从传统公共行政到整体性治理——公共行政理论和实践的新发展*

韩小凤

从传统公共行政到整体性治理
——公共行政理论和实践的新发展*

韩小凤

公共行政在20世纪初诞生后，先后经历了传统公共行政、新公共管理和整体性治理等具有典范意义的变革。传统公共行政是建立在政治和法律基础上的，新公共管理是建立在市场和经济考虑之上的，而整体性治理授用新涂尔干理论和组织社会学分析，致力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性。传统公共行政强调行政程序来保证公平对待，致使政府实际运作产生了一系列问题，特别是上世纪70、80年代，两方福利国家的财政无法支持巨大的福利支出并导致公共服务困难，新公共管理由此而起。新公共管理追求分权、竞争与效率，但又有深化功能裂解型治理之嫌。经过对传统公共行政和新公共管理的反思，整体性治理提供了解决问题的思路，引导行政学的研究运用新的视角来探讨网络化时代的“跨界”公共问题，是对当今日趋复杂、多元世界的一种有力回应。

公共行政 官僚制 新公共管理 整体性治理

“公共行政是理论与实践广泛而无确定的结合，它的目的是促进更好地理解与认识政府及其所治理社会之间的关系，鼓励公共政策更多地回应社会需求，开创符合效率、效能和公民深层需要的管理实践”。［1］现实中政府因面临种种危机而展开的持续性的政府改革浪潮，为公共行政的发展提供了源源不断的空间，既丰富了行政研究的视野和方法，也带来了公共行政理论和实践模式的变革。政府如何以最低的代价为公众提供丰富的公共产品，如何快速行动才能让公众享受便捷的公共服务，这不仅需要对政策方案和行动战略进行重新调整，而且会促动理论界创造出新的思想产品。整体性治理是在对传统公共行政和新公共管理反思和修正的基础上提出来的，不仅成为西方国家公共行政研究中的一个最前沿的课题，而且也代表了政府改革实践的最新成果。公共行政的理论和实践在历史上发生了巨大的变化，在未来仍将变化，如何对快速变动的世界做出回应？对传统公共行政、新公共管理和整体性治理理论与实践的梳理、分析就显得尤为重要。

一、传统公共行政理论与实践的困境

早期行政有一个漫长的历史发展过程，它是与政府的概念同步的。“自从有了政府，就有某种形式的行政存在”，［2］早期的政治与行政是混为一体的，“行政系统是‘人格化的’，即以效忠于国王或大臣等个体为基础，而不是非人格化的，即以合法性和效忠于组织与国家为基础”，［3］这种行政实践常常导致滥用职权和谋求个人利益的腐败；而“政党分赃制”则使得从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据，早期行政体制效率差、效能亦差，任命执行部门与司法部门官员方面存在越来越多的冲突，政治、行政与不信任联系在一起。早期行政形式的固有问题最终引起了19世纪后期的变革，并导致与传统行政模式相关的改革。

传统公共行政在19世纪末20世纪初一经产生，便迅速确立了自己的核心原则和基本信条，并且得到理论界的一致认同。政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了基础，官僚制则意味着基于“功绩”基础上的人事雇佣、提升和留职，这适应了当时传统社会瓦解和现代资本主义社会兴起的客观要求，反映了公共行政的现代化发展方向。威尔逊1887年在《政治学季刊》发表的《公共行政研究》一文，提出政治—行政二分原则。威尔逊认为政治与行政应该分开，并进而强调行政科学研究的目的在于效率，公共行政中的价值追求也顺利成章地交由政治过程来完成。对政治—行政二分进行系统阐述的是古德诺，他完成了威尔逊提出的对政治与行政进行区分的任务，提出“政治是政策的制定，行政是政策的执行”，自此，公共行政便有了实践遵循的原则和理论构建的基础，并同时为将韦伯的官僚制理论纳入到行政学体系中做了前提准备。官僚制组织结构和公职人员的地位构成了现代官僚体系的基本原则。等级制是官僚制组织结构的重要特征，上下级有着明确的职能和权限的划分，在这样的组织结构中，无论是任务的层次还是管理的层次上都有高度明确的分工，个人的工作高度专业化，权利与责任高度统一起来，提高了行政效率。行政官员受过专业培训，职务稳定，生活能够得到保障，职务的提升完全根据个人的资历、政绩，从低级的职位逐渐向上升迁。行政官员的相对独立性从根本上保障了整个官僚体制的理性和持续性。韦伯的官僚制是一种理想的行政管理体制，是在技术理性和工具理性的基础上构建起来的，已经成为各种正式组织的一种典型的结构，并发挥着重要的作用。

西蒙对政治—行政二分原则进行了猛烈的批评，并提出了“事实—价值”二分进行代替。政治—行政二分要求行政者一方在政策上保持中立，但事实上，政策功能和行政功能政务官员和行政官员都在履行，政治与行政过程中都包含了事实与价值两种因素。后来的新公共行政学派与公共政策学派同样认为行政不是价值中立的领域，行政管理者应该对妨碍公平的社会政策进行变革，对政治—行政二分进行了批评，认为它反映的政治价值中立的原则在现实中是不切实际的，无法反映现代公共部门承担的管理及政策制定的角色，使行政人员可以理直气壮的逃避责任，致力于避免犯一些尴尬的错误，不愿承认公务服务的政策及政治意义，因为行政是技术性的、中立的，与政治无关。官僚制则完全忽视非正式组织的作用和影响，过分强调工具性正式组织的功能；理想行政组织的那些能够提高组织效率的因素，也可能阻碍组织效率的提高；严格按照规章制度办事并不简单地等于唯法规至上、不带任何情感因素，忽视其执政者的主动性和创造性，必然会导致组织和个人的行为过于僵化、缺乏适应性。［4］到了20世纪80年代，面对种种危机，政治—行政二分及官僚制理论已经无法充分解释政府面临的现实状况，被认为已不再适合迅速变化的社会需要了。从国际上看，随着经济全球化的发展，对国家竞争力提出了更高的要求，而这是传统公共行政模式所欠缺的。从国内来看，与科层官僚机构相伴而生的行政权力及预算的最大化倾向，随着经济增长放缓或经济发展不稳定情况的出现，政府不得不压缩财政开支，缩减机构规模，“如果必须通过大规模地改变官僚制组织的结构和刺激机制才能提高绩效的话，那么何不仰赖于那些已存在于私人市场之中的结构和刺激机制呢”，而且“大量原先由政府资助的服务或者是可以市场化，或者是具有在私营部门中加以市场化的潜在可能性”，［5］政府的部分职能可以回归到私营部门中，公共服务应当被缩减到最小程度。同时，政治与行政二分法逐渐被视为虚构，行政官员在政策制定过程中扮演着越来越重要的角色，打破了文官政治上中立的信条。传统的人事行政模式也发生了重大变化，终身雇佣方式被打破，临时雇佣、合同雇佣成为重要的用人方式。

二、新公共管理理论及实践的发展

如同传统公共行政取代人格化、随意性、专制的行政一样， 新公共管理也是伴随着传统公共行政的衰落和政府的改革实践发展起来的。20世纪70年代末80年代初以来，面对着经济上的财政危机、政治上的信任危机和组织上的管理危机，官僚体制政府越来越难以满足日益高涨和多样化的需求，公共事务陷入了不可治理性危机中，为此，西方主要发达国家不同程度地掀起了一场公共行政改革运动。推行政府体制改革和行政革新成为时代风潮，创新措施层出不穷，所采用的手段也各有差异，绩效、成本—效能、顾客回应性、分权、授权、竞争等成了其共同的价值追求，新公共管理成为这一时期公共行政的标签。澳大利亚学者文·E·休斯指出，建立在正式官僚制、政治与行政二分法基础上的传统行政模式已经过时，已被一种建立在经济学和私营部门管理基础之上的新公共管理模式有效地取而代之。这种变革表现为行政模式从官僚制模式向市场化模式的变迁，这种变革也意味着市场与政府、政府与公民以及官僚制组织与公民之间关系的转变。［6］新公共管理既是当代西方国家政府管理研究领域的新的理论，又是政府管理的新的实践模式。

新公共管理有自己一整套的理论、原则、假定和方法，代表了政府管理研究领域发展的新阶段。对于什么是新公共管理 ，西方国家的学者及政府部门的实践者们做出了不同的回答。胡德认为，新公共管理的要素包括：专业化管理；重视绩效的明确标准和衡量；注重产出控制；单位的分散化；促进公部门间的竞争；私人部门管理的风格；注重资源使用的几率和节约。［7］波利特则认为，新公共管理强调企业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门的应用，具体包括：运用市场机制或准市场机制来提供政府服务；政府服务在组织和管理方面的分权化；提升服务品质；注重顾客需求。［8］霍尔姆斯与桑德分别从世界银行和经济合作与发展组织从业人员的角度把新公共管理称之为一种良好的管理方法：更具战略性和结果导向的决策方法；分权化的管理环境，重视服务提供及顾客的反馈；弹性化的公共服务提供方案；权力与责任的一致性；竞争；强化管理中心“驾驭”政府的战略能力；有效的预算与管理体系。［9］根据上述学者的概括和其他有关公共管理的资料，新公共管理的研究领域具体包括：［10］（1）专业化的管理。新公共管理强调专业化管理，公共组织要有所作为，让公共管理人员成为管理者，介入决策和政治性事务的过程，承担相应的责任。（2）明确的绩效测量标准和指标。新公共管理强调组织必须关注结果或产出，而不是投入。通过制定绩效测量标准和指标，并以此为方法，对组织实现目标的过程进行测量。（3）项目预算和管理。新公共管理主张将所有有关该项目、子项目甚至更低层次项目的成本罗列出来，根据项目预算进行资金分配，对预算所承担的责任也被转移到较低层级，在进行预算的同时，将资源直接配置给那些有助于战略目标实现的项目。（4）顾客至上。新公共管理强调首先为顾客服务，顾客至上，把公民变成顾客，从而以市场取代政府，满足不同需求的顾客的需求。（5）组织机构的分化与小型化。将机构划分为若干个不同的部分，为小型政策部分提供服务，将提供公共物品与服务的部门与支付部门相结合，从而提高了物品与服务供给的效率。（6）引入竞争。与通过官僚制方式提供产品与服务相比，通过签订合同而提供竞争性的产品和服务有助于降低成本，提高公共物品及服务的效率。（7）私营部门管理方式的引用。私营部门的一些管理方式如项目预算、人事变革、绩效奖励、聘任制等比公共部门的管理要有效的多，无论公共部门还是私营部门在管理上都有相似性，因此，新公共管理主张采用私营部门的管理模式重塑公共部门管理。（8）改变管理者与政治家、与公众的关系。在新公共管理的模式下，政治家与管理者之间的关系更具有灵活性，公共管理者既参与政策事务，也参与政治事务，公共管理已经成为政治管理的一种形式，公共管理者已逐渐成为官僚政治家。市场机制、顾客至上等机制的引入，改变了公民纯粹的被动服从的地位，这就要求公共部门与个人作出更有效的回应，认识到管理者与公众之间的直接责任关系，从而更好地满足公众的要求。

新公共管理为西方政府改革提供了一种新的实践模式，具体表现为： 1979年撒切尔夫人上台之后，英国保守党大力推行激进的政府改革计划，开始了以引入竞争机制，以顾客为导向、注重商业管理技术为特征的新公共管理改革；美国的新公共管理带有明显的管理主义或新泰勒主义倾向，1993年克林顿上台之后美国开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，坚持结果控制、顾客导向、简化程序和一削到底的原则；新西兰和澳大利亚在20世纪80年代的改革中更明确地在公共部门中引入私人部门的管理方式和市场机制，采用了管理主义的模式；欧洲其他国家的改革同样具有明显的管理主义色彩，或多或少地带有新公共管理主义的倾向。这场改革具有普遍性、持续性、长久性的特点，西方各国引入竞争机制，采用了商业管理的理论、方法和技术，提高了公共管理和服务的质量。

新公共管理的理论和实践模式在西方公共行政史上产生了深刻的影响，它突破了官僚体制的低效和僵化，但远非是完善的。在新公共管理的模式下，政治领导人可能会任命那些认同其政治目标或立场相同的高层文官担任各部门的负责人，这就损害了文官在政治上保持中立的传统，从而导致政治腐败及权力滥用，传统公共行政中政治与行政二分的难题并没有得到有效解决；竞争机制的引入、顾客至上的原则、以经济、效率和效益为追求目标的改革取向，不仅将公共产品和服务系统逐步部门化、破碎化，影响了行政效率和效益，更使得政治和行政领导丧失了采取协调性综合性行动处理复杂政府问题的能力。对于公民而言，它们所需要的是公共部门提供产品、服务的一体化、快捷化，这就要求公共部门重新考虑流程的设计和作业的规范化。与此同时，随着信息技术的发展，越来越多的公共问题正在从地方化走向区域化、全球化，问题的解决也需要各级政府、国家之间的共同努力。

三、整体性治理：公共行政理论及实践的新发展

新公共管理在实践中所遭到的各种质疑、批评，直接促进了整体性治理的兴起。可以说，整体性治理就是对传统公共行政的衰落及新公共管理改革带来的碎片化的战略性回应。

1997年，阔别执政地位长达18年的英国工党执政后，针对传统官僚制模式及保守党市场模式存在的局限，在政府管理上进行了创新，即在发挥新自由主义和竞争机制的同时，主张通过公共部门与私人部门的合作，为公众提供满意的服务，以“协同性政府”模式取代“竞争性政府”模式，开启了整体性治理改革的序曲。具体的措施包括：在政策制定方面，促进跨部门协作政策的实施；在回应公共服务方面，主张不同服务提供主体进行合作，推进整合服务；在信息时代政府建设方面，主张改善政府间的分裂状态，利用信息技术，促进部门合作。继英国的改革之后，澳大利亚、加拿大、荷兰等国也展开了多元化的改革。澳大利亚联邦政府和州政府、公私部门间在实践中长期应用绩效评估的伙伴关系，自上而下为公众提供合作的服务，中央和地方政府联合起来展开行动；加拿大联邦政府和州政府间、不同部门间通过横向绩效目标协调工作，不同主体联合起来参与服务供给；荷兰中央政府和地方政府间、政府部门间、社会团体间通过绩效目标改善合作与协调等等。“整体性治理”、“协同政府”、“网络化治理”等则是不同国家对这一改革的描述，“其共同点是强调制度化、经常化和有效的跨界合作以解决公共问题，以增进公共价值，合作的跨界性是其共同特征。”［11］整体性治理模式已成为西方国家行政改革的普遍诉求。

“整体性治理所欲解决的问题是棘手问题”。［12］“整体性治理反对的不是专业化，进一步说，他的敌人是碎片化”，［13］“整合的相反并不是分化，而是碎片化……碎片化是指专家间因缺乏协调所导致的结果”，［14］棘手问题、碎片化与整合等概念，是整体性治理的核心论题。棘手问题指政策问题的复杂交错性，碎片化是指组织间关系呈现破碎与分裂的状态，整合则是组织间和谐关系下，让彼此政策目标与手段能相互促进与强化。棘手问题—碎片化—整合则成为整体性治理理论的核心论题。希克斯将棘手问题界定为跨部门边界的问题、及人民拥有联合性的问题……人民的问题并不依照学科、专业或组织的界限而来……［15］希克斯并没有对棘手问题做过多的说明，可由其他研究者的看法加以补充，其特征主要为：［16］问题是多面向且相互连结的；难以解决，没有可套用的解决方案；是一个长期的过程，需要不同层级的政府或组织共同参与；没有明确的边界范围，无法将问题划分给特定领域或部门；问题的解决需要多方长期的协调。可以说，棘手问题无法通过简单的线性流程由一个部门来解决，由于问题本身的复杂性、不确定性，只有在非线性的政策过程中，整合多方信息、资源并通力合作，才能使问题真正得以解决。回顾整体性治理的发展历程，碎片化是造成无法形成整体性政府的原因，而政府部门间属性的多样性则是造成碎片化政府的原因。碎片化治理在功能上导致了种种问题，例如存在相互冲突的项目、重复建设及部门之间相互转嫁问题和成本等。希克斯等人认为应该加强政府组织间的协调、合作与整合，并主张让面对棘手问题的组织，通过相互沟通，使其认知政策或问题的重要性，朝向真诚的对话与沟通，进而形塑整合的契机。

与传统公共行政及新公共管理相比，整体性治理的创新性表现为：（1）在理念上是以解决人民的实际问题为核心的，以公共利益为目标导向，而传统行政模式和新公共管理模式是以解决政府问题为核心的。整体性治理认为，如果政府机构的文化、结构和能力是问题取向的，那就能更好地解决民众关心的问题；政府虽然是按照功能建立起来的，但并不能解决好所有问题；为了更好地解决问题，专业、层级、部门之间的合作就是必要的，也就是说问题的解决要整体性的进行考虑。政府的整合涉及三个面向：治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合。基于这三种整合的面向要求，政府的运作必须以结果为核心，授权给各个单位，整合预算体系，达到治理的最高境界。（2）整体性治理强调服务的“一站式”供给。传统的官僚行政建立在部门功能分工的原则基础上，造成了公共部门供给的分割流程，公众需要向不同的部门提出服务诉求。整体性治理追求的是问题的解决，服务供给的有效性，而不论解决的力量来自公共部门或私营部门，来自哪个机构或哪一层级。基于整体性治理的要求，政府组织运作上的每一个环节都需要相互协调，步调一致，形成一个整体性的运转流程，围绕最终目标，实现服务的一站式供给。（3）整体性治理强调用整体主义的思维和方法思考问题。整体主义的思维和方法是社会科学研究中广泛采用的传统方法，但是由于经济学理论对公共管理的深远影响，整体主义思维和方法论一度被轻视，无论是传统的公共行政还是新公共管理，所采用的都是韦伯的个体主义方法论，容易造成治理的碎片化。随着治理主体的多元化，政府不再是公共产品和服务的唯一供给主体，私营部门、非政府社会组织都成为公共产品和公共服务的提供者，这就需要在不同部门、不同地域之间进行的协调、整合，网络分析方法开始深入到公共管理研究中，迪尔凯姆的整体主义方法论重新受到公共行政学界的重视，希克斯曾指出，整体性治理就是一种新迪尔凯姆路径。

四、简短的评价

传统公共行政、新公共管理与整体性治理虽然看起来完全不同，但是通过对理论及其实践的分析，我们可以发现其中蕴含的内在逻辑：三者虽然处于不同的社会发展阶段，政府运作的方式也有所不同，但追求的目标是一致的，即更好地服务于当时社会发展的需要。

从历史发展的角度来看，19世纪末20世纪初，随着资本主义经济的飞速发展，政府的角色逐渐从资本主义初期消极的“守夜人”转变为积极的“管理者”，从而使得政府职能不断增多、行政权力日益扩大、政府过程更加专门化和复杂化，从事行政活动的政府机构也开始变得庞大而复杂起来，并有了高度的分工。在这种情况下原有的政府管理方法已不能适应社会发展的需要，需要新的理论来指导国家的行政管理活动，以使政府稳定、高效地履行其职能和完成其使命，传统公共行政成为与资本主义上升时期经济、政治环境相适应的必然选择。20世纪80年代以来，随着政府规模的扩大，经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理性的增多，以及官僚主义和腐败现象的泛滥，公共部门的规模、活动范围及以官僚机构为特征的工作方式等成为人们抨击的对象。传统公共行政理论缺乏解释力，无法为政府活动提供有力指导，管理方式也无法适应实践的需要，西方国家纷纷开始了大规模的政府再造运动，“政府管理的运作由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向以市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理转变。”［17］新公共管理注重管理、绩效考核和效率，公共部门按功能分工，广泛采用市场机制、竞争等，无疑和传统公共行政截然不同，甚至有学者将其视为行政学新的典范。［18］但是，新公共管理也使政府机构破碎化，大大增加了决策系统制度上的复杂性，人们自主解决自身问题的能力大大降低。如何使政府的功能能进行整合的工作，为民众提供整合型的服务，而不是奔波于各个部门、单位，就是整体性政府追求的目标。［19］整体性治理是希望透过制度化的途径来达成政府治理全面整合的境界，消除碎片化、破裂化现象，解决棘手问题。通过治理层级、治理功能、公私部门三大面向的整合，实现政府治理从层级到功能再到公私部门的整合，更好地为公众提供高效、公平、完美的公共产品和服务。

整体性治理已经得到了越来越多的理论和实践者的认同 ，并逐渐走向成熟，彭锦鹏认为无论从理论和还是实践层面看，整体性治理的理论都有望成为21世纪政府的的大型理论和新的治理范式。［20］毫无疑问，随着公共治理问题的日趋复杂，整体性治理将成为公共行政研究最具活力的领域，将成为解决公共问题和提供公共服务的一个重要理论工具。

［1］［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第4页。

［2］Gladden. E. N. A History of Public Administration，London： Frank Cass，1972， p.1.

［3］［17］［18］［澳］欧·E·休斯：《公共管理导论》，张成福、王学栋译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第21页，序，第4页。

［4］竺乾威：《公共行政理论》，上海：复旦大学出版社，2012年，第68-69页。

［5］ Niskanen， William A. Bureaucracy： Servant or Master？ London： Institute of Economic Affairs，1973.

［6］ Owen Hughs， Public Management and Administration： An Introduction， Macmillan Press LTD.， ST. Martins Press Inc.，1998.

［7］ Hood， Christopher，“A Public Management for All Seasons？”，Public Administration， 1991， vol.69， no.1.

［8］ Pollitt， Christopher， Managerialism and the Public Service： Cuts or Cultural in the 1990s，Oxford： Basil Blackwell，1993，p.1980.

［9］ Holmes， M.， Shand， D.，“Management Reform： Some Practitioner Perspectives on the Past Ten Years”，Goverance，vol.8， no.5.

［10］陈振明：《评西方的新公共管理范式》，《中国社会科学》2000年第6期.

［11］周志忍：《整体政府与跨部门协同》，《中国行政管理》2008年第9期.

［12］［13］［14］［15］ Perri 6， Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda， London： Palgrave Press，2002，p.53，p.2，p.37，pp.34-35.

［19］ Perri 6， Hoslistic Government， London： Demos， 1997， pp.46-49.

［20］彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》2005年第23期。

责任编辑：王雨磊

经济学 管理学
·农业规模经营问题研究·

［编者按］ 农业经营方式转变的一个重要方向是推进农业的规模经营。农业规模经营可以选择不同的实现方式。本期由罗必良教授主持组织的三篇文章表明：（1）农业规模经营并不仅仅由农地经营权流转市场所单纯决定，而且与相关要素市场的发育与匹配密切关联；（2）随着农地经营规模的扩大，农户是选择“土地雇佣劳动”（雇工经营）还是选择“土地雇佣资本”（服务外包），内含着农业规模经营向分工深化转变的基本逻辑；（3）获取农业规模经济，依赖于多样化经营主体的生成以及网络化的分工组织，“农业共营制”具有重要的案例价值。本专栏聚焦农业规模经营问题，期望有助于相关理论问题研究的深化与社会实践的创新。

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1000-7326（2016）08-0077-06

*本文系山东社科规划研究青年项目（10DFXJ03）的阶段性成果。

韩小凤，山东社会科学院副研究员，山东大学政治学与公共管理学院博士生（山东 济南，250002）。