清晰的目标，艰难的历程——美国《每一个学生都成功法》简析

赵 中 建

(华东师范大学国际与比较教育研究所，上海 200062)

清晰的目标，艰难的历程
——美国《每一个学生都成功法》简析

赵 中 建

(华东师范大学国际与比较教育研究所，上海 200062)

2015年12月10日，因美国《每一个学生都成功法》在这一天正式生效并取代实施于2002年初的《不让一个孩子掉队法》，而成为可以载入美国教育史册的日子。仅在6天后的12月16日，《中国教育报》就以一种以往鲜有的效率整版刊文简要介绍了该法的基本精神和主要内容(赵中建，2015)。

一、《每一个学生都成功法》：美国教育立法进程的必然结果

美国的教育立法，基本上可以分为两类：一类是属于民权法范畴的，以《1965年初等和中等教育法》(简称ESEA)为代表；另一类尤其因为某一事件或主题引发而专门通过的立法，尤以1958年的《国防教育法》和2007年的《美国创造机会以有意义地促进技术、教育和科学之卓越法》(其英文缩写为America COMPETES Act，因此也直接简称为《美国竞争法》)为代表。

美国国会1965年通过的《初等和中等教育法》把联邦的教育法规从一些单项、零散的法规发展成为全面性的教育立法，主要确立了联邦政府在美国教育发展中的作用，其最重要内容就是“为教育低收入家庭的儿童给地方教育机构提高财供援助”的条款，即Title I(第一编)，“鉴于低收入家庭儿童特殊的教育需要，以及低收入家庭的集中对地方教育机构维持足够的教育方案之能力的影响，国会因此声明，联邦的政策是向那些服务于低收入家庭儿童集中的区域的地方教育机构提供财政援助，以通过能特别有助于满足教育处境不利儿童之特殊教育需要的各种办法来扩展和改进它们的教育方案(包括学前方案)”(马骥雄，1990)。这一旨在促进和确保教育公平的立法条款和联邦政府政策与20世纪80年代以来的美国教育改革侧重提高教育质量一起，构成美国政府教育政策方面的两大目标，即促进教育机会均等和提高教育质量，从而成为20世纪80年代以来美国历届政府，无论是民主党还是共和党政府，在教育领域最为清晰的目标。

自1983年《国家在危急中，教育改革势在必行》报告开启教育改革以来，尤其自1990年美国教育首脑会议召开及作为美国教育改革战略的六项全国教育目标宣布以来，希望国会通过对《初等和中等教育法》予以修正并获得再授权以提升联邦政府在全国教育事务中之作用的呼声日渐突显。作为教育首脑会议的一项后续行动，老布什政府曾提出《美国2000年教育优异法》(The AMERICA 2000 Excellence in Education Act)的立法提案，但遗憾的是美国国会未能批准这一包括一揽子计划的立法提案。老布什总统的这一未竟努力却由民主党的克林顿政府实现了，其集中体现是1994年经国会通过的《2000年目标：美国教育法》(GOALS 2000: Educate America Act)，首先规定了八项全国教育目标，即在原先布什政府提出的六项全国教育目标的基础上再增加了两项目标。这是对《初等和中等教育法》的一次再授权。2002年1月生效的《不让一个孩子掉队法》则是又一次再授权，尤其增强了联邦政府在全国教育事务中的作用，并以立法形式要求落实的若干举措。同样，《每一个学生都成功法》在国会参众两院的高票通过，是民主党奥巴马政府入主白宫后长期努力的结果，其亮点可以归纳为减弱联邦管理权力，恢复地方权力，赋予家长更多权利(Executive Office of the Presicdent,2015)。

二、理想目标与实践结果的差距

美国每一次的教育改革及其重大举措如政策报告或教育立法都有比较清晰的目标指向，但似乎并不是所有的理想目标都能成为现实。在美国教育发展史上具有里程碑意义的《国家在危急中：教育改革势在必行》报告对当时美国基础教育存在的问题、产生问题之原因及如何进行改革都给予了充分的阐述，并提出了尤其旨在提高教育质量的改革目标。在20年后的2003年，美国教育部曾组织了一次座谈会，以《国家在危急中》诞生20年来给美国教育带来的影响为主题，来分析教育改革的得失成败。与会的美国胡佛研究所高级研究员Chester Finn认为，1983年以来，“政府已经为学校投入了大量的精力、决心、行动和资金，但谈及学校的进展，似乎少有证据可以加以证明。”“《国家在危急中》报告的产生与发布对美国来讲是一个重大事件，但是它所起到的震惊国人的作用远比改进教育的功能大得多。这份报告通过改变美国全国教育对话而对国家的教育作了持续的努力和贡献。它搭建了一个舞台并且把观众带到演播室里来，但是它本身未能表演戏剧。”(赵中建，2004)

同样，《2000年目标：美国教育法》规定的八项目标中的第七项规定了“全国的教师，为了继续改进其专业技能并有机会获得教授所有美国学生，且使他们掌握为21世纪做好准备所必需的知识和技能的机会，要参加各种进修计划”。显然，如果实践结果与当初的理想目标相吻合，《不让一个孩子掉队法》就不必承认美国学校面临合格教师和校长严重短缺的窘境，并提出从2002年秋季起根据该法第1编(Title I)拨付经费而招聘的教师必须是“高度合格的”；如何建立高素质教师队伍就不会依然是一个非常严重的问题，美国中小学科学和数学教师的严重短缺现象也就不会依然存在。同样，当年布什总统在签署《不让一个孩子掉队法》仪式上如此评价了该法之意义：“我们国家的公立教育开始了一个新时代，一个新纪元……美国的学校将走上一条新的改革之路，一条新的结果之路……从而确保美国的每一个儿童受到一流的教育。”(赵中建，2002)立法目标是如此明确，如更强的绩效责任、适当年度进步、全州性的统一考试、失败学校及其重组乃至被上级接管等，但10多年来的改革成效似乎依然不尽人意。奥巴马总统在论及《每一个学生都成功法》取代《不让一个孩子掉队法》时认为：后者在实现目标方面“更多的是一种负担而不是一种帮助”，“《不让一个孩子掉队法》的目标是正确的，承诺教育每一个儿童的教师都是优秀的教师——这是要做的正确的事情，这是正确的目标。更高的标准是对的，问责也是对的……但拒绝教师、学校和各州为实现这些目标所需要的东西，则是无法实现目标的。这就是我们为什么必须修正《不让一个孩子掉队法》的原因”。

三、教育改革依然任重道远

目标与实践存在差距，成就与问题依然并存。美国自1983年以来的改革之路呈现出一种钟摆现象，但似乎又是一种循环，一种螺旋式上升的循环。华盛顿教育政策中心主任Jack Jennings曾经这么说过：“今天的学生比20世纪80年代的学生所受的教育要好得多。今天的学生接受了比以往任何时候都多的更富挑战性的课程……除了学术成绩的问题，还有一个好现象，那就是现在的教育已经成为全民关注的焦点，已经非常的重要了。”教育改革是“一项困难的、需要长期努力的任务，任何解决问题的办法都不可能迅速出现，不可能轻易出现，也不可能廉价地出现”(赵中建,2004)。

尽管《每一个学生都成功法》已经成为立法且已付诸实施，但其未来的前景及其对美国教育改革所能产生的意义，似乎从一开始就不太被看好。美国名为“第三天道路”(Third Way)智库的教育政策顾问希勒尔(Tamara Hiler)指出：“实际上，学校或许看不到什么实质性的变化……家长在明年将孩子送入根据新的联邦立法办学的学校时，他们可能注意到的唯一的事，就是他们的州或学区或许会减少考试的次数，而更多的考试则是他们孩子前几年所一直面临的。”甚至还有媒体将报道标题直接列为“《每一个学生都成功法》使更多的学生失败”，并明确指出，《不让一个孩子掉队法》针对低绩效学校的笨拙规定和严厉的惩罚性措施，使得许多的学生落后，并使全国各地多元性社区的教育变得更糟。而奥巴马总统10日上午签署的《每一个学生都成功法》则更是一个谎言。”(赵中建，2015)

无论如何，《不让一个孩子掉队法》已经实施10年有余，不论其功过如何，它在美国教育发展改革史上毕竟是一部具有里程碑意义的教育立法。同样，如今问世的《每一个学生都成功法》对于美国中小学未来的教育发展和改革会产生怎样的影响，自有明天的教育实践来证明。

吴海鸥编译.从十一项改革读懂《每一个学生成功法》.中国教育报.2015.12.16(11).

Executive Office of the President.EveryStudentSucceedsAct:AProgressReportonElementaryandSecondaryEducation. Washington, DC: The White House. 2015.

马骥雄选编.美国教育改革.北京：人民教育出版社.1990.

赵中建.将基础教育管理权归还各州.中国教育报.2015.12.16(11)；

赵中建.目标与实践的差距——美国教育改革成效之我见.上海教育.2004 (03B).

赵中建.从教育蓝图到教育立法——美国《不让一个儿童落后法》评述.教育发展研究.2002(2).