从教育改革法治化视角看美国《每一个学生都成功法》

张 力

(教育部教育发展研究中心，北京 100816)

从教育改革法治化视角看美国《每一个学生都成功法》

张 力

(教育部教育发展研究中心，北京 100816)

在评价美国《每一个学生都成功法》(ESSA)之前，让我们先回顾一段近代教育史。110年前我国清末西学东渐，废科举兴学堂，开始学的大致是经由日本舶来的欧陆学校制度，到民国初期，学校制度才向大洋彼岸的美国靠拢，以至于新中国基本学制至今还保留某些美制特点，如基础教育“六三三”学制。当然，中美两国教育制度虽有前述渊源，但一个世纪过去，现存差异甚大，这也仅仅是表象，背后是两国政治制度、社会制度、文化传统的显著差异(张力，2012)。考虑到比较教育早已走过国别评析的阶段，进入深层次研究，现在观察美国教育改革动向，就不完全是从政策内容来研究什么能为我所用，而是更多分析美式教育改革法治化的决策机理与执行机制，至于其中的可借鉴之处，则需斟酌。

一、新世纪美国教育改革两个法案的关系

翻看一下2001年底小布什总统推展《不让一个孩子掉队法》(NCLB)的背景资料，有分析认为，此举开辟了美国联邦层次强化共性教育政策的新纪元。以往美国联邦层次的教育立法，陆续也有多次，均没有引起如此大的关注，而当前ESSA法案的出台，同对NCLB法案的继承与纠正有一定关系，所以，需要概要分析两个法案的关系。

NCLB法案是美国第一部规定对学生进行常规标准化测试的法案，而测试结果将会用来作为划分学校每年是否取得足够进步的关键问责制杠杆。从近十年推展情况看，民主党议员抱怨此项政策并未使更多弱势群体收益，但问题是，关于评估学校进步程度测试计算方法曾受到不同州(包括共和党执掌的州)的反对。不能否认，当时联邦教育部长佩奇(Rod Paige)在各州游说落实执法付出极大努力，但因职权有限，很难抱有太大变通的态度，也给在野民主党掌控的州以联邦政府不体谅地方执法实际困难的口实，在其任期内大概只游说了39个州。最后，还是小布什总统出面，允诺给各州更多执法灵活性，特别在第二任期内换斯佩林斯(Margaret Spellings)做联邦教育部长，通过与州签署“松动协定”来缩小规定动作范围，达到改进学校质量的有限目标，结果是教育质量水平有所改观，但与NCLB法案执行的预期效果尚存较大距离。对此，有人认为NCLB法案通过时的共识是需要更多联邦资金支持，然而小布什总统并没有兑现承诺，甚至从未提议过联邦政府拨付相关款项(刘明钰等，2012)。

接下来，轮到奥巴马2009年任总统，公众注意到，他曾用“暂停”方式答复社会关于NCLB法案是否接续的问题。同时，他需要兑现选举中的承诺，加大公共教育投入，继续改革教育体制，所以，在2010年推出《改革蓝皮书》，在一定程度上与NCLB法案的部分要义对接，并通过后续“力争上游”(Race to the Top)等项目，对各州实施“豁免”政策，并以小布什总统未曾有过的联邦经费资助力度，推行民主党主导的教育改革，简而言之，“一方面，延续了多年来共和党与民主党政府达成默契的两点共同原则：一是超越美国宪法将教育列为各州管辖事务的局限，强调由联邦政府领导和推动教育改革；二是通过制订教育标准、测验、择校、责任制及不断调整并继续提供资助的措施提高学生学业成绩。另一方面，并非受共和党原有教育政策框架限制，而是提出了较多以低收入阶层为优惠对象的教育主张。”(周满生，2012)

眼看奥巴马总统多措并举，致使NCLB法案名存实亡，2013年7月，共和党主导的众议院曾通过一个NCLB修正法案，由于参议院未响应而未果。随后的两年半中，两党与各利益相关群体进行多次博弈，终于在2015年12月达成基本共识，参众两院分别以85-12和359-64的压倒性投票结果通过了ESSA法案，同年12月10日由奥巴马总统签署成为法律。

二、ESSA法案的实施前景研判

作为局外观察者，对今后ESSA法案的实施前景，可做如下初步研判：

第一，ESSA法案之所以能够高票通过，是因为保留了NCLB法案的若干基本原则，即为所有学生提供高标准课程；坚持各州与地方问责制；继续弥合各类学生之间学业差距；为所有学生配备高水平教师。这些也是当年国会以压倒性多数通过NCLB法案的缘由，体现了两党在提升美国基础教育质量上的基础共识，所以，ESSA法案的生效不能完全归于民主党执政时期的政绩。

第二，只要ESSA法案坚持教师工资、升迁、职位及其他待遇与工作绩效挂钩的导向，就与一些州的现行法令相冲突，州政府如要获得ESSA法案拨款，将意味着要么修改地方立法，要么放弃联邦专款。许多地方美国教师薪酬与资历、学历及资格证书相关，并不因所教学生成绩好坏而改变，所以，ESSA法案还可能导致地方教师工会反对，就像过去对NCLB法案及“力争上游”项目那样，但程度不同而已。

第三，ESSA法案的通过，是以减少NCLB法案中的刚性要求和法定约束力为前提的，尤其是下移问责制削弱了联邦教育部很大权力，当法案允许各州乃至学区在自行改革创新方面将起决定性作用时，已经造成各地可以各行其是的、相对宽松甚至放任的局面，这让民主党通过教育改革使更多弱势群体受益的政治主张在一些地方可能流于形式。

第四，2016年是美国总统大选之年，从去年12月ESSA法案生效到今年11月选举，预计将近一年内各州将无法静心推动教育改革，任何州的改革决策都容易被视为政治立场选边站的信号，尤其是保持中立的州更倾向于采取无所作为的方略。况且，处于大选热战中的媒体，为两党争夺对未来民众预期话语权搭建平台，留给既定法案实施的信息渠道极为狭窄，教育改革法案无法构成民众关注的焦点。如果民主党胜选，则ESSA法案预设路线有可能继续推展，但若共和党胜选，则ESSA法案前景不明朗，即使是两党在国会教育改革立法所达成共识的平衡，依然存在变更可能。

三、美国教育改革法治化的主要特征

国内学界似乎有个观点较为流行，以为美国自建国以来宪法规定了教育事务统筹权在地方，于是各州教育政策可有很大自由裁量的空间。但实际上，从NCLB法案到ESSA法案的出台来看，联邦和各州教育改革过程的动力机制和掣肘环节远比想象的复杂，地方执法必然受到两党执掌州因素的深刻影响，至少体现出以下几个特征。

第一，教育改革法案效力远高于政府政策文本，教育改革在全国范围内推展尤其需要于法有据。关键是在美国宪法框定的地方管理教育事务的法治环境中，联邦层次教育法案在向民众传播及解释时，要比教育政策更为坚定和便捷。

第二，州层次对教育事务的执法选择性有宪法可依，即使国会法案也可选择执行。体现执政党价值取向的教育法案，在执政党掌控的州会有更多优先选择的可能，即使是在野党执政的州，对执政党主导的法案也可选择执行，但若过于损害州自主性、或设计不够高明、执法成本过大的法案，也可能遭致普遍的反对或抵制。

第三，教育法案执行选择权固然在州政府，但在执行过程中必然受到学校和社会各界利益相关群体的制约，不同群体之间的利益诉求也需要博弈与协调，其中，教师可依托工会组织形成强大压力，而学生及家长诉求表达较为松散。地方政府选择教育改革法案所忌惮的公众压力，主要出于不同群体利益损益状况，将通过选票方式得以体现。

第四，教育改革法案作为公共政策的一种实现形式，名义上，其决策权、执行权、监督权相互制约的机制是完整的闭环，但常常需要付出拖宕和低效的代价。法案配有联邦财政专项拨款，推行效力要比没有财力要强，州层次的响应程度会与联邦资助强度成正比，也是进而说服学区支持改革的必要条件。

第五，在近期美国教育改革固化为联邦法案的过程中，像早年科尔曼的教育公平报告、“国家处于危险之中”教改报告等专家咨询成分正显著弱化，尽管有网络支持的自媒体可自由体现专家意见，但已淹没于海量信息之中，难以汇聚成对两党教育政策的有效影响。由于两党各自依托的智库足以完成教育改革决策所需的论证研究，几乎所有全国性教育改革政策仅出自白宫和参众两院，越来越不展现为公共辩论。当然，各州自主开展的教育改革，继续沿着法定权限运作，将更多吸引本地公众的参与和监督。

张力.(2012).教育强国战略(国家发展战略研究丛书). 海南出版社.6.

刘明钰等.(2012).10年了，美国“不让一个孩子落后”了吗？.中国教育报，2012-03-23.

周满生.(2012).奥巴马政府任内教育政策简要盘点.国家教育发展研究中心《研究动态》副刊《热点问题快报》，2012(2).

国家教育发展研究中心专题组(熊建辉、郭玉贵执笔).(2016).美国《每一个学生成功法》政策分析.国家教育发展研究中心《研究动态》副刊《热点问题快报》，2016(4).