海上刑事犯罪管辖制度改革研究——两校两院促进海事刑事审判改革研讨会综述

黄 炎

（辽宁法大律师事务所，辽宁 大连 116000）

海上刑事犯罪管辖制度改革研究
——两校两院促进海事刑事审判改革研讨会综述

黄 炎

（辽宁法大律师事务所，辽宁 大连 116000）

本文回顾总结了由大连市人民检察院、大连海事法院、大连海事大学以及大连海洋大学联合召开的“两校两院促进海事刑事审判改革”研讨会第一次会议与第二次会议的研究成果，并归纳总结了目前学界对于海事刑事审判改革的主流观点。针对当前我国海事法院对刑事案件管辖权缺失的现状及问题，从必要性与可行性的角度对赋予我国海事法院刑事审判权的正当性进行了分析。此外，还针对改革过程中可能遇到的问题提出了若干解决方案。本文作为海事刑事审判改革的综述性文章，对于促进我国海事法院司法改革，维护我国海域秩序的安全稳定，建设国际海事司法中心，实现建设海洋强国的战略目标具有重要的意义。

司法改革；海事司法；刑事审判权；海洋强国

0 引言

当前，我国的经济模式已经逐步发展为高度依赖海洋的外向型经济模式。随着“建设海洋强国”战略目标与“一带一路”战略构想的提出,海洋产业已逐渐成为促进我国国民经济发展的强有力支撑。海洋产业的发展促进了我国综合国力的增强。但与此同时，有关海权争端、海洋污染、海上安全事故等破坏海洋秩序的海上犯罪问题也日渐凸显。如何运用司法手段打击海上犯罪以维护我国海域安全、规范我国海洋秩序，成为了亟待解决的问题。

作为依法审理海事案件的专门活动，海事审判既是维护我国海洋秩序的重要手段，同时也是实现“海洋强国”战略目标的有力司法保障。当前，我国海事刑事案件仍由普通地方法院管辖——地方法院审理海事刑事案件的局限性很大。而“由海上犯罪的立法与司法缺位导致了以罚代刑、有案不移的行业顽疾，并进一步导致我国长期遭受海洋邻国的欺扰”[1]。海事法院对于刑事案件管辖权的缺失已弱化了我国海事审判的职能与权威。2016年3月13日，最高人民法院院长周强在向全国人大的工作报告中指出：“人民法院将服务和保障一带一路、海洋强国等战略实施，坚决维护国家主权、海洋权益和其他核心利益。加强海事审判工作，建设国际海事司法中心。”[2]这一目标对全国海事审判工作提出了更高的要求。

在此背景下，2015年12月，由大连市人民检察院组织，来自大连海事法院、大连海事大学以及大连海洋大学的专家学者联合召开了“两校两院促进海事刑事审判改革”研讨会第一次会议，会议主题为“海事法院审理刑事案件可行性”。会议讨论研究一致决定：成立全国首个涉海刑事案件管辖制度的课题研究所，由大连市人民检察院检察长赵建伟担任课题总负责人，由大连海事大学、大连海洋大学、大连市人民检察院、大连海事法院，即“两校两院”的专家学者共同研究这一课题。2016年5月28日，“两校两院促进海事刑事审判改革”研讨会第二次会议于大连海洋大学召开，会议主题为“国家海洋战略背景下海上刑事犯罪管辖制度改革研究”。本次研讨会的与会人员，除大连地区“两校两院”的专家学者外，还有来自最高人民法院以及全国各地侦查机关、检察机关、审判机关的相关实务工作人员。

1 海事刑事司法的现状与问题

从1984年至今，最高人民法院根据工作需要，先后在全国范围内设立了10个海事法院，下设39个派出法庭。最高人民法院民四庭副庭长王淑梅表示：“经过三十多年的发展，我国目前已经成为世界上设立海事审判专门机构最多最齐全的国家，也是受理海事案件最多的国家。”而海事刑事案件的管辖权归属问题却始终没有得到应有的重视。对此，大连海事法院审委会专职委员刘铁男表示：“自2016年3月1日起，海事行政案件已纳入海事法院的专属管辖范围，海事案件‘三审合一’只剩下一块硬骨头‘海事刑事案件’尚未归位。”

众所周知，海上环境复杂多变，其技术规范与操作规则与陆上截然不同，因此海事刑事案件的审理具有极强的专业性，需要承办法官掌握丰富的航行、造船以及国际法知识。

从实务中来看，海上发生的违法案件大多是海商事案件，鲜少有刑事、行政案件。而这些本就为少数的海上刑事、民事案件一般是由普通地方法院管辖，这就很容易因普通法院的办案法官对海洋专业知识的缺乏而导致案件审理的专业化水平无法得到保障[3]，进而影响司法审判的公平原则[4]。而对于海事法院在审理民事案件的过程中时常会遇到的民、刑交叉案件，由于目前海事法院不具有刑事案件管辖权，因此在案件处理上便会产生诸多问题。涉海刑事案件由海事法院与普通法院分别管辖，还会引发证据收集重复问题以及程序冲突问题等[5]，对此大连海事法院院长马方也表示：“通过调查走访，发现涉海刑事案件的现状存在证据收集难、调查终结后案件移送难、管辖法院不同处理结果不同等问题。”此外，因海洋划界与岛屿争端问题，导致近年来我国渔民因海上冲突事件而受到域外刑事审判的案例屡见不鲜。而我国海上执法部门在应对域外船舶在我国海域溢油、非法越界捕捞等事件时，却“缺乏硬性的立法根据和司法强制力”[6]。

我国在涉海刑事案件的处理上，还存在行政执法与刑事司法衔接不畅的问题。海事行政机关的案件移送率仍保持在较低水平。对此，有学者指出：“海事行政机关在移送涉嫌犯罪案件的过程中面临的障碍主要有两个方面：首先，海事行政执法为部门执法，其执法活动本身常涉及海事部门的自身利益，因此有些刑事案件可能因行政执法部门的违法阻拦而无法进入到刑事司法程序；其次，即使某些刑事案件被移送到公安机关，但实践中公安机关也可能会基于种种顾虑而不愿接受移送——因此导致部分涉罪的海事案件仍没有被成功追究刑事责任。”[7]

2 海事刑事案件由海事法院集中管辖的必要性

海事法院对刑事案件管辖权的缺失已经成为维护海洋主权与安全的瓶颈，在全面推进依法治国、建设“21世纪海上丝绸之路”的政治背景下，强化国家对海洋的管控能力、赋予海事法院的刑事审判权是历史的必然选择[1]。针对海事刑事案件由海事法院集中管辖的必要性，目前学界的观点主要体现在以下几个方面：

2.1 赋予海事法院刑事审判权是提升海洋意识的必然要求

海洋意识是一个主权国家宣示海权与维护利益的必要前提[9]，中国近代以来亲海文化严重缺失以及过重的功利元素根植于中国现代海洋文化之中，才导致了我国当今面对海洋的被动局面。而启用公权力管控海洋，提高海上刑事司法的保障，充分发挥刑罚的教育功能，必将提升民众的海洋意识[1]。此外，推进涉海案件“三审合一”有利于发现涉海法律之间的内部关联性，有利于提高对涉海案件的重视，避免涉海法律的特殊性在司法环节被普通法院用陆法的惯性思维“趋同”或“改造”[3]。

2.2 赋予海事法院刑事审判权是维护国家海洋权益的重要手段

所谓涉海刑事案件，是指在我国具有管辖权海域内的海水表面、水体及水下的底土所发生的各类刑事案件。涉海刑事案件的管辖关乎国家司法主权，处理不当将间接损害国家海洋权益。海事法院在审理涉外海事海商案件中积累了大量的涉外审判经验，将涉海刑事案件交由海事法院专门管辖，有助于提升我国司法公信力，增强国家公权力对海洋的管控能力，有效维护国家海洋权益[9]，加强司法保障是一种理性的长效制度选择[1]。

2.3 赋予海事法院刑事审判权是涉海刑事案件审判专业性的集中体现

涉海刑事案件与涉海民事、行政案件一样，需要审判机关具有相关领域的专业知识[9]，因此将此类案件交由地方法院审理难度较大[8]。而基于海商法起源的独立性和规范的特殊性特征，由海事法院统一管辖此类案件，能够更好地利用海事法院的专业优势，提高涉海行政、刑事案件的审理效率，节省司法成本；另一方面，海事法院也能积累大量的案例资源，为涉海法律的研究提供实践支撑[3]。

2.4 赋予海事法院刑事审判权是我国提升国际影响的重要举措

海口海事法院院长张甲天认为：“海事刑事司法实践，必然会丰富我国现有的陆地刑法体系。近年来，我国先后签署了若干国际公约，但是公约中所承诺的犯罪在我国刑法并不能完全找出对应的罪名。海事法院对涉海刑事案件实施专门管辖，是进一步实现我国对国际组织和国际承诺的举措。”

最高人民法院民四庭副庭长王淑梅表示：“为配合国家海洋战略，任何一项政策、战略，都必须要有司法保障。海事司法的工作承担着贯彻国家海洋战略和维护国家海洋权益的任务。海事法院的发展要从最早的适用国际规则、理解国际规则逐渐发展到引领国际规则。最高人民法院院长周强在两会的报告提出‘要加强海事审判工作，建设国际海事司法中心’。而建设国际海事司法中心重要的工作就是海事刑事案件专门管辖。”

2.5 赋予海事法院刑事审判权是匹配涉海刑事案件侦查特殊性的优质方法

涉海刑事案件的侦查具有跨行政区域、大范围、协商和指定性等特点。如果将涉海刑事案件交由普通法院进行审理，将会导致管辖法院不明确、法院裁判不统一等问题。而我国海事法院具有跨行政区划、以海划分管辖区域的特点，可以与涉海刑事案件侦查的特殊性相匹配[9]。

2.6 赋予海事法院刑事审判权是节省司法资源的有效途径

对于一些刑事附带民事案件，依据我国现行的规定，海事法院不能审理其刑事部分，当事人救济的方法只能另行起诉。这种体制大大增加了案件的诉讼成本和当事人的诉累[8]；民、刑审判主体的大跨度分离也造成了司法资源的严重浪费[10]。如果海事法院拥有刑事审判权，便可将民、刑案件一并审理，实行一案到底——这对于节省人力财力、减少诉讼环节、提高办案质量、有效打击该类刑事犯罪、保障水运经济活动中各类主体的人身与财产安全、维护其合法权益十分必要[11]。

此外，多年来我国海上行政执法机关“以罚代刑”问题严重，其中原因既有执法部门间的利益冲突，也有移送程序间存在的障碍；既有多机关管辖权限不清而导致的案件信息共享不及时不对称的弊端，也有检查监督权的虚置化而造成的阻碍[12]。因此，海事刑事案件集中管辖的必要性不仅体现在司法环节，在侦查、起诉的全过程均具有集中管辖的必要性。对此中国海警局司令部法务处副处长祝凤瑞表示：“目前，我国涉海刑事案件侦查权是否全部由中国海警局行使，并未明确。由此导致在案件的侦办过程中时常会与公安机关发生管辖冲突问题。”辽宁省海警总队副总队长毕传江表示：“在涉外海事刑事案件处理的过程中，也会发生海警与公安机关之间管辖权争议的问题。”——将海事刑事案件进行集中管辖，能够大大降低此类管辖冲突，进而提高案件侦办的效率。大连市人民检察院海事检察处处长闫玲也表示：“由于海事刑事案件具有分散性、专业性及涉外性等特点，导致此类案件在审查逮捕与审查起诉阶段进行集中管辖具有很强的必要性。此外，从以审判为中心的诉审关系来考虑，如果海事法院被赋予了刑事案件审判权，那么检察机关就有必要将海事刑事案件的审查逮捕与审查起诉进一步调整为集中管辖。”

3 海事法院审理海事刑事案件的可行性

改革开放之初，我国基于激励并扶植海上远洋运输、加速发展海洋经济，对海上交通事故实施宽缓的刑事法律政策。当前，我国的海运能力已经过剩，扶植保护远洋运输行业的时代已经渐行渐远，海事法院已没有再回避海事刑事案件的必要。因此，海运中的刑事犯罪不能再游离于司法监管之外。[6]海事法院审理海事刑事案件的可行性体现在以下几方面：

3.1 海事法院的涉海经验为审理涉海刑事案件创造了良好的条件

我国海事法院具有近30年的涉海民事案件审理经验，与近3年的涉海行政案件审理经验——这是任何普通法院都无法比拟的有利条件。海事法院通过对涉海民事、行政案件的审理，合法维护了对外贸易与航运秩序，扩大了中国海事审判在国际上的影响力[3]。海事司法审判的宝贵经验，为下一步建立海事“三审合一”的审判制度做好了充足的前期准备[10]。

3.2 海事司法队伍的发展为海事审判制度改革提供了充分的人才保障

我国海事法院成立30多年来，受理、审结各类海事海商案件20余万件。近30年的发展历程，使得海事法院的法官队伍逐渐精通航运、外语、法律。因此在机构设置、人员配备等硬件设施方面均比普通法院更有优势[5]，也使得海事法院完全可以适应涉海刑事审判专业性的需要，有能力支撑“三审合一”的海事审判格局[9]。

3.3 海事专门立法的发展为海事审判制度改革提供了坚实的理论支撑

自改革开放以来，我国的海事专门立法渐趋成熟，成果显著。我国已经制定了《海商法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海事诉讼特别法》等一系列法律规范。海事专门立法的体系化逐渐完善，这也为我国开展海事刑事审判提供了坚实的理论支撑[3]。

3.4 海事法院审理刑事案件具有夯实的法治基础

赋予海事法院刑事案件管辖权，既能保证海事司法体系的完整性，又能充分保障海事审判结果的公正性与程序的便捷性。按照国际惯例，船长在船上的绝对强制权为海事法院审理海上刑事案件、侦查取证、移送犯罪嫌疑人提供了可行性[6]。此外“由海事法院管辖涉海行政、刑事案件独特的优势在于，其跨区域设置的特点能够最大程度地避免海事行政案件中的地方保护主义问题，更好地保障司法的独立性和公正性。”[13]

大连市人民检察院海事检察处处长闫玲认为：“从经验来看，我国检察机关在一些案件领域已经开展集中管辖或成立跨区域检察院。因此，在涉海刑事案件的审查逮捕、审查起诉环节进行集中管辖也不存在明显的制度障碍。”

4 赋予海事法院刑事管辖权的障碍

为保障中国特色的海事司法管辖制度得以有效建立，需克服以下几点障碍：

4.1 海事法律规范障碍

海上执法与司法活动因地理和文化等原因远离公众监督视线，公权力管控海洋能力始终没有得到应有的重视。这种现象直接导致了“海商法中心化，海上行政法、刑法边缘化”的思维定式。海上刑事犯罪管辖制度的改革亟需构建完善的海法体系[6]；此外，大连海事大学司玉琢教授认为：“在当前立法模式所造成的法律缺失中，实践需求最为迫切的是海上刑事法律规范。”中国海警局司令部法务处副处长祝凤瑞也表示：“当前我国海上刑法体系不完善造成了打击海事刑事犯罪的障碍，如何解决我国刑事法律与《联合国海洋法公约》的对接问题也是亟需研讨的内容。”

4.2 海事法院组织障碍

海事专门司法成立之初的职能设定主要在于审理海商事纠纷，保障海上运输和对外贸易的发展，随着海洋经济的发展和海洋战略地位的日益凸显，原有的海事司法职能规划显然已经无法适应当今的变化。海事案件实行两审终审制，但实践中往往是终审不终，造成最高人民法院再审案件压力过大。造成此种情况的原因之一是没有专门的二审高级海事法院，出现“一审专门二审不专门”的问题[3]。

5 海上刑事犯罪管辖制度改革的具体完善建议

海事司法制度改革的具体完善建议，体现在以下几方面：

5.1 加强海法体系研究，健全涉海法律保障

大连海事大学赵微教授表示：“第一，尽快促使国内刑法与国际刑法责任条款接轨。在《联合国海洋法公约》公约的框架下维护海洋权益义不容辞；第二，完善与协调涉海国内法律规范。需要进行如下调整：（1）在刑法中增加船舶事故类犯罪的新罪名；（2）通过司法解释向水域扩大现有罪名的适用；（3）通过司法解释界定海事刑事犯罪的立案标准；（4）协调涉海行政法与刑法的关系；（5）制定海事刑事特别程序法；

5.2 培养面向海洋的复合型法律人才

首先，有条件的高校法学院应建设面向海洋的法律学科群，待条件成熟时组建“海法学”二级学科；其次，应注重法学教育与其他海洋专业间的结合，使培养的法律人才满足实践中的复合要求；最后，应通过与海事司法相关行业建立联系，鼓励学生参加海洋社会实践，培养理论与实践相结合的复合型人才。[13]

赵微教授补充表示：“无论行政管理还是侦办、审理海事刑事案件，都需要一定的专业技术支撑。对于此类人才可以：（1）从海事法院选拔；（2）从普通法院刑事审判庭选拔；（3）从高校教师、科研院所以及律师队伍中选拔；（4）在全国涉海院校中设立专业学科；（5）对现有在职人员进行培训。”

5.3 完善海事司法的组织保障

有学者表示：“海事法院的审级体制可作如下调整：第一，组建海事高级法院，由其统一规范和指导全国海事司法活动；第二，将现有的海事法院明确确定为海事中级法院，其下在设置相应的海事基层法院。对不服海事基层法院裁判的案件，由海事中级法院负责二审、对不服海事中级法院裁决而提起上诉的案件，由海事高级法院管辖。将海事案件的审级调整为‘四级二审终审制’。”[8]

大连海事法院审委会专职委员刘铁男提出了几点构想：“第一，海事刑事案件的立案与侦查仍由海警各管辖不做改变；第二，羁押场所以侦查机关所在地为原则、审判机关所在地为例外；第三，关于海事刑事案件的批捕、起诉机关有两个方案：方案一，由市级人民检察院集中受理海警移交的海事刑事案件，由其统一向海事法院提起公诉；方案二，由侦查机关所在地的检察机关各自受理所在地海警支队的移送，各自向海事法院提起公诉；第四，刑庭可暂设一个合议庭的编制，选调部分普通法院刑庭法官与海事法官组成合议庭；第五，海事刑事案件的上诉审与现有的海商及海事行政案件一并纳入高级人民法院管辖。

此外，海口海事法院院长张甲天表示：“海事法院作为世界范围内为数不多的专门法院，审理案件的过程中必须要突出海上的特点。此外，要抓好海事法院对海上刑事案件进行专门管辖试点的实施，建立试点联系报告研究制度并充分研究法律程序，适当建立专属于海上刑事案件的特殊证据规则。”

6 结语

当前，我国已初步建成亚太地区海事司法中心，正着眼于建设国际海事司法中心。然而近年来的海洋争端所引发的海上冲突事件不断升级，南海周围的一些国家，不顾我国的一再反对，形成了以武力非法侵占我国南沙的局面，严重侵犯我国的主权。特别是2016年7月12日，海牙国际仲裁庭竟就我国南海主权问题做出了长达500页的非法仲裁裁决，试图帮助菲律宾政府继续非法侵害我国南海主权。与此同时，我国国内的海洋污染问题、海上安全事故等破坏海洋秩序的海上犯罪问题也层出不穷——此类事件的不断发生，严重阻碍了我国海洋强国与“一带一路”战略目标的实现。攘外必先安内，在国际、国内海洋秩序面临严峻考验的局面下，完善我国国内海事司法制度、建立民事、行政、刑事“三审合一”的海事审判格局成为了必然选择。本文以“两校两院促进海事刑事审判改革”研讨会为出发点，对学界关于海事刑事审判改革的主流观点进行了综述，试图为我国海事审判制度改革、维护我国海洋秩序的安全稳定、巩固亚太海事司法中心、建设国际海事司法中心提供有益参考。

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On the Reform of the Jurisdiction System of Maritime Criminal Offense--Review of the Seminar of Maritime Criminal Trial Reform of the Two Courts by Two Universities

HUANG Yan
(Liaoning Fada Law Firm,Dalian 116000,China)

This article reviews the research of the first and the second meeting“Promoting the Reform of Maritime Criminal Trial”by Dalian People's Procuratorate,Dalian Maritime Court,Dalian Maritime University and Dalian Ocean University to sum up current academic circle of Maritime Criminal Trial Reform.In the lack of jurisdiction of criminal cases in maritime court,and the legitimacy of the criminal jurisdiction of the maritime court are analyzed with necessary and feasible solutions that may encounter them with the significance of promoting judicial reform of the Maritime Court,the security and the stability of sea order in China to realize the strategic objectives of China’s marine power.

judicial reform;maritime justice;criminal jurisdiction;maritime power

D915.182

：A

：1008-2395(2016)06-0097-06

2016-04-05

黄炎（1989-），男，硕士，律师，研究方向：刑法学。