中国土地管理制度困境及改革路径研究——基于Williamson分析框架

■ 范树平/刘友兆/程从坤

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.安徽省土地勘测规划院，合肥 230601）

中国土地管理制度困境及改革路径研究
——基于Williamson分析框架

■ 范树平1,2/刘友兆1/程从坤2

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.安徽省土地勘测规划院，合肥 230601）

在梳理中国土地管理制度发展历程基础上，剖析了土地征收、土地用途管制、耕地保护、建设用地流转、家庭联产承包等主要制度存在的问题及其成因；引入Williamson四层次分析框架，探究制度改革逻辑框架，并从管理主体、管理目标、管理重点、管理效益的四维视角设定改革战略定位。在科学合理编制实施规划、合理落实城乡用地规划管控、建立完善城乡制度“双挂钩”模式等改革关键环节，进行制度更替路径设计。

土地管理；制度困境；制度设计；改革路径；中国

0 引言

改革开放以来，中国经济体制已成功从计划向市场过渡，社会经济取得长足发展，但由于居民户籍、土地产权、政策导向等诸多因素趋向，城乡二元体制逐渐形成且固化[1]。近年来，虽从各个领域自上而下改革破除，但二元结构及体系仍然显著，已制约社会经济进一步发展、提升。土地管理制度是当下推进新型城镇化、经济升级转型的重要制度保障，统筹城乡土地利用与管理势在必行[2]。如何统筹城乡土地制度改革，破除城乡二元土地利用与管理制度对经济社会发展的障碍，解放土地生产力，是当前及未来亟待研究的课题。在此，借鉴已有研究成果[3-5]，紧扣中国土地管理体制及社会经济发展现实需求，梳理土地管理制度发展历程，解析制度主要问题及成因，运用Williamson分析框架，重构改革战略框架及其关键环节设计。

1 土地管理制度发展历程

建国初期及社会主义改造探索时期，重点放在土地管理制度建设，农村土地走在改革前沿，陆续完成了土地改革、土地合作化、人民公社等重点工作，废止了延续几千年的封建土地所有制，实行农民集体土地所有制，实现了“耕者有其田”；在城市建立土地国家所有制，实施城市房地产登记，建立土地税收制度，保障国民工业发展。改革开放作为中国社会经济发展转折点，也是土地管理制度改革完善的启航标。在改革开放之前，城乡用地基本上是“无偿、无流转、无期限”的三无用地管理模式，呈现高度公有制、全民化的运行机制。在改革开放之后，国家通过修改完善《宪法》及《土地管理法》，采用法律形式力推城乡土地管理制度改革，农村推行分田到户，明确集体土地承包经营权，推进家庭联产责任制；城镇推行国有土地出让转让，实施国有土地有偿使用制度，发挥国有土地市场调控机制。从土地管理改革历程分析，在产权制度上，土地公有所有制基础没有改变，只是将使用权、用益物权从所有权剥离，盘活了土地交易市场，但农村集体承包经营权流转发展缓慢；在改革成效上，城镇土地制度改革较为彻底，保障了城镇建设用地，也激发了土地资源市场化配置，但由于农村土地用地类型、方式多样性及历史遗留问题，农村土地制度改革进展缓慢。总体来说，中国土地管理制度改革是城镇快于农村，也是城镇受益、农村损益的“利损双重”模式，公平与效率缺失。

2 土地管理主要制度问题及成因解析

2.1 土地征收制度

《宪法》《土地管理法》及相关法律均明确国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，依法给予被征地集体组织和农民补偿。本质上，土地征收制度是在割裂城乡土地市场基础上，通过政府行政行为实现集体所有土地单方向流入国有土地，流转过程不可逆。特别受地方政府依赖土地财政驱使，且掌握征地批地权力及寻租空间较大，征地流程不规范时有发生，甚至违法、违规、违纪操作，导致违法征地屡禁不绝、征而未用浪费严重、征地纠纷事件频发及寻租设租等征地“后遗症”。实践证实，必须在根源上重新审视土地征收制度的目标，厘清中央政府、地方政府和被征地农民的利益取向和行动选择[6]。究其原因，集体所有主体缺失而导致征收合法利益得不到保证，且征地公共利益范围难以界定而诱导从事营利性征地行为，加之补偿过低及失地农民缺乏妥善安置，很容易引发群体性事件，有损政府公信力及权威。

2.2 土地用途管制制度

为了遏制建设用地盲目扩展及耕地保护形势所逼，1998年修订《土地管理法》正式确立以土地用途管制为核心的新型土地管理制度，成为国家土地管理一个重要制度。但实践逐渐暴露出行政审批程序过于繁琐、管制内容偏重农转用、管制体系缺乏统筹、管制缺少法律保障、管制技术相对滞后等问题，导致土地用途制度绩效逐渐减弱[7]。既有制度本身设计缺陷，也有制度执行过程的问题：一是按照最小上图斑块单元而规定未来规划用途，阻碍市场配置资源能动作用，规划对诸多不确定性考虑不周，导致需要确定的内容没确定下来，难以确定内容却严格限制，削弱了规划弹性，执行过程难免与实践要求相抵触；二是土地利用规划统筹了地方各用地部门诉求，属于多部门利益角逐产物，由于缺乏法律支撑，经常导致规划跟着产业项目、城镇发展区等变动而大规模调整或修改，导致土地用途管制失效。

2.3 耕地保护制度

中国耕地保护制度已上升到国家战略高度并以基本国策贯彻落实，已建成世界上最严格的耕地保护制度体系[8]。国家通过规划逐级控制下达耕地保护指标，实际上与地方政府形成委托-代理关系，但在实践管理中普遍存在耕地占多补少、占优补劣，基本农田被“赶上山、逼下水”的现象，偏离耕地保护制度初衷。耕地保护制度是国家统筹区域战略目标，具体落实耕地保护制度的地方政府只是受上级主管部门行政施压，利益价值取向必然驱使其最大化地实现耕地保护中地方社会经济发展帕累托最优。由于中央与地方政府之间存在耕地保护目标错位，诸多群体各自追求利益最大化，地方政府不会一味地追求耕地保护本质实效而失去自我发展权，难免导致耕地保护制度失灵。加上，由于农业生产利润低于社会平均利润，农民分散耕作未能形成规模经营效应，致使其投入耕地的劳动力、资金不足，耕地资源抛荒、撂荒现象较多，农民个体出于经济人理性考虑容易表现耕地保护不作为。

2.4 建设用地流转制度

为保障城镇建设用地需求，经过长期探索并执行至今的国有土地有偿使用制度，逐步形成较为成熟的国有建设用地流转制度，基本实现资源市场化配置。针对乡村建设用地，仅指明为乡镇企业、村民建住宅、公共设施和公益事业等用途，其他不得进行非农建设，需要使用土地者必须依法申请使用国有土地。建设用地流转政策及制度，在国有与集体之间存在很大差异，利于国有流转却制约集体流通，长期形成了权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。为了实现城乡建设用地公平公正，国家已先后出台诸多政策，鼓励农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。但经过广东、安徽、天津等先行示范区实践证明，仅仅是结合地方特殊条件下运行，缺乏普适性及推广运用价值，且未形成系统的制度架构，主要原因在于受国家上位法限制、产权主体缺位、土地融资能力薄弱、监管体系不完善等方面[9]。

2.5 家庭联产承包制度

家庭联产承包制作为中国改革开放以来农村土地制度最大的改革，适应当时社会经济的时代背景，彻底改变集体所有并统一经营的农业生产模式，调动了广大农民生产积极性，促进农村经济的复苏发展，对提高农业生产效率起到了巨大推动作用[10]。但是分田到户导致地块零散耕作经营，难以满足规模生产、集约经营，制约了农业生产力持续提升；农业生产利润低于社会平均生产利润，农村剩余劳动力问题逐渐凸显，促使农户外出务工而导致农地抛荒撂荒现象严重。根据生产力与生产关系的相互作用原理，家庭联产承包责任制一定程度上阻碍了当前生产力水平提升，改革显得十分紧迫。党的十七届三中全会以来，国家明确要求集体承包经营权保持稳定并长久不变，加快促进农业经营方式转变，建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。根据现有法律法规，针对承包权流转主体及客体界定模糊，部分内容有悖法理，且流转主体间的权利、义务及相应法律责任显得比较原则、笼统，制约流转行为健康有序推广[11]。

3 土地管理制度改革框架及战略定位

3.1 制度改革逻辑框架

鉴于土地制度改革涉及政治、经济、社会及法律等诸多领域，本文引入Williamson四层次框架。Williamson四层次框架提供了一个新的资源配置的管理学、社会学和经济学的分析逻辑方法[12]，其核心在于实现区域人、地、物的资源优化配置。该框架的四个层次从上到下依次为社会基础、制度环境、治理结构和资源配置，改革难度由下而上逐级递增，社会基础及制度环境很难改变，资源配置作为终极目标由于变化太快而很难约束，一般通过治理结构层面并辅以适当制度环境来达到资源配置动态最优化。中国社会主义制度体系及其公有制下的特色社会主义市场经济条件不会发生颠覆，也就是说第一层次的社会基础及第二层次的制度环境不会发生根本变化，因此需要通过政府和市场相结合的治理结构来实现人地资源优化配置，且有针对性地改革土地管理制度环境的游戏规则。改革核心是治理结构层次，重点在于如何充分发挥并优化组合好政府调控的“有形手”与市场调节的“无形手”。

3.2 土地管理制度改革战略定位

立足土地自然、社会、资产三个属性，优化土地管理制度体系，辅助国家参与宏观调控，充分发挥市场作用优化配置资源。土地管理制度改革战略定位：从管理主体上，明确中央政府、地方政府与市场三层主体管理地位，完善土地法律法规，职责明确、分工明晰，减少政府直接干预用地管理，加强土地市场运行监督服务实效，提高市场机制参与土地资源优化配置程度；从管理目标上，严格划定并执行生产线、生活线及生态线，优化城乡用地布局，实现土地利用社会、经济、生态可持续；从管理手段上，严格贯彻落实规划管地，突出体现用地功能分区差异化，实行土地用途分区管制；从管理重点上，农村重点改革农民宅基地退出、集体承包地收回及土地征收补偿，城镇重点改革农民进城定居及用地集约；从管理效益上，统筹考虑区域、城乡之间本质差异，突出公平优先、效率兼顾，实现城乡居民共享土地红利。要以土地资源宏观调控与城乡用地一体化市场配置为基础，健全完善土地资源管理法制和体制，以理论创新、制度创新和科技创新为动力，联动多部门全面改革土地管理制度，促进社会经济可持续发展。

4 土地管理制度改革关键环节设计

4.1 科学合理编制实施规划

研究制定省、市、县、乡镇及村规划编制规程，加强多部门规划衔接，强化土地利用规划空间化。科学定位圈内、圈外用地主导功能，划分各功能用地区，合理下达未来规划各类用地指标。跟进规划实施管理，圈内用地由城镇建设部门详细设计规划及地块管理，各项指标不能突破上级下达总体规划指标，只要提交地块变更基础信息至国土部门备案即可；圈外用地主导功能是农业生产与生态环境，根据各地方特色可进一步细化功能区，用地原则是不能随意大规模开发建设，一旦开发规模达到一定程度就必须重新进行规划调整或修改，且要通过严格审查论证及公开公告。从规划本质及实践要求考虑，线型工程、特殊选址项目且关乎到社会民生、环境保护的开发建设项目用地，为了充分体现规划不确定性而可以不进行修改或调整规划，只需相应变更土地利用数据库及进行用地指标核减。

4.2 合理落实城乡用地规划管控

考虑城乡二元土地利用景观，划定形成“圈内、圈外”分明的用地格局。圈内用地与圈外用地实施差别化土地管理模式，分而治之、差别治理，圈内用地由国土部门下达用地总体控制指标，具体地块功能规划设计及开发建设部署由城建部门负责；圈外用地由国土部门统筹管理，用地功能可进一步划分为农地区、林地区、生态保护区等类型。规划用途不要求落实到具体图斑，取消土地地块用途管制，实行土地用途功能区管制。独立工矿及线型工程项目建设占地采取单独报批，总体控制各类用地指标，只是变更土地现状用途即可，以此提高规划实施弹性及用地者参与市场配置能动性。针对一般性工业开发及不涉及到特殊区位地块的选址项目，不能按照独立项目选址报地审批，一律要到圈内特别要在圈内开发园区选址，强化圈外农地保护及生态保护，促进圈内建设用地集约。综合运用国土、城建、产业、人口、财政等政府宏观调控手段，充分发挥市场优化配置土地资源主导作用，促进人口流、资金流、物质流等生产要素在城（圈内）乡（圈外）之间互通，实现统筹城乡土地利用与社会经济发展。

4.3 建立完善城乡制度“双挂钩”模式

(1)农村宅基地退出与城镇居住挂钩模式：鼓励农村居民退出宅基地进城定居，实现圈外居住用地随着农村人口进城而转移到圈内布局。务必要显化宅基地及其房屋资产，退出宅基地由政府统一征收并给予补偿，专款优先用于农民在城镇购房支出，实现农村居民宅基地退出与城镇定居的资产挂钩。征回宅基地一般情况只能纳入土地整治项目，因地制宜、优先整治新增耕地及生态用地，严格限制重新用于房产、旅游及非民生、非环保项目开发，任何开发建设均要向社会公众公示并接受监督。

(2)集体承包权收回与城镇社会保障挂钩模式：农村集体承包地不仅是农民的劳动对象和劳动资料，也充当农村社会保障的功能和角色，叠加经济和社会的双重效应。未来集体承包权的改革趋向是一旦农民在城镇具有固定工作且自愿申请定居城镇，附带条件必须绑定集体承包地由政府统一收回并给予补偿，优先支出确保农民纳入当地城镇社会保障体系，结余部分方可发至农民自由支配。以区、县政府部门为管理机构，代表集体所有权主体，建立健全流转制度，搭建承包地市场化流转平台，将从农民手中收回的承包地放到流转平台进行交易，合理化、规范化农村承包地流转，流转所得收益专款用于填充政府收回承包地补偿资金。

[1]叶裕民.中国统筹城乡发展的系统架构与实施路径[J].城市规划学刊,2013(1):1-9．

[2]严金明,王晨.基于城乡统筹发展的土地管理制度改革创新模式评析与政策选择——以成都统筹城乡综合配套改革试验区为例[J].中国软科学,2011(7):1-8．

[3]党国英.论我国土地制度改革现实与法理基础[J].新视野,2012(5):11-16．

[4]蔡继明.中国土地制度改革论要[J].东南学术,2007(3):12-18．

[5]蒋省三,刘守英,李青.土地制度改革与国民经济成长[J].管理世界,2007(9):1-9．

[6]陈拓.土地征收制度的反思与改革[J].兰州学刊,2014 (11):175-180．

[7]曹瑞芬,蔡银莺,张安录,等.中国土地用途管制绩效的时空差异性分析[J].资源科学,2013,35(6):1125-1133．

[8]马文博,李世平,陈昱.我国耕地保护制度实施的影响因素分析[J].北京理工大学学报(社会科学版),2012,14(1):38-43．

[9]马艳平.农村集体建设用地流转的理论、实践和制度完善[J].经济问题,2015(4):105-109．

[10]钱忠好.中国农村土地承包经营权的残缺与重建研究[J].江苏社会科学,2000(2):39-47．

[11]徐兆基.农村家庭联产承包责任制的土地流转研究[J].中国农学通报,2000(2):39-47．

[12]O E Williamson.The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead[J].Journal of Economic Literature,2000(9):595-613.

Predicament and Reform Path of Chinese Land Management System—Based on the analytical framework of Williamson

FAN Shuping1,2, LIU Youzhao1, CHENG Congkun2
(1.College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing Jiangsu 210095, China; 2. Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei Anhui 230601, China)

In this paper, we study thedevelopment process of Chinese land management system, and analyze the major problems of its causes in the land acquisition, land use control, the protection of farmland, circulation of construction land, the household contract system and other issues. Then we introduce the four-level analysis framework ofWilliamson to explore the system reform of the logical reform framework, and set the strategic positioning of the body from the four-dimensional perspectives of the management main body, management objectives, management focus, management effectiveness. We should focus on some key aspects of reform as follows: establish the scientifc and rational implementary planning, implement the rational urban and rural land use planning and control,establish and improve the urban and rural system "double hook" mode, and design the institutional replacement path.

land management; institutional predicament; system design; reform path; China

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）04-0060-04

2016-02-29；

2016-03-15

国土资源部公益性行业科研专项（201411006-02）

范树平(1984-)，男，安徽省芜湖市人，安徽省土地勘测规划院工程师，南京农业大学公共管理学院博士研究生，研究方向：土地可持续利用与土地资源管理。