宅基地退出对农民福利的影响——基于公共物品供给的视角

赵艳霞，韩雅丽，吕震宇

（华北理工大学管理学院，河北唐山063000）

宅基地退出对农民福利的影响
——基于公共物品供给的视角

赵艳霞，韩雅丽，吕震宇

（华北理工大学管理学院，河北唐山063000）

宅基地退出；公共物品；农民福利

农民是宅基地的现实使用者，也是宅基地退出的真正执行主体。但是我国实践中所实施的宅基地退出模式大多是政府主导型宅基地退出模式，农民的合法权益在宅基地退出过程中受损严重。通过文献梳理的方法，从公共物品供给的角度对宅基地退出模式和宅基地退出对农民福利的影响进行分析。宅基地在退出过程中由于缺乏效率导致农民福利受损，应从从政府和农民两方面进行改进。

目前被广泛接受的公共物品是指每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少，是指一定程度上共同享用的事物。与私人物品的供给一样，在理论上公共物品的供给应该是有效率的，即以供求平衡为前提，以尽可能低的成本最好地满足人们对于公共物品的需求。萨缪尔森、布坎南和奥斯特罗姆等指出了广义公共物品面临的典型问题，如搭便车问题、排他成本问题、公地悲剧问题、融资与分配问题，并基于不同的物品分类及其而临的问题，提出了相应的理论模型，如纯公共物品理论、俱乐部理论和公共池塘资源理论。近期广义公共物品的研究重心转向了供给问题，政府供给、私人供给、自愿供给与联合供给及各供给方式的匹配与融合是广义公共物品的基本供给方式。对公共物品的研究，大多集中在几个典型，例如，国防、教育等。少有对宅基地这种公共物品的研究。

随着城镇化的推进，为了化解城市化对土地扩张的需求和耕地保护的冲突，推动宅基地退出，将大量的闲置的宅基地转化为城市建设用地成为比较通行的做法。我国实践中所实施的宅基地退出模式尽管推动了新农村建设进程，有利于农村土地的集约利用，但其弊端是行政色彩较浓，大多是政府主导型宅基地退出模式，农民的合法权益在宅基地退出过程中受损严重。换句话说，宅基地退出利弊参半。刘双良（2010）指出建立健全农村宅基地流转与退出机制，对于改革集体建设用地使用权制度、保护农民合法权益、缓解城镇化与工业化进程中建设用地供给紧张局面具有重要意义。李跃等（2011）指出宅基地置换后农民福利水平有相当程度的降低，大部分农民定义自己为“城中无地农民”这一尴尬角色。综合现下的情况，宅基地退出不仅是城市化的重要推动力，也是农村建设的突破口。因此，为了更好的使宅基地退出更具有效率，尽量减少农民福利受损，本文从公共物品的供给角度，分析宅基地退出对农民福利的影响，对农民福利的完善有现实意义。

二、宅基地退出的公共物品属性分析

（一）宅基地具有公共物品的属性

公共物品（Public goods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人产品（Private goods）而言的共享性物质产品和服务项目。公共物品具有受益的非排他性和消费的非竞争性。消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。受益的非排他性（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外；或者这种排除在技术上可行但成本过高。

根据《宪法》、《土地管理法》的相关规定，宅基地是农民基于集体成员的身份并遵循“一户一宅”的原则从集体所有土地中无偿取得，用于建造房屋和其他生活的附属设施，无使用期限的限制。

1宅基地非竞争性分析。根据相关规定的概念分析，宅基地是归集体成员共有，具有共享性，同时说明单个的集体成员对宅基地的使用，并不排斥、妨碍其他集体成员对宅基地的同时使用，以此说明，宅基地具有公共物品消费的非竞争性属性。

2宅基地非排他性分析。宅基地是无偿取得的，这说明宅基地的消费与付费关系十分不密切。也就是说宅基地也无需“将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外”，以此说明，宅基地具有受益的非排他性。

3宅基地与私人物品的消费模式比较。①消费者人数。私人物品只能由单个人消费；宅基地是归集体成员所有的，具备同时由许多人共同消费的特征。②不付费的排除。私人物品可以排除不付费的消费者；宅基地是农民基于集体成员从集体所有土地中无偿取得的，具有难以排除不付费的消费者的特征。③付费与消费的关系。私人物品付费与消费关系密切；宅基地具有无偿取得的特点，所以宅基地具有付费与消费关系不密切的特征。④行政程序的调节余地。私人物品一般不能用行政程序调节消费；宅基地置换是由地方政府的集中规划和指导，农民将在农村闲置的宅基地及宅基地上附属物交由政府处理，由此置换一定的补偿，由此，可以看出宅基地具有可以用行政程序调节消费的特征。

综上，宅基地具有作为公共物品的受益的非排他性和消费的非竞争性的特征，且与私人物品相较具有“非严格物质形态、社会全体成员共享的生存和发展需要服务型项目机公共生活环境条件”的特性，可以得出宅基地是公共物品的结论。

（二）宅基地退出具有公共物品供给的属性

在国家政策文件的引导下，全国许多地区针对农村宅基地退出问题进行了大量探索。宅基地退出在全国各地农村展开，由此形成一些常见的宅基地退出模式。

宅基地置换模式。宅基地置换是指在地方政府的集中规划和指导下，农民将在农村闲置的宅基地及宅基地上附属物交由政府处理，由此置换一定的补偿，主要包括货币、实物等。实践中比较常见的有上海的宅基地置换模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式、天津的“宅基地换房”模式。

宅基地收购储备模式。宅基地收购储备模式，是指对于农村中闲置、准备出售或者违法持有的宅基地由政府集中收购或者无偿没收，土地储备机构对于集中收购和没收的宅基地进行整理和储备，由政府置换或征收为国有土地后统一规划建设。

宅基地拆院并院模式。拆院并院模式指农村宅基地退出后，将其中拟整理为耕地的土地和准备用于城镇建设的地土地综合利用，通过统一规划组成特别项目区，在项目区内通过拆旧建新和土地复垦，实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少的目标。

公共物品供给的特点：政府是公共物品的供给主体；公共物品的供给具有规模性；公共物品的供给往往无差异；公共物品的供给具有非均衡性。作为公共物品的宅基地其供给同样具有上述的特点。

1宅基地退出的供给主体是政府

公共物品非竞争性和非排他性的特性决定，政府是必要的，为社会提供公共物品和公共服务是政府的一项重要经济职能。一般而言，公共物品的生产能力主要是由政府财政投资形成，政府是公共物品的最大投资者。宅基地作为公共物品，符合公共物品的特性，其生产能力通过政府的税收、财政预算的途径筹集资金形成。这体现了“政府是公共物品的供给主体”的特点。

2宅基地退出的规模性

公共物品重点关注大众基本必需品的供给，是大众需求、大众消费。农民是宅基地的现实使用者，也是宅基地退出的真正执行主体。宅基地的所有权属于农村集体经济组织，宅基地是农民集体基本必需品。宅基地退出并不是政府为单个的公民提供的特殊服务，而是重点关注农民集体基本必需品的供给。这体现了“公共物品供给的规模性”。

3宅基地退出的无差异性

不同的消费者对统一公共消费内容有不同的要求和价值判断，但公共部门职能对所有消费者实行无差异供给。不同的地区的农民对宅基地退出的认知、评价和需求程度是不尽相同的，但是宅基地退出对农村土地集约利用的对集体内所有成员都是相同的。这体现了“公共物品供给的无差异性”。

三、宅基地退出与农民福利之间的内在关系

（一）农民福利是宅基地退出的追求目标

广义的社会福利具体由国家福利和社会福利构成。在这一视角下“农民福利”是指面向农民所建构的福利体制以及通过不同福利主体的相应行动而形成的福利体系。从内涵上理解，“农民福利”是指农民个体对生活的满足状况及其必备要素，在本质上表现为一种良好的生存状态与生活支持系统。在外延上，它是指农民在直接劳动所得之外由不同福利主体所提供的福利总和，涵盖了相关的福利行动、措施、政策和制度等内容，具体包括社会保障、社会服务与精神文化福利等。

福利是社会活动追求的目标，因此农民福利是宅基地退出追求的目标，能否保障农民福利是衡量宅基地退出成功与否的关键。与私人物品的供给一样，在理论上公共物品的供给应该是有效率的，即以供求平衡为前提，以尽可能低的成本最好的满足人们对于公共物品的需求。我国实践中所实施的宅基地退出模式尽管推动了新农村建设进程，有利于农村土地的集约利用，但是存在的弊端是行政色彩较浓，大多是政府主导型宅基地退出模式，农民的合法权益在宅基地退出过程中受损严重。这说明在宅基地退出的过程中，其供给出现了问题。

（二）宅基地退出农民福利受到影响，阻碍宅基地顺利退出

1农民的自主意愿没有被尊重

从政府是宅基地退出的供给主体来说，公共物品非竞争性和非排他性的特性决定，政府是必要的，为社会提供公共物品和公共服务是政府的一项重要经济职能。实践中大量的宅基地退出模式都是政府主导型，都是政府自上而下强权推动的。实践中宅基地退出的改革并未得到农户的积极响应，相反，大多数农户不愿意甚至坚决反对退出宅基地。究其原因，简单概括为内在缺乏动力外在缺乏压力。内在缺乏动力：经济补偿标准的高低、家庭经济收入多少、家庭需要赡养人的数量、农村社会保障是否健全等都是影响农户宅基地退出的基本因素。外在缺乏压力：现行宅基地的无偿取得与无期限使用制度使得农民对长期占有宅基地没有制度约束，农民缺乏退出宅基地的外在压力。在这种情形下，政府为高效率的施行宅基地退出改革方案，必然依靠公权力强制推进。农民在政府所主导的宅基地使用权置换模式中往往处于被动地位，政府所承诺的一些补偿方案也很难完全兑现，有时会出现强制置换的现象，农民权益遭受较大侵害。

2农民无法参与到宅基地退出过程中

从行政程序的调节余地来说，私人物品一般不能用行政程序调节消费；宅基地置换是由地方政府的集中规划和指导，农民将在农村闲置的宅基地及宅基地上附属物交由政府处理，由此置换一定的补偿，由此，可以看出宅基地具有可以用行政程序调节消费的特征。宅基地的退出与农民的切身利益息息相关，是关系到农民的生存保障的根本问题，所以农民作为宅基地退出的直接利益相关者，有权获悉宅基地退出的一切细节并直接参与宅基地退出的程序中。然而，我国实践中的宅基地退出从发起、规划再到实施的整个程序都是由政府来负责，政府承担和控制着宅基地退出的整个运作过程，不仅农民对于宅基地是否退出的自主决定权没有得到尊重，而且宅基地如何退出以及宅基地退出、整理后节约的土地增值收益如何分配、如何使用，农民不享有知情权，更没有参与权。3农民丧失宅基地所提供的社会保障

随着农村宅基地的退出，农民的居住空问大多由农村转向城镇，农民不得不放弃长期生活于宅基地上所形成的生活习惯和行为方式，而且也失去了依附于宅基地上的各种社会保障权利。失去宅基地的农民也就失去了农业生产的固定居住场所，因此，失去宅基地的农民进一步蜕变为失地农民。对于这些失地农民，由于其缺乏在城市谋生的技能，而城镇社会保障体系却未将农民群体纳入，而农民又没有任何社会保障，他们在城市的长远生活将会面临很多困难。

4农民无法分享土地财产收益

从宅基地退出的无差异性来说，不同的消费者对统一公共消费内容有不同的要求和价值判断，但公共部门职能对所有消费者实行无差异供给。尽管随着城市化的推进，农村宅基地退出是社会发展的必然的趋势，但宅基地的退出过程中农民的土地财产权没有得到保障，主要体现在两个方而。一方面，宅基地退出的补偿不合理。在补偿标准上准上，实践中大多地方政府对宅基地面积的补偿都倾向于参照征地补偿标准，对拆迁房屋的补偿按照政府制定的住房拆迁标准实行“一刀切”。在补偿范围上，现行宅基地退出的补偿范围狭窄，只补偿宅基地上房屋所面积，而不包括宅基地上的庭院以及其他附属设施所占而积，宅基地的完整价值并没有在补偿中得到体现。另一方面，农民无法分享宅基地退出后的土地增值收益。在实践中，宅基地通过置换获取的城镇建设用地指标一般则由地方政府统一按照市场机制进行流动，土地入市的资产价值则会体现出来并大幅度提高，相应会产生高额的土地增值收益。而这种由宅基地所产生的土地增值收益则完全由政府主导以及开发商参与的形式来分配，农民基本上被排除在土地增值收益分配的体系之外，无权分享土地发展权。

四、宅基地退出机制的政策建议

（一）完善宅基地退出的立法及相关法律制度，做到信息公开有法可依

从政府角度，在完善立法时，以节约土地保护耕地为目标，明确宅基地退出的条件。《土地管理法》第65条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。具体条件为：为公共利益的需要，需要收回土地；集体组织实施拆旧建新项目，集体成员在获得新宅基地使用权后，其原宅基地理应退出；宅基使用权人己有新住宅，将原宅基地长期闲置，时间超过10年—15年的；宅基地使用权人自愿放弃宅基地；不按批准用途使用土地的；违法占用宅基地的；其他应当收回宅基地的情况。同时要完善宅基地自由流转制度、完善宅基地增值收益分配制度、完善宅基地退出的监管制度、建立城乡统一的住房保障制度。

当涉及项目选址、房屋设计时，规划建设部门应尊重农民意愿，广泛听取农民意见。另外，政府及村委会等应及时公布拆迁补偿标准，不仅做到信息透明，还要确保各项补偿公平公正。

（二）村委会明确自身职能，切实保护农民利益

从村委会角度，健全农民利益表达和维护机制，将在宅基地退出时涉及到村庄搬迁规划提交村民议事会讨论。强化村委会的自治功能和行政组织功能，探索建立农协类的组织，通过这些来保证农民进行宅基地退出过程中正当利益和需求的表达。

（三）农民要增强自身意识，学会维护自身权益

从农民角度，应该进一步增强法律意识，学会用法律手段维护自身的权益，学习并了解国家关于农民上地权益的相关法律常识及政策法规；并通过组建农民合作社的方式扩大自身的力量，从而有效维护自身的权益。

综上，宅基地退出对农民自主的参与和参与意识、宅基地提供的社会保障、土地的财产收益以及对农民的环境状况有所影响。农村宅基地退出机制的建立应以保障农户对宅基地的合法权益、不增加合法占用宅基地农户的经济负担为基本前提，完善宅基地退出的立法及相关法律制度，完善社会保障制度，使农民享受到同城里居民相同的的社会保障待遇，完善公众参与机制，建立信息公开制度。作为宅基地退出真正行使主体，农民应增强法律意识用法律手段和民间组织来维护自身权益。

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Impact of Retreating from Homestead on Farmers＇Welfare：from Perspective of Supply of Public Goods

ZHAO Yan-xia，HAN Ya-li，LV Zhen-yu
（College of Management，North China University of Science and Technology，Tangshan Hebei 063000，China）

retreating from homestead；public goods；farmers＇welfare

Farmers are the real user of the homestead and also the executive body of retreating from Homestead. However，the seceding modes of homestead in our country are mostly government-oriented leading mode，and the legitimate rights and interests of farmers have been severely damaged in the process of the vanishing of homestead. The method of literature review will be used in this thesis，and the author has mainly analyzed the seceding modes of homestead and the impact of vanishing homestead on farmers＇welfare.The author has arrived at the conclusion that homestead as public goods in the vanishing process due to lacking efficiency has damaged the farmers＇welfare，and on this basis the author has put forward some relevant suggestions from the perspectives of government and farmers.

F301.2

A

2095-2708（2016）03-0033-05

2015-12-24

2016-03-01

本文研究受到河北省社会科学基金项目（批准号：HB15GL055）河北省节约集约利用宅基地制度研究；2015年度河北省社会科学发展研究课题民生调研专项（批准号：201501131））河北省人口城镇化和土地城镇化协调发展研究；河北省社科基金项目（批准号：HB14GL043）河北省物联网与新型城镇化发展研究；2014—2015年度河北省高等教育教学改革研究与实践项目《基于“实践先行、螺旋教学”的应用型管理人才培养模式研究与实践》（项目编号：2015GJJG081）的资助。