甚至成为群众的“尾巴”。

(四)基层党组织运行机制和工作制度不够完善。个别基层党组织落实党内制度有差距，机制运行不畅，主要表现在：一是部分基层党组织负责人，因身兼数职，既管党务又管政务，存在岗位职责不清、任务分工不明的现象，因而抓不住工作重点，甚至忽略了党务工作；有的正副书记集体领导观念不强，民主集中制贯彻执行不自觉，遇事喜欢个人说了算，不想发挥成员的作用，甚至担心发扬民主不利于集中；有的基层党组织责任制落实无力，责任内容划分不细，不能厘清“责任清单”。二是党建考核机制不够完善，考核评价体系设置不够科学、合理，考核指标较为笼统，难以量化，考核评价方式较为单一，且缺乏及时有效的监控措施和制约手段，导致党建考核操作性不强。三是党员教育管理机制有待创新，对党员的教育管理，仍然停留在“填鸭式”、“简单灌输”、“以会代教”、“以会代管”的做法上，党员教育管理形式化。

四、强化基层党组织整体功能的对策思考

全面建成小康社会条件下，强化基层党组织整体功能，就要将基层组织建设纳入到整个国家治理体系和治理能力现代化中，将其作为重要的一环，以系统思维统筹好目标、资源、队伍、制度等要素，耦合其政治功能和服务功能，推进基层党组织建设创新。

(一)抓准基层党组织的目标定位，为强化基层党组织整体功能明确方向。在思想上不断增强“主业”意识，牢固树立“抓党建是最大政绩”的理念，抓准中央关于基层党组织的功能定位和目标，将基层党组织的功能与中央、地方党组织的定位结合起来，充分发挥基层党组织在整个组织系统中的基础地位和基础性意义。要着力强化基层党组织在基层治理中的核心领导作用，强化基层党组织领导驾驭能力。要按照基层变化情况推动组织重构，始终坚持把强化党组织领导核心地位放在突出位置，把各种基层组织有效组织起来，共同为基层建设服务，同时优化党组织设置，构建有利于基层党组织统筹的组织网络。要将基层党员的个人目标与组织运行的整体目标进行有效衔接。一方面要强调组织运行中的纪律和集中，把党员从严管起来、有效组织起来，使党的基层组织成为动员党员、团结党员、发挥党员作用的组织力量；另一方面，要强调党内民主，尊重党员主体地位，让广大党员在工作中获得更多的满足感、幸福感、成就感，把党员的人生目标与基层党组织政治引领、服务群众的组织目标结合起来，为基层党组织整体功能的发挥提供不竭的动力来源。

(二)统筹区域内党建资源，为强化基层党组织的整体功能奠定物质基础。强化基层党组织整体功能是一项系统工程，各领域、各环节关联性、互动性强，必须以系统、整体的视角对基层党建工作进行通盘考虑、统筹谋划，变单个建立、点状推进为块状规划、成片推进。一是加强对基层党建工作的分析研判，深化对党建工作规律的认识和把握，要加强顶层设计，对党的思想、组织、作风、制度建设等各方面各环节进行统筹考虑，增强工作的系统性、整体性和协同性。二是条块结合，探索区域化党建新模式，按照“便于资源共享、便于活动开展、便于管理服务”和“行业相近、地域相邻”原则，探索在村居、园区等区域推行以联合党委为主要模式的区域化党建模式，通过“联合大党委”的构建，推动区域内各党组织实现联合互动，资源共享，条块结合，形成共驻共建共享的“大党委、大服务、大治理‘格局。三是统筹协调，整合力量下沉基层，党组织要统筹协调，推动人力、物力、财力和服务资源向基层集聚，向村居下沉，推动社会服务管理向基层延伸，加强村居基层一线的精细化管理，促进基层“条块分割”、职能交叉、力量分散、管理死角等问题的有效解决，树立基层党组织办实事、干成事的威望。

(三)加强队伍建设，为强化基层党组织整体功能提供坚实的组织基础和力量支撑。按照政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的标准，建设一支具有“铁一般信仰、铁一般信念、铁一般的纪律、铁一般担当”[8]的坚强基层党组织队伍，是强化基层党组织整体功能的必要条件和组织基础。 因此，一要树立良好的用人导向，激励基层广大干部积极干事创业。要遵循把关上从严、选拨程序从严、考察力度深度从严，注重干部日常的分析研判，全面历史辩证地评价干部，确保那些敢于担当、默默无闻、埋头苦干、工作实绩突出的干部得到重用，调动广大党员干部干事创业的积极性。二是优化基层干部队伍结构，加强带头人队伍建设。有意识地选拨、储备一批具有法律专业背景的人才充实到村(居)“两委”、后备干部、大学生村官队伍；按照“党性观念强、服务本领强、致富能力强、化解矛盾能力强、廉洁履职意识强”的要求，实施“五强书记”建设工程，选优配强基层“领头雁”，提升了基层党组织负责人的治理能力。三是创新教育管理机制，加强对基层党员管理。按照党章和中央关于发展党员工作的要求，不断提高发展党员工作的质量，创新党员经常受教育、永葆先进性的内容和形式，增强党性教育的有效性感染力；要根据党员特点对党员进行分类管理，按照年龄、兴趣爱好、特长等进行分类，用不同的方法进行有针对性的精细化管理。

(四)完善基层党建工作的制度和机制，为强化基层党组织的整体功能提供制度保证。针对基层党组织建设存在的问题，着力构建一套系统完备的激励约束机制，实现各种制度机制的配套和有机结合，增强制度的执行力。一是完善党建责任追究机制，分清楚各级党委(党组)、书记、成员、有关职能部门的具体责任，形成各级领导率先垂范，以上率下落实基层党建工作责任的良好氛围。二要建立健全党组织主导下的民主议事决策制度，提高党组织对各类服务资源的统筹能力，确保在重大事务中的主导权、话语权。三要健全党激励关怀帮扶机制，强化服务理念，坚持从思想、工作、生活上关心和爱护党员，实现“党内关爱工程”对基层党组织和困难党员的全覆盖和常态化。四是建立健全党建工作考核评价机制，制定科学的党建工作考核指标和实施办法，在绩效考评一级指标中增设“党建工作”一项，涵盖基层组织建设、干部队伍建设和党风廉政建设等内容，增加党建工作的将考核权重；强化党建工作考核评价结果的运用，制定出台与干部年度考核、选拨任用、管理监督等挂钩的具体措施。

〔参考文献〕

[1]毛泽东选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[2]中共中央党校党章研究课题组.中国共产党章程编介[M].北京：党建读物出版社，2008.

[3]中国共产党章程(中国共产党第十二次全国代表大会一九八二年九月六日通过)[M].北京：人民出版社，1982.

[4]中国共产党章程(中国共产党第十四次全国代表大会部分修改，1992年10月18日通过)[M].北京：人民出版社，1992.

[5]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[N]. 北京：人民日报. 2015-10-30.

[6]王懂棋.如何强化基层党组织整体功能[N]. 北京：学习时报. 2015-11-19.

[7] 基层服务型党组织建设党员干部读本[M].北京：红旗出版社，2014.

[8] 习近平同志在全国党校工作会议上的讲话：坚持党校姓党根本工作原则 切实做好新形势下党校工作[R]. 北京：人民日报. 2015—12—13(01).

(责任编辑：白林)

[中图分类号]D267

[文献标识码]A

[文章编号]1008-5955(2016)01-0035-05

[作者简介]曹大(1969-)，广东省湛江市人，中共广东省佛山市委党校党史党建部副主任、党史党建副教授。研究方向：改革开放条件下党的建设理论与实践。

[收稿日期]2015-12-15