农村土地制度改革中的效率与稳定问题探讨

■ 宋志红

（国家行政学院，北京 100089）

农村土地制度改革中的效率与稳定问题探讨

■ 宋志红

（国家行政学院，北京 100089）

改革开放三十多年来，我国农村土地制度改革的市场化方向十分明确但又进展缓慢、过程曲折，背后突出体现为“追求经济效率”与“维护农村社会稳定”两大价值取向的博弈。任何一项变革都是对原有秩序的改变，都会隐含一定的不稳定因素，当前的农村土地制度改革既要以维护社会稳定为前提，又要防止将正常的改革风险和个别不稳定因素扩大化从而阻碍改革进程。在对改革举措的效率与稳定价值做出判断时，需要做到眼前与长远相结合，定性与定量相结合；在相应的政策设计时，需要做到全国统一性与地区差异性相结合。

农村土地；制度改革；稳定；效率

效率与稳定两大价值之间的博弈在我国农村土地制度改革中体现鲜明，无论是学者间很多不同观点的争议，还是不同时期不同部门部署的看似不协调的改革政策的背后，都体现了是更重稳定还是更重效率的不同价值主张。稳定与效率两大价值目标的博弈也使得我国农村土地制度变革总是在激进市场派与保守计划派之间徘徊和折中。

1 农村土地制度改革中效率与稳定价值的博弈

党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”，农村土地资源的配置也应该顺应这一要求。1978年至今，梳理我国农村土地制度变革脉络，其市场化趋势十分明显，这一趋势是与我国整个经济体制的变革相协调的。具体到土地领域，这一趋势又是通过两条主线体现的：一是赋予农民（农户）个体更独立、更充分的实际占有、使用土地的权利；二是赋予农户越来越自由的流转土地的权利。以农地为例，先是从不承认农户个体产权的“大锅饭”到赋予农户土地承包经营权的“大包干”，使农户对其分得的承包地取得充分自主的耕作收益的权利；然后通过逐步延长承包期并实行“生不增，死不减”来逐步稳定并强化农民的土地产权；同时从不允许流转承包地到赋予农户越来越宽松的流转土地的权利，从而丰富农民土地产权的权能。

尽管我国土地制度变革的市场化趋势明显，但速度缓慢，而且颇多曲折，很多时候是中央文件指出了方向，但配套制度的启动长时间无法跟进。例如，一些地方从20世纪90年代就开始进行集体经营性建设用地入市的探索，2008年的党的十七届三中全会首次明确指出了这一改革方向，期间也部署了不少地方试点，但直到2014年年底中央才正式对这项改革试点做出部署，而且在范围上做出了非常严格的限制。又如，党的十七届三中全会提出要保障农户的宅基地用益物权，近年来中央文件又多次强调保障农民住房财产权、保障农民财产性收益、开展农村金融、农房抵押贷款等，但农民始终无法享有完整的用益物权，其中最核心的处分权能（流转其宅基地使用权的权利）受到严格限制，2015年虽开始推行宅基地管理制度改革试点和农民住房财产权抵押试点，但也仍然没有将宅基地使用权的对外流转（向本农民集体之外的主体流转）纳入试点事项的范围。再例如土地承包经营制度的变革，一方面，希望通过鼓励农地流转促进适度规模经营，另一方面，又对农户流转土地承包经营权的行为充满担忧并设定了诸多限制，农村土地“三权分置”理论试图通过权利结构的重构推动承包土地经营权的流转和规模经营，但同时又希望通过让农民保留承包权的形式来为农民提供生存保障和退路。所有争议观点的背后，以及所有这些看似“矛盾”或者“不协调”的改革政策背后，体现的都是对“农民失地”“农民失宅”等威胁农村社会稳定的担忧。

市场化的改革是基于生产要素流动和资源优化配置的需要，是基于提高经济效率的需要，无论是赋予农户更加明晰而有保障的产权，还是强化农户的处分权，都是为了提高土地资源的利用效率，前者是为了激发农户积极性提高自用时的生产效率，后者则是为了通过市场分工让资源配置到更有效利用的人手中。但在农村土地制度市场化改革的过程中，总会被“威胁社会稳定”的担忧所困扰：担心允许承包地自由流转后农民会因各种原因失去承包地从而失去生存保障；担心允许农房流转后农民会流离失所；担心工商资本下乡导致圈地和土地兼并；担心进城农民工转出土地、房屋后遇到经济波动回乡无退路。故此认为在当前尚不具备放开农村土地市场的条件，应该继续维持农村土地的身份限制，将农民绑定在土地上。这种种担忧的实质，是担心农民会在市场化的大潮中因经验欠缺、缺乏远见、决策失误等原因而失去土地，从而使得农民“耕者无田”“居者无屋”，进而威胁农村社会的稳定。正如某学者所言，保证农民不失地、不失所，是我国土地制度重要的政治考量之一，“当对政治稳定和社会公平的考虑占很高的权重时，牺牲其财产性和效益性，就是优先的选择了。”[1]

因此，也就不难看到，市场派以提升经济效率为理由主张在土地资源配置中引入市场机制，要求允许土地要素的自由流动[2]；而稳定派则以维护农村社会稳定为由限制农村土地要素流动，而限制的最直截了当的做法，便是继续维持土地的身份限制，以及继续维持对农村土地资源的计划管理模式。也正因为此，基于效率考量的允许自由流动与基于稳定考虑的农民土地身份限制之间的博弈一直贯穿于我国农村土地制度改革的始终，在各种不同观点作用下，中央改革政策不时在两个价值取向之间徘徊摇摆。

2 农村土地制度改革应如何平衡好效率与稳定的关系

效率是社会发展的发动机，只有不断提升经济效率才能不断增加人民福祉；但稳定是社会发展的根基，是追求效率的前提；同时，任何一项变革都是对原有秩序的改变，都会隐含一定的不稳定因素。当前推进农村土地制度改革必须处理好稳定与效率的关系。但由于稳定和效率这两大价值目标的判断本身具有相当大的复杂性和抽象性，制度设计时如何兼顾二者的平衡并不是一件容易的事，既要确保社会稳定，保障改革能够稳步推进，同时又要防止将个别不稳定因素扩大化从而阻碍改革进程。笔者认为，农村土地制度改革在处理效率与稳定的关系时必须做到“三个结合”。

2.1 眼前与长远相结合

从短期来看，将农民绑定在土地上（维持土地的身份限制）是维持农村社会稳定的一种有效方式，也是应对农民工因经济波动而失业的有力举措。但从长期来看，这样一种方式与我们的现代化和城镇化进程明显不符：首先，“从身份到契约”是人类社会发展的一大进步，也是市场经济的必然要求，将土地、社会公共服务等资源的配置与身份挂钩，不符合时代发展、社会进步的要求；其次，将农村土地与农民身份绑定，看似保护了农民，避免了农民被工商资本挤压，但中国的农村早已不再是也无法继续维持传统的农业社会，这一做法必然导致农村的封闭和落后，加大城乡差距，随着矛盾的积累反而不利于社会稳定；最后，长期以来，将农民绑定在土地上被认为是国家无偿给农民的一种福利，而正是这样一种福利，在很大程度上成为了解决农民工市民化问题以及农民享受社会公共福利保障的障碍。很多观点认为：农民有土地保障，故此不需要也没有迫切性为农民提供社保、医疗、养老等公共福利保障；农民工还有回乡务农居住的退路，所以不给农民买失业保险、养老保险，不解决农民的城镇保障房，也无大碍。正是这样一些观点，阻碍了农民工市民化进程，阻碍农民享受平等国民待遇。

因此，弱化乃至消灭农村土地的身份属性，打开农村土地市场，虽然有可能暂时给农民的生产生活带来一定的动荡，但从长远来看有利于整个农村的发展、农业人口的减少和农民生活水平的提高。这也就意味着：当前的农村土地制度改革必须坚持市场化的方向，但在改革进程和具体的制度设计上可以考虑阶段性特征设计一些起缓冲或者过渡作用的制度，例如，在允许农民宅基地使用权入市的同时根据情况设定一些限制规则。

2.2 定性与定量相结合

在农村土地制度改革中，在衡量稳定与效率这两个价值目标时，为了避免“公说公有理婆说婆有理”，既需要定性分析，更需要定量分析。以宅基地使用权入市问题为例，从定性分析上考虑，效率收益和稳定威胁都是可能的，但在衡量入市政策带来的效率收益和稳定威胁孰大孰小时则必须要进一步定量分析：如果允许宅基地使用权入市，会不会出现农户因为某种生活急迫（例如家庭成员中有人得重病急需高额医药费）而被迫廉价出售或者抵押宅基地和住房从而导致无房可住的情形？[3]会不会出现一些农民工一时冲动卖掉了宅基地和房屋，后来在城镇失业无法立足，回乡又无处可住？[4]当然是有可能的，但是到底有多高的比率会出现此种事件？出现之后又有多高的比率导致此种情形不被当地的社会救济制度所覆盖，从而导致流离失所？反过来，有多高比例的农户是在城镇有较为稳定的工作和住所，或者有足够的能力在城镇长期工作和生活，从而有较高的意愿出售其在农村的住房和宅基地（如果价格合适的话），有多高比例的农户会因此受益？进一步看，到底是因为一定比例的农户可能因特殊情况出现流离失所的情况给农村造成的冲击更大，还是禁止宅基地入市带来的效率损失更大？如果说某一地区只有百分之一或者千分之一的农户可能出现这种情形，而有百分之五十以上的农户都有较高的流转意愿，毫无疑问政策设计应该选择允许流转，而对于这百分之一的风险因素，可以采取社会保障、社会救济等举措防范或者解决。反过来，如果某一地区有百分之十甚至百分之二十的农户可能出现此种稳定风险因素，而有较高流转意向的农户则不足百分之三十，当地的政府也没有足够财力解决这百分之二十的人在特殊情形下的社会保障或者社会救济问题，政策设计则应该维持现有的不许对外流转。因此，对这一争议问题做出判断不仅需要定性分析，更需要建立在实证调查和统计数据基础上的定量分析。之所以近些年来宅基地入市的问题越来越突出，与城镇化进程加快、具有流转意愿的人越来越多也不无关系。再以土地承包经营制度为例，在是否实行“长久不变”的问题上也是如此，要结合当地情况和城镇化进程对十年或者二十年后可能的承包地资源占有情况进行预估，然后评估其可能对社会稳定和发展带来的影响。在效率和稳定这两个价值都很重要但是在一定条件下又不可能完全兼顾时，必须依靠定量分析来做出判断，从而为改革政策的取舍提供依据。

放开农村土地流转市场到底是否会或者在多大程度上威胁农村社会稳定，是一个没有也无法在全国开展“试验”的命题，到目前为止也仅鉴于学者的学术分析和逻辑推理，并没有任何实证研究的统计数据。而且全国各地发展情况不一，农户流转土地的意愿、能力、机会等也千差万别。在此情况下，选择典型地区进行土地尤其是宅基地使用权对外流转的局部试点，看看其到底是否会以及在多大程度上带来农村社会的不稳定，可能对正反两方都更有说服力，也是走出当前改革胶着状态的唯一办法。故此，有学者从折中角度就宅基地流转提出的“城乡结合部地区、沿海地区这些已经没有福利分配的地区先进行改革试点，传统地区可以先往后放一点”[5]的建议，务实可行。

2.3 统一性与差异性相结合

从这些年土地制度改革探索的情况来看，土地制度的安排与经济发展程度高度相关，经济越发达的地方，改革土地制度的呼声越高，推动制度变迁的力量越强，试图冲破现有制度的各种试点、探索、隐形交易也越常见；考察各种土地管理方面的创新做法，也存在一条明显的“发达地方创新试点取得成功——其他发达城市学习取经——次级发达城市学习取经”的推广路线，而同样的做法在不同地区实施的效果差异，也与当地的社会经济发展状况具有密切联系。我国农村土地制度改革的一个很大困难便是东西南北中地区差异太大，各地的经济发展情况、城镇化程度、农业人口转移情况、务农人员数量、土地资源禀赋情况等存在很大差异，如果在土地制度的安排上缺乏灵活性，必然导致“发达地区觉得太落后、欠发达地区觉得太超前”的后果。

以宅基地使用权对外流转的问题为例，在深圳，农民在宅基地上大量建造多层或高层住宅后出租给打工者居住已经是不争的事实，这些宅基地远远超过了法律规定的“自用”范畴，这里的农民也不存在“允许宅基地使用权流转之后有可能导致一些农民流离失所”的问题。在江浙、北京等地大城市的城郊，出租甚至变相出售农房的现象也是司空见惯。但在偏远的农区，情况则大不相同，城里人来买农房的只是极少数现象，并且受制于当地的人文自然景观。总体而言，在经济越发达、城镇化水平越高、农业人口比重越少的地方，土地对农民的保障作用越弱，农民对土地的依赖性越低，土地就越有可能充分发挥其财产功能从而参与市场交换；反之，土地承担着较重的社会保障功能，出于农村社会稳定的担忧，其土地的流转自然受到更多的限制。

因此，考虑到全国各地发展水平、人口状况、土地资源禀赋等差异性，判断一项改革举措的实施能否平衡好稳定与效率的关系，也必须结合当地实际情况综合评估。这也就意味着，农村的土地制度安排必须充分考虑地区差异的因素，处理好统一性与差异性的关系：

首先，土地制度作为一个国家经济制度中的一项最重要的基本制度，必须具有一定的统一性，例如土地上权利的体系和种类、各种土地物权的权利义务内容、土地登记与土地产权证的效力等等，这些必须具有统一性。再比如说，全国不同地方的宅基地使用权应该具有同样的内涵和权利义务内容，而不能说作为一种用益物权，深圳的宅基地使用权与西宁的宅基地使用权具有不同的含义，其权利人的权利内容具有很大区别，否则就又回到了“以身份定权利”的时代，而且会对资源的配置设置地区壁垒。

其次，在国家的统一法律下，各地贯彻实施法律的具体操作模式，可以有所不同。例如各地推进改革的组织机构设置可以不同，土地交易的平台可以不同，在集体经营性建设用地入市的收益分配上也可以采取“国家规定税收的基本框架、基本规则和上下限，各地结合自身情况灵活实施”的模式，等等。

再次，在土地经营权流转、集体经营性建设用地入市、宅基地使用权流转等问题上，如果放开市场赋予农民流转权，则要充分意识到流转是农民的权利而非义务，要充分保证农民自愿，不能通过下指标、定任务等行政命令方式贯彻实施，甚至可以允许农民通过自我决策的方式选择本集体是否放开流转，换言之，可以通过赋予农民选择权的方式实现不同区域农民利益的最大化。

最后，在集体所有的框架下，应当赋予农民集体一定的自我管理、自我决策的空间，例如对确权过程中出现的特殊情况的处理，只要不和法律的强制性规定冲突，应当允许农民通过集体表决的方式作出决策，比如说对于此次土地确权中溢出承包地面积的处理模式，可以允许各地在不违反法律法规和政策的前提下通过集体表决探索适合本地区的处理模式。

总而言之，在涉及到土地权利的基本框架和基本内容的问题上，例如土地上的物权种类、权利取得生效灭失的条件、土地登记与产权证书的实质内容等，必须全国统一；但在土地行政管理的模式问题上，可以充分尊重地区差异；农民是自己利益的最好决策者，在充分赋予农民土地权利的同时必须充分保障农民的自主权，禁止各种强迫流转行为；在处理农民集体成员内部产权关系以及集体事务自我管理的问题上，在不违反法律法规的强制性规定的前提下，充分尊重农民集体的自主权和乡规民约。通过上述举措，实现统一性与差异性的结合，从立法的角度，则是处理好国法、地方法与农民集体自治之间的关系。只有这样，才能解决我国农村土地制度改革中稳定与效率价值之间的博弈难题，稳步推进我国农村土地制度改革。

[1]刘守英.农村宅基地制度的特殊性与出路[J].国家行政学院学报,2015(3):18-43.

[2]周其仁.城乡中国(下)[M].北京:中信出版社,2014:260.

[3]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论,2005(4):25-30.

[4]贺雪峰.论土地资源与土地价值——当前土地制度改革的几个重大问题[J].国家行政学院学报,2015 (3):31-38.

[5]刘守英.直面中国土地问题[M].北京:中国发展出版社,2014:103.

The Issues with Regard to Effciency and Stability in the Rural Land System Reform

SONG Zhihong
(Chinese Academy of Governance, Beijing 100089)

With the 30 years of reform and opening up, we clearly know that we must choose the way to marketization of rural land system reform, but the progress moves slowlywith many twists and turns, behind which there are two value orientations: pursuing economic effciency and maintaining the rural social stability. At present, we are confronted with the issues that not only must we maintain social stability, but we must also prevent the normal reform risk and individual unstable factorsfrom extending,thus hindering the rural land reform process.In judging the effciency and stable value that the reform initiativesproduced, we must be based on the need both to combine long-termand short-term considerations and qualitative and quantitative analysis. When the corresponding policy will be designed, we need to take into account the integration between unity of the whole nation and regional difference.

rural land; reform of the system; stable; effciency

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）04-0008-04

2016-03-09；

2016-03-15

国家社会科学基金青年项目：农村土地经营权与承包权分离的法律制度构建研究（15CFX048）

宋志红（1980-），女，湖北省京山县人，国家行政学院法学部副教授，国家行政学院行政法研究中心副主任，法学博士，主要从事民商法学和土地法学研究。