嵌入性视角下我国陆地边疆治理能力提升研究

彭晓帅

(云南大学　公共管理学院，云南　昆明　650091)



嵌入性视角下我国陆地边疆治理能力提升研究

彭晓帅

(云南大学公共管理学院，云南昆明650091)

摘要：陆地边疆地区政府在纵向的行政网络和横向的社会关系网络的交叉点上施行治理，嵌入性概念的引入有利于分析两种网络对陆地边疆治理能力的影响。行政网络作为陆地边疆治理的主导力量，对陆地边疆经济发展能力、公共政策能力、公共服务供给能力和维护政府公信力能力具有重要影响。但行政网络和社会关系网络具有不同的性质和功能，如果两者无法有效契合，边疆治理效能将会大打折扣。因此,为了实现陆地边疆治理能力的有效提升，应该在关注行政网络内部协调的同时,注重行政网络和社会关系网络间的融合。

关键词：嵌入性；陆地边疆治理；能力提升

随着我国现代化进程的不断推进，陆地边疆地区复杂的自然环境和社会环境造成边疆治理困境日益凸显，传统的边疆治理模式已经无法适应当今的治理环境，陆地边疆地区政府面临着巨大的治理压力。但陆地边疆地区的安全、稳定对整个国家的发展、稳定和安全具有重要意义,研究我国陆地边疆治理能力建设具有重要的现实意义。本文将“嵌入性”概念引入陆地边疆治理领域，能够充分考察影响陆地边疆治理能力提升的因素，探寻在稀缺政府治理资源的现况下，实现我国陆地边疆治理能力的有效提升。

一、“嵌入性”概念及其移植的适用性

卡尔·波兰尼在《大转型》中首次提出了“嵌入性”概念，他指出：“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。”[1](P46)马克·格兰诺维特通过把制度框架和关系网络相结合分析经济行为、制度框架和社会网络之间的关系，指出：“嵌入是指二元关系以及整个关系网络对交易结果的影响。”[2]沙龙·祖金与保罗·狄马乔进一步拓展了这一概念，认为：“嵌入是指经济活动在认知、文化、社会结构和政治制度方面的情景依存的本质。”[3]虽然不同的学者对“嵌入性”概念各有侧重,但却有着相同的思想本质：行为主体的所有活动不仅处于其特定的关系网络，而且都处于更为庞大的社会关系网络并受其中各种因素的影响和制约。也就是说，各种行为主体都以不同的方式嵌入社会关系网络之中，其行为及结果不仅受其特定网络的影响，而且还与社会关系网络中的组织、个人、文化和制度等多种因素以复杂方式进行互动。

“治理”一词的极度泛化促使其变得包罗万象，内容庞杂。本文从公共行政的角度来界定治理，它是指“在自组织网络治理的基础上, 政府参与其中并起‘元治理’作用, 政府与自组织形成互动型治理网络, 共同谋求公共利益最大化的治理形式。”[4]那么，进一步分析，何为边疆治理？边疆治理即是指在政府主导下，同处于社会关系网络中的多元治理主体为谋求边疆利益的最大化而不断互动的活动和过程。边疆治理无法独立在行政网络的封闭空间内发生，需要通过社会网络与多元边疆治理主体进行互动而产生效能。行政网络的政治影响和社会网络中的社会群体的认知、文化背景以及能力结构对边疆治理的效能具有显著影响。而“嵌入性”的概念正是用来分析组织的运行和发展与政治、文化和社会资本等环境因素之间的互动关系的。因此，在不影响其核心观点的前提下，我们可将其引入到我国的陆地边疆治理研究中，分析行政网络和社会关系网络对陆地边疆地区政府治理能力的影响，进而构建出提升陆地边疆治理能力的可行路径。

二、陆地边疆地区政府所处的网络环境

陆地边疆地区政府被同时嵌入科层制的行政网络和更为宏大的社会关系网络之中。“前者具有普遍性、一般性的特点，即公事公办，按制度办事；而后者则隐含着特殊性关系，即成员间的互动因其各自社会关系的差异而迥然不同。”[5](P40～55)基于严密等级制度的行政网络所遵从的是“命令—服从”的行动逻辑。在这种关系网络中，权力关系是自上而下垂直分布的，下级政府对上级政府具有很强的依赖性,上级政府的命令就像中枢神经系统一样，时刻控制着下级政府的行为，从而能够确保各项政策在行政网络内部得以有效贯彻推进。但需要指出的是，行政网络内部资源存在稀缺性，且行为主体的知识经验、文化背景等具有较高同质性。因此，政府内部知识、信息具有很高的冗余度。

任何社会活动都必须在特定的社会关系网中进行，边疆治理也概莫能外。社会关系网中不同的文化、制度相互交融，而不同种类的文化和制度是“人们为适应其所处的环境，在长期的生产、生活中创造、积累、运用和传习的知识与技能，其规定着的不同的价值规范、伦理道德和行为规则。”[6](P6～11)其对行为主体的行为选择具有很强的约束性，而且任何事物都要经过特定的文化和制度模式的过滤，才会被生活于其中的行为主体所接受。因此，行政网络和社会关系网络所推崇的文化和制度的差异化，会在一定程度上制约陆地边疆地区政府相关制度和政策的有效推行。但是，社会网络关系通常拥有行政网络所缺乏的异质性资源，这种异质性资源对处于网络环境的行为主体更具价值。

三、陆地边疆治理困境的嵌入性分析

“从国家的民族结构来看，我国是一个典型的多民族国家。而国家的‘多民族’性质，在边疆地区表现得最为突出。”[7](P11～17)这使得边疆地区的社会网络中存在着多元的民族文化、宗教信仰和价值观体系。由于陆地边疆地区特殊的自然环境和发展历程，大部分少数民族的民族文化、宗教信仰和价值观体系在其生产、生活和交往中还占据着重要的认同地位，对其行为选择有着巨大的惯性影响力，导致社会主义市场经济制度和社会主义核心价值观的推行困难重重，造成边疆地区政府的经济发展能力和维护政府公信力能力提升受困。此外，在某种程度上，当前，我国陆地边疆治理框架基本上是承袭传统意义上的边疆治理框架,即国家主导和政府驱动的一元化边疆治理模式，无法形成网络间的信息共享和资源互补机制，造成政府公共政策能力不足、公共服务供给能力有限的局面。

(一)经济发展能力受限

按照新制度经济学的观点，制度作为约束人们行为及其相互关系的一套行为规则，对经济的发展具有重要影响。制度可分为正式制度和非正式制度，二者相互联系、相互制约。有关经济发展的正式制度是行政网络内部根据宏观的经济形势，通过一定的程序制定的,对社会经济的发展起着重要推动作用；而非正式制度是陆地边疆地区在长期的生产生活中所产生的与之相适应的宗教信仰、民族文化、意识形态以及价值观体系。这些非正式制度具有更明显的地域和群体特征，并广泛存在于社会网络之中。正如青木昌彦所说，“即使能从国外借鉴良好的正式规则，如果本地非正式规则因为惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式规则和旧有的非正式规则就势必产生冲突。其结果，借鉴来的制度可能根本就无法执行。”[8]社会网络内部的非正式制度对经济主体的行为选择具有很强的约束性，从而对正式制度安排的合法性起着决定性的作用。基于行政网络而构建的正式制度若要达到预期效果，就必须与相应社会网络中的非正式制度安排相契合，减少两者冲突，确保正式制度的有效推行。

陆地边疆地区特殊的自然环境使得其在新中国成立前一直处于自给自足的自然经济或半自然经济状态。新中国成立后,“直过区”的发展历程造成这些地区市场机制不完善，大多数地区延续了自然经济中封闭式的家族中心主义价值取向。受这种价值取向的影响，边疆经济主体仅追求其基本需求的满足，自给自足和重农轻商观念深重，造成陆地边疆地区的经济元素缺乏流动性。而且，受传统宗教文化的影响，多数陆地边疆民族信奉“命运天定”的观念，再加上陆地边疆地区长期的物质匮乏所形成的平均主义价值观，使得陆地边疆地区缺乏竞争观念。而流动性和竞争性是市场经济的两大特征，可以以价值最大化为导向,实现资源的最优配置。陆地边疆地区形成的与其原始的自然经济体制相适应的非正式制度有别于市场经济规则。而传统的陆地边疆经济发展模式只注重通过行政网络自上而下地导入社会主义市场经济体制，忽视了非正式制度对其经济发展的约束作用，使得存在于社会网络中非正式制度与正式的经济制度安排格格不入，造成陆地边疆地区政府经济发展能力受限。

(二)公共政策能力不足

边疆地区政府在治理进程中要有效达成既定的政策目标就必须有力推动相关政策的“落地”。正式的行政网络作为一种制度性框架，为其内部行为主体构建了明确的行为模式。政策制定者可以依靠强制性的行政权力对执行者进行纵向控制,确保政策在行政网络内部自上而下地有效推行。然而，政策能否达到既定目标，不是政策制定者和执行者能够完全决定的事情，而是在很大程度上取决于目标团体的态度。正如阿尔蒙德所言，“公民对政治体系的权威性输出是否服从, 在一定程度上就取决于一国人民的‘服从倾向’……这在很大程度上同全体人民或某些集团中通行的感情、价值观和其他态度有很大关系……为了规劝和说服公民采取某种所需的行为，领导人都求助于文化、价值观、感情和信仰。”[8]政策的目标团体嵌于更为广阔的社会关系网络之中,文化、信仰等价值层面都会对其行为选择产生影响。为了实现既定的政策目标，政策的制定要与其所处的政策环境相适应，它既要符合于特定的政策问题、社会环境，又要与目标群体的特征相匹配。

虽然，我国大部分陆地边疆地区都属于民族区域自治的范围，但治理政策的制定始终是“自上而下”的模式。这种模式是典型的“官-民”二元结构，政府处于绝对的主导和支配地位，而民众则基本上处于被动接受者的位置。政策制定所依赖的信息和知识主要来源于行政网络内部，忽视了社会关系网络中诸如政策目标群体的民族文化、宗教信仰和价值观等相关因素。然而基于一定文化、信仰和价值观的社会关系网络在边疆地区政府和政策目标群体之间形成了一种类似“过滤网”的结构。任何边疆治理政策要被政策目标群体所认同，就必须要通过这层“政策过滤网”的过滤和筛选。假若，因“自上而下”的政策制定模式对社会网络因素的忽略致使政策在很大程度上不能较好契合政策目标群体的民族文化、宗教信仰和价值观。那么，此时该项政策就会受到目标群体的抵制，最终会使治理政策执行受阻。

(三)公共服务供给能力不足

我国的陆地边疆治理依旧采用“自上而下”的治理模式。公共服务的供给并不是根据陆地边疆地区的实际需求而决定的，在很大程度上是陆地边疆治理机构在中央政府指示的基础上，结合各自的政绩需求而决定的。这种供给模式会造成公共服务供需结构失衡，无法满足边疆民众的实际需求。再则，我国边疆民族地区少数民族文化、宗教信仰和生产生活方式多元化，使得边疆民众对公共服务的需求具有多样性。“自上而下”的公共服务供给模式所提供的同质化公共服务和产品无法满足边疆民众多元化的需求。而边疆少数民族 “大杂居，小聚居”的特点，所造成的同一行政区域生活着不同民族的居民，具有不同的公共服务需求的现实，无疑加剧了陆地边疆地区公共服务的供需结构失衡。

陆地边疆地区特殊的自然环境使得人口分布极不均衡，人口密度小且分散。但许多公共服务的投入较大，只有达到一定的人口规模才有一定的供给价值。如果全部地区均等供应，公共服务的人均供给成本将会激增。而我国陆地边疆地区整体上处于僻远地区，自然环境恶劣、交通运输不便、人才和技术欠缺，经济发展相对落后，基层政府财政收入较少。分税制改革以后，多种地方税种被废除，特别是“营改增”的全国推行，使得本应由地方政府收取的营业税转变成增值税改由中央收取，地方税的税基被不断蚕食，地方财政收入不断缩减。财政转移支付虽然能够在一定程度上缓解地方的财政压力，但由于财政转移支付数额确定标准的非科学化和专项资金投入比例的不断攀升，造成边疆地区政府获得的转移支付数额有限，配套资金比例却不断升高，自主支配的财政收入不断减少。此外，由于缺乏有关明确划分中央与地方财权与事权的法律，使得中央不断下放事权而上收财权，造成地方政府的财事权脱节，承担着巨大的财政压力。省级政府税收分配自由裁量权的随意性，无疑加剧了边疆地区政府的财政困境。边疆地区政府面对巨大的财政压力，不可能实现公共服务的均等化。这种不均等现象会使那些享受到相对较少公共服务的少数民族群众产生“相对被剥夺感”，可能引发较大的冲突，增加危及边疆安全的不稳定因素。

(四)维护政府公信力的能力受阻

边疆地区政府的公信力是该地区政府通过其治理行为及产生的治理效能获得边疆民众信任、支持与认同的能力，本质上是一种政治认同。政府公信力以利益、制度与价值认同为基础，其中价值认同是政府公信力生成的核心因素,是利益认同和制度认同得以实现的基础。我国的陆地边疆地区生活着众多少数民族,各个民族都是在长期的历史发展过程中不断凝聚起来的人类共同体，拥有基于各自的民族文化和宗教信仰而形成的民族价值观，并与基于行政网络所产生的政府所推崇的核心价值观同存于社会网络之中。拥有某一个民族身份的人往往就对本民族的民族价值观有着与生俱来的认同意识。但对社会主义核心价值观的认同却并非与生俱来的，而是随着国家的形成与生存环境的变化不断构建的。在边疆复杂的社会网络中,社会主义核心价值观可以被强化,也有可能在民族价值观的影响下被弱化,甚至产生背离。核心价值观的认同程度和所处地位，对政府公信力的生成具有决定性的意义，从而对边疆地区的和谐稳定产生重要影响。在边疆地区这两种价值间存在复杂的关系，核心价值观的认同程度是行政网络和社会网络相互作用的结果。

中华人民共和国成立以来，随着国家经济的整体发展和各项民族政策的有效推行，陆地边疆地区的经济不断发展，公共服务供给能力不断提升、相应的制度建设不断完善，为政府公信力的生成提供了良好的利益认同和制度认同基础，政府公信力也相应提高。大量的调查表明，虽然随着各项政策制度的不断完善，边疆地区的公共服务供给能力相应提高，但是在许多边疆地区，甚至在一些相对发达的地区，国家提供的公共文化产品仍然是非常有限的，除了电视之外，大多数民众不能和国家的核心价值观进行密切的接触。社会主义核心价值观的传播乏力，影响了核心价值观在陆地边疆地区社会网络中主导地位的持续强化，成为制约陆地边疆地区政府公信力提升的瓶颈。

四、陆地边疆地区政府的治理能力建构路径

税权上收、税基缩减和事权扩充等行政网络内部因素，使边疆地区政府财政资金短缺，边疆治理能力遭到禁锢。通过改善行政网络内部的财事协调机制，虽然可以在一定程度上缓解边疆地区政府在治理过程中的财政压力。但依据资源依赖理论，任何组织都无法自给自足，也无法控制所有资源。行政网络内部资源有限，仅靠改善行政网络的内部财事协调机制，无法填补由边疆地区日益增长的多元公共需求所带来的财政缺口。由“自上而下”的治理模式而导致的有关民族文化、宗教信仰和多元利益诉求等异质性信息的匮乏，使得政府的边疆治理措施与边疆现实相脱节。由于主流文化影响力的相对偏弱和民族政策的不利影响，造成社会主义市场经济制度和核心价值观遭遇推行困境，进一步加剧了边疆地区政府治理能力提升困境。因此，要彻底破解边疆治理困境，实现边疆治理能力的螺旋式提升，必须在协调行政网络内部财事关系，并建立起行政网络和社会关系网络的融合机制的同时，加强边疆地区的文化建设，构建起文化和政策的引导机制。

(一)完善行政网络内部的财事协调机制

中央政府与地方政府间的财事权分配的模糊化、转移支付制度的非科学化和省级政府税收分配的随意化造成陆地边疆地区政府财政资金匮乏，进而使得陆地边疆治理行动受限。要破解陆地边疆地区政府的治理困境就必须先从以下几方面入手，以消除行政网络内部的不协调因素。

1.明确中央政府与地方政府间的财事分配制度和省级以下政府税收分配规则

根据财政分权理论，中央政府与地方政府的财政收入与支出范围应建立在相应的政府职能基础上，以确保事权与财权相统一。但目前我国缺乏明确中央与地方财事分配的法律法规。现行的有关规定也比较模糊，中央不断上收财权，而下放事权，造成地方财政“入不敷出”。财政部公布的数据显示：“2014年，中央一般公共财政收入64490亿元，支出却仅有22570亿元；地方一般公共财政收入75860亿元，财政支出却高达129092亿元，”[9]地方政府以54%的收入承担着85%的支出。而且，我国省以下财政体制主要由省级政府确定，这导致省级政府对下级政府的税收分配具有很大的自由裁量权，出现省级政府随意克扣、挪用下级政府的应得税收分享，这在很大程度上加剧了地方政府的财政困境。因此，应该首先建立完善有关法律法规，明确划分中央与地方政府的事权分配，严格区分不同的税权归属及确定合理的税收分配比例。再则，制定明确的有关省级以下政府的税收分配制度，限制省级政府有关税收分配的行政裁量权的运用随意性，充分保障地方政府的应得收入。

2.制定科学的财政转移支付制度

中央的财政转移支付虽然能够在一定程度上弥补地方政府收支不均引起的巨大财政缺口，但是我国的财政转移支付建立在税收返还的基础之上，而陆地边疆地区的经济发展状况决定了其获得中央的财政转移支付数额极低，无法从根本上解决其财政资金紧缺的困境。而且，随着中央专项资金投入比例的不断扩大，陆地边疆地区政府面临着巨大的配套资金压力。因此，应以科学化和规范化为目标，不断完善财政转移支付制度。以税收返还为基础的财政转移支付制度并不适合我国地域经济发展的不均衡状况，应结合我国的经济现状，建立起依据不同地方政府的收支差额确定转移支付数额的标准。同时调整一般转移和专项转移支付的比例，以缓解地方配套资金的压力，真正发挥财政转移支付的灵活调节功能。

(二)建立双重网络间的互动协调机制

当前陆地边疆地区政府治理能力提升困境不仅源于财政资源匮乏,更与边疆民族地区复杂多元的文化信仰和公共服务需求密切相关。“自上而下”的一元化治理模式已无法适应边疆地区的特殊治理环境。“不论是公共部门，还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”。[10](P55)社会关系网络能够帮助陆地边疆地区政府获取治理能力提升所需的异质性资源。因此，陆地边疆地区政府想要有效实现治理目标，就必须打破行政网络的壁垒，通过社会关系网络形成不同形式的知识、能力和资源的整合机制，构建一个政府主导、公民参与和社会协作的三维治理结构。

1.建立有效的公民参与机制

陆地边疆治理政策的科学性和有效性依赖于全面、充分和可靠的信息。只有真正地体现尊重边疆民族文化、宗教信仰和利益诉求的治理政策才能赢得边疆民众的理解、认同和支持。“各级政府及其官员由于管理范围比较广、工作领域比较多，对政策制定所需宏观信息的获取相对较充分，但对微观信息掌握则相对较少。”[11]陆地边疆地区多元的民族文化、宗教信仰和利益诉求等社会因素制约着治理政策的有效认同，而宏观信息无法囊括边疆地区复杂多样的社会因素。但陆地边疆民众往往掌握着政府所需的与他们生活习俗密切相关的微观和具体层面的异质性信息。因此，要确保收集民情、凝聚民意，为治理政策的制定提供翔实可靠的信息，就要构建有效的公民参与机制，打通行政网络和社会关系网络的信息交流渠道，实现双重网络间的信息共享，为治理政策的顺利推行打下坚实的基础。

2.推进非营利组织参与，构建有序高效的社会资源整合机制

萨拉蒙在《全球公民社会》中的调查数据显示：即使排除宗教团体，22个被调查国的非营利部门的产业资金高达1.1兆美元，其经济总量超过了巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙，可称为世界第八大经济体。非营利部门拥有庞大的社会资源，通过将非营利部门纳入边疆治理主体的范畴可以充分整合社会资源，弥补陆地边疆地区政府治理资源的不足。而且对于那些居住过于分散、流动性很强或具有特殊化需求，陆地边疆地区政府迫于巨大的财政压力而无法顾及的边疆民众，非营利部门可以依靠自身的灵活性和广泛性优势，给予充分覆盖，并提供多元化的服务。此外，非营利部门分布广泛，遍及社会各个角落，更能直接触及边疆民众的利益诉求，能够充当政府和边疆民众间沟通的桥梁，将边疆民众的利益下情上传，同时把政府的方针政策上情下达，强化政策认同，提升陆地边疆治理效能。由于陆地边疆治理对国家稳定和安全具有重要意义，且政府的特殊性质和地位使其在进行资源获取和治理规划时具有独特优势，因此政府部门应承担起构建协作治理平台和规则的角色，协调各治理主体之间的利益关系，避免在经济理性驱动下出现陆地边疆治理的“碎片化”。

(三)构建文化和政策的引导机制

千百年来,陆地边疆地区的传统民族文化已经渗入到民众生活的方方面面,主流文化影响力的缺失而导致的民族文化影响力的增强，造成了社会主义市场经济制度受阻和核心价值观认同程度的相对下降。而民族政策的民族价值观取向无疑使问题变得更加严峻。为了打破边疆传统民族文化对陆地边疆治理能力的约束，应该在加强社会网络内的主流文化教育，培育新型的公民文化的同时，调整行政网络内部的政策制定的价值取向，从而构建起文化和政策的双重引导机制。

1.建立系统的主流文化教育体系

边疆地区受传统民族文化的熏陶已有数千年，要减弱或消除传统民族文化对边疆治理的不利影响，需要以系统的、广泛的和渗透性的主流文化教育为土壤，让边疆民族在接受基础教育的基础上，逐步提高对主流文化的认知，形成文化教育“涓滴效应”，让主流文化学习和传承过程中潜移默化地转变成指导公民行为的主导文化。此外，还应加强文化公共品的投入，以形成合力效应，进一步增强主流文化的影响力。最终，通过利用文化力量，消除传统民族文化的不良影响，重塑一个与当代陆地边疆治理需求相适应的文化实体，推动陆地边疆治理能力提升。

2．建立与社会主义核心价值观相适应的民族政策

原来的民族政策的长期执行在一定程度上使得核心价值观遭遇认同危机，从而影响了政府公信力的构建。因此，将原有的价值观导向转变为社会主义核心价值观导向。同时将边疆各民族利益与区域发展相结合，改变传统的以民族为对象的帮扶机制，确立民族身份与区域发展并重的新型帮扶机制，以增强陆地边疆民众对政府的认同。

[参考文献]

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[11]梁丽萍.公共政策与公民参与:价值、困境与对策[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2008,31(4).

〔责任编辑：左安嵩〕

Study on the Enhancement of Governance Capacity of Chinese Borderlands from the Perspective of Embeddedness

PENG Xiao-shuai

(School of Public Administration, Yunnan University, Kunming， 650091, Yunnan, China)

Abstract:The government in the borderlands executes governance at the cross points between longitudinal administration network and horizontal social network. The introduction of the concept of embeddedness is good for analyzing the influence of them on governance capacity of Chinese borderlands. Administration network, as the leading force, has an important effect on the economic development capability, public policy capacity, public service provision ability and the ability to maintain the credibility of governments in the borderlands. However, these two networks have different properties and functions. If they are not well compatible with each other, the governance effectiveness will be reduced. Hence, to improve the governance capacity of Chinese borderlands, attention should be paid to both the internal coordination of administration network and the integration of administration network and social network.

Key words:embeddedness; governance of Chinese borderlands; capacity enhancement

中图分类号:D616

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)02-0050-06

作者简介:彭晓帅(1989-)，男，河南驻马店人，云南大学公共管理学院硕士研究生，主要从事政府治理研究。