职务犯罪案件补充侦查实证分析——以北京市D区检察院为样本

冯宝军 雷拥东 王 达

一、侦查部门补充侦查案件现状

2013-2015年，北京市D区人民检察院侦查部门（即反贪污贿赂局与反渎职侵权局）近三年侦结案件共30件，一退补充侦查案件共14件，二退补充侦查案件共4件。

注：反贪局2015年立案10件侦结3件，反渎局2015年立案2件侦结0件。数据截至2015年12月25日，未侦结案件不计入统计数据。

总体看来，侦查部门退回补充侦查案件有以下三大特点：

（一）职务犯罪案件补充侦查率高

通过表格可以看出，侦查部门近三年一退补侦率高达47%，二退补侦率则为29%。具体来看，反贪局近三年无论一退补侦率还是二退补侦率均逐年升高，其中2015年侦结的3案一退补侦率高达67%，二退补侦率高达50%。反渎局补充侦查情况则无明显规律，2013年立案2件均退补，2014立案两件均未退补，2015年立案2件尚未侦结。

可见，侦查部门退补案件占到自侦案件的近一半，并存在屡退屡查现象，补充侦查率较高，应当引起重视。

（二）补充侦查案件均发生在审查起诉阶段

侦查部门近三年一退补充侦查的14件案件中，有10件案件达到起诉标准，一退起诉率达到74%，二退补充侦查的4件案件全部达到起诉标准，二退后起诉率达到100%。

可以看出，侦查部门补充侦查案件均发生在审查起诉阶段，经补充侦查能够达到起诉条件；审判阶段未发生退回补充侦查的情况，经过审查起诉阶段补充侦查的案件能够达到审判标准。

（三）补充侦查案件退补事由相对集中

通过查阅退补案件补充侦查提纲发现，无论一退补充侦查案件还是二退补充侦查案件，皆因事实不清、证据不足而退回；退回补充侦查案件无遗漏罪行、遗漏嫌疑人的情况。

二、补充侦查率居高不下的原因

通过梳理侦查部门近三年补充侦查案卷及咨询相关侦查人员，职务犯罪案件补充侦查率居高不下的原因可概括为以下四方面：

（一）侦查人员综合素质不高

1.侦查队伍建设不科学

一是侦查人员专业不对口。侦查工作实操性强，对侦查技能的要求较高，同时也需要会计相关知识以及电子取证等相关技能，而检察机关侦查人员的招录仅要求通过国家司法考试，对其他相关学科专业的要求相对较为宽松。例如D区人民检察院职务犯罪侦查部门共36名侦查人员，其中侦查专业的3名，占比8.3%，具有会计专业背景的3名，占比8.3%，信息技术专业的1名，占比2.7%，其余侦查人员皆为法律专业。侦查人员的专业背景已经不能很好地适应新形势下侦查工作的需要，这一矛盾是导致侦查工作质量不高的原因之一。

二是侦查队伍培训不系统。“随着近几年司法队伍流动性增大，很多经验丰富或办案能力较强的侦查人员被提拔走上领导岗位或调入其它部门，承担办案任务的侦查人员多为刚走出校门的年轻人”[1]，侦查新人办案经验不足，又缺乏相应的指导帮助。与此同时，侦查部门往往过于重视案件数量，而放松了对侦查新人的教育培训，造成部分侦查人员自行探索案件办理技巧，降低了案件侦查质量。

2.部分侦查人员业务能力不强

一是部分侦查人员思维守旧。“重言词证据轻实物证据，在拿到嫌疑人口供后便放松了取证意识”[2]，从而引起嫌疑人翻供致使诉讼难以进行；或是对实物证据的收集缺乏侧重，使部分关键证据因时间的推移而灭失。

二是部分侦查人员取证能力不强。部分侦查人员在疑难、复杂案件上不能吃透案情，询问、讯问、取证过程中证据意识薄弱，不能紧紧围绕定罪量刑要件进行，不能及时固定证据，形成完整的证据链。

（二）公诉部门退补随意性强

1.补充侦查提纲质量不高

补充侦查提纲在完善证据链、准确打击犯罪方面起到重要作用。然而，部分退补案件补充侦查提纲内容并非必要、可行，主要存在以下四个方面问题：

一是必要性不够。公诉部门没有经过认真审查，没有发现卷中原有的证据材料而退回补充侦查。如XX受贿案，公诉部门要求提供卷宗中已有的会议讨论记录。二是针对性不强。补充侦查提纲中相关事项的书写比较宽泛，不能准确的指出需要补充侦查的具体要求。如XX徇私枉法案要求“补正部分瑕疵证据”；XX受贿案“关于XX收受贿赂的情况，请继续调查取证”等。三是全面性不足。部分一退补充侦查提纲不能全面罗列补侦内容，造成二次退补的情况发生；即使补充侦查提纲所列内容全面，但缺乏相应的退补理由及补充侦查的证明目的，不能指明待补充侦查事项对案件定罪量刑的影响。如XX受贿案一退补侦与二退补侦提纲内容完全不同，说明公诉部门在审查起诉过程中没有尽到审慎、全面的义务，造成二次退补。四是可操作性不高。补充侦查提纲所列证据无法补充或取证难度较大。如XXX徇私枉法案，公诉方于2013年12月27日要求 “调取2010年12月21日前后几日的通话记录”，而中国移动只能提供近3个月通话记录、中国联通只能提供近1个月通话记录，超出部分无法查询，且两公司均不予以提供短信内容，故只能出具说明无法查询。

2.公诉部门“借时间”问题突出

《刑事诉讼法》第一百七十一条规定了检察机关可以采取退回补充侦查和自行侦查两种补充侦查方式，但没有规定这两种补充侦查方式的先后顺序。《刑事诉讼规则》第三百八十一条规定公诉部门对本院侦查部门移送审查起诉的案件，认为需要补充侦查的，“应当向侦查部门提出补充侦查的书面意见，连同案卷材料一并退回侦查部门补充侦查；必要时也可以自行侦查，可以要求侦查部门予以协助。”刑诉规则规定了自侦案件补充侦查以退回补充侦查为原则，以必要时自行侦查为例外，但何为“必要”缺乏解释，导致实践中补充侦查案件大多采取退回的方式。

正是这一程序漏洞的存在，成为公诉部门缓解办案压力、延长办案期限的惯用手段。公诉部门因人少案多，案件积压，在审查起诉期限将至而案件尚未审结时，无论是否应当退回补充侦查，都会为借用办案时间而启动补充侦查权，下发补充侦查决定书。这种“借时间”的现象，既无法保证诉讼效率，也不利于保护嫌疑人的合法权益。

（三）侦诉部门对退回补充侦查缺乏统一认识

1.侦诉部门对统一的证据标准把握不同

“以审判为中心”的诉讼制度改革要求刑事证明标准统一到定罪量刑上来。然而，“职务犯罪案件在主观方面以及客观方面的认定难度较大，法律认定标准较模糊，侦查人员与公诉人员对证据收集、应用、甄别的标准不一致”[3]，侦查人员在充分、审慎地收集证据后，认为证据已经达到确实、充分的标准，进而将案件移送审查起诉，而公诉部门则认为事实不清、证据不足，将案件退回补充侦查，补充侦查程序便得以启动。

2.侦查部门与公诉部门沟通不畅

侦查部门与公诉部门在办案过程中缺乏必要的沟通交流，原本可以立即补充、调取的证据而采用补充侦查的方式。

一是事前沟通不足。对一些无需补充侦查、无法补充侦查或者可以直接补充的证据，公诉部门在未与侦查部门沟通交流的情况下，将案件退回补充侦查；侦查部门承办人收到此类补充侦查提纲后才会向公诉部门说明情况。二是事后沟通不畅。公诉部门认为侦查部门获取的证据在质量上不能有效支持公诉，将案件退回补充侦查；侦查部门却认为公诉部门的要求过于苛刻，对补充侦查往往采取敷衍了事的态度，退而不查或简单出具工作说明。

（四）补充侦查缺乏相应的监督主体及责任落实

刑诉法与刑诉规则规定了退回补充侦的启动事由，但“犯罪事实不清、证据不足或遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人”的规定较为笼统，侦查部门与公诉部门认识不一，存在分歧，公诉部门认为侦查人员办案质量不高，侦查部门认为公诉部门退补随意性大，没有明确的监督主体对此定纷止争，对因各方原因导致的不应退补而退补案件亦缺乏相应的责任落实机制。正是由于补充侦查的启动无监督、事后无追责，导致该制度在司法实践中无法得到规范地执行，从而影响了补充侦查制度的正确适用。

三、降低补充侦查率的完善措施

随着规范司法活动的深入开展以及“以审判为中心”诉讼制度改革的不断推进，侦查人员办理的案件质量不断提升。但补充侦查率较高仍是普遍性问题，为解决这一问题，可从以下四方面改进完善：

（一）夯实基础，提高侦查质量

侦查部门站在维护公平正义的最前线，侦查人员的素质高低,直接决定着案件能否达到起诉标准，因而提高侦查人员综合素质是避免或者减少退回补充侦查的根本措施之一。

1.加强队伍建设

一是提高侦查人员准入门槛。检察机关侦查人员的招录标准与公安机关相比较高，大多要求具有本科学历并通过司法考试。但考虑到侦查工作的专业性，今后对于侦查人员的招录应更加倾向侦查专业或具有会计学背景的法律人才，从而更适应侦查工作的需要。与此同时，应当鼓励加强检校合作，从学校开始培养符合新形势要求的现代化侦查人才，例如中国人民大学法学院职务犯罪侦查班，是由最高人民检察院与高校联合培养的国内首个硕士研究生班，有利于加强我国高层次职务犯罪侦查队伍建设。

二是合理搭建侦查队伍。“针对侦查人员取证能力不强的现状，可整合现有的办案资源，挑选业务骨干，充实一线办案队伍，改善侦查部门的人员结构。”同时通过新老经验交流会、师徒传帮带等形式，对侦查人员加强言传身教，形成良性引导机制，使丰富的办案经验得以在传承中总结提升。

2.转变工作态度

一是进一步增强办案责任心。职务犯罪败坏了党的声誉，侵害了人民群众的利益，也阻隔了领导干部同人民群众的联系，侦查人员担负着同腐败分子作斗争的艰巨任务，应当从思想上高度重视党和人民赋予的这份责任，时刻牢记使命，热爱自己的事业，做好人民的反腐斗士、职务犯罪的掘墓人。

二是转变侦查思维模式。通过初查阶段的周密部署，切实做好线索初查工作，从而获取可靠的证据，为侦查阶段的讯问工作做好准备。侦查阶段做好证据的收集和固定工作，“侦查部门要改变传统的口供证据依赖思想，综合运用各种取证措施和手段，搜集与案件有关的书证、物证等。特别是在当今职务犯罪手段智能化发展趋势下，要加强对电子数据证据的收集。对于犯罪嫌疑人口供反复多变的，要注重办案过程中再生证据的搜集，并及时采取有效手段将有关证据予以固定。”[4]

3.提升业务能力

一是通过多种渠道和方式提升侦查人员业务能力。侦查部门应创造条件，通过举办专业技能培训讲座、侦诉经验交流会、旁听庭审等方式加大侦查人员培养力度，增强侦查人员的专业能力以及业务水平。

二是主动加强自身理论知识与业务技能的学习。在加强培训的过程中，侦查人员自身应抓好理论知识和业务技能方面的拓展学习，学习与业务密切相关的法律法规，不断提高运用科学理论分析解决实际问题的能力。

（二）严格把关，增强退补实效

在完善侦查工作的同时，公诉部门应当审慎启动退回补充侦查，从而降低退补率，提高办案质效。

1.提高补充侦查提纲质量

公诉部门应通过全面审查案件材料，仔细分析现有证据，把指控犯罪以及庭审过程中所需要的但是从现有卷宗中无法体现出来的证据，一一列明，制定详尽的侦查提纲，帮助侦查人员把握取证重点，确定侦查取证方向。

一是明确补充侦查提纲的作用。公诉部门应对拟退回补充侦查的案件进行深入、细致地审查，保证退回补充侦查提纲的必要性、针对性、全面性和可操作性。

必要性指补充侦查提纲所列内容应当足以影响案件的定性与量刑。对案件判决无影响的事实、证据等事项，不得列入退回补充侦查范围。针对性指补充侦查提纲所列内容应当具有明确的指向性。对含糊不清、概括笼统的补充侦查建议，不得列入退回补充侦查范围。全面性指侦查提纲所列内容应当全面、详细，说法说理，指明补充侦查内容对案件的影响，避免二次补充侦查。可操作性指在现有条件下侦查行为可以进行，待补充内容能够取得。对经审查表明已经毁损、灭失或取得难度大的证据材料，不得列入退回补充侦查范围。

二是完善补充侦查提纲的内容。承办人将案件退回补充侦查，补充侦查提纲应当用语规范、条理清楚，做好说法说理，使侦查人员有的放矢。应当至少具备下列内容：

“原侦查存在的事实、证据缺陷；补充侦查的方向；需要补充侦查的事实、证据及证明目的；结合案件性质和犯罪构成要件详细列明需要补充侦查的细节”[5]；补充侦查过程中需要注意的问题。

2.制定完善的补充侦查程序[6]

在刑诉法及刑诉规则的基础上，制定详细的补充侦查程序，降低退回补充侦查的随意性，从而保证诉讼效率，保障嫌疑人合法权益。

首先，公诉部门应当通知侦查部门调取证据材料。审查起诉阶段，公诉部门认为需要补充证据的，对于可以即时调取的相关证据材料，应当首先发出《调取证据材料通知书》，要求侦查部门在规定期间内提供，从而避免启动补充侦查，以提高补充侦查效率。

其次，公诉部门可以选择自行补充侦查或与侦查部门合作补充侦查。侦查部门在规定期间内无法调取证据材料或不便调取证据材料，经与公诉部门沟通，符合《刑事诉讼法》规定的“必要时也可以自行侦查，可以要求侦查部门予以协助”时，公诉部门应当自行补充侦查或与侦查部门合作补充侦查。

最后，公诉部门可以选择退回补充侦查。难以采用上述方式或上述方式无法达到补充侦查目的的，可以将案件退回侦查部门补充侦查。

（三）制定标准，增强沟通配合

加强侦查部门与公诉部门之间的沟通和配合，提高补充侦查的效率，即是公正司法的内在要求，也是保障犯罪嫌疑人合法权益的有效途径。

1.制定相对明确的证据标准

在补充侦查案件中,既有确属事实不清、证据不足需要退回补充侦查的,又有侦查人员和公诉人员在事实、证据认定上产生分歧退回补充侦查的,在目前的法律框架下,解决这一问题的办法应是尽可能的明确哪类情形应当启动补充侦查，对于需要启动补充侦查的哪些情形应当自行侦查或合作侦查而不得退回补充侦查。

一是通过发放《调取证据材料通知书》仍无法达到证据审查标准的下列情况，应当进行补充侦查：刑事诉讼法规定的事实不清、证据不足、遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人；“依法取得的证据之间存在矛盾”[7]，不能排除合理怀疑的；侦查活动可能存在违法行为，影响定罪量刑的；犯罪嫌疑人可能存在无罪、从轻或减轻处罚等情节，而缺乏相关证据材料的；影响定罪量刑的其他情形。

二是需要补充侦查的下列情形，公诉部门应当自行侦查或与侦查部门合作侦查，但不得退回补充侦查： “待补充的事实、证据较少或易于收集，无需退回补充侦查”[8]；为防止证据损毁、灭失需要立即侦查，如采取退回补充侦查可能导致证据无法及时固定的；侦查人员可能存在刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为，影响犯罪嫌疑人供述、证人证言稳定性的（如果采取退回补充侦查，犯罪嫌疑人可能因心有余悸仍不能作出真实表达）；退回补充侦查无法实现侦查目的的；公诉部门认为有自行侦查或合作侦查必要的。

2.加强侦诉部门的沟通交流

一是必要的案件沟通。案件移送审查起诉前，当发现有些案件事实不够清楚，证据不够到位时，侦查人员可及时与公诉部门取得联系，在公诉部门的指导下有的放矢地进行侦查；案件移送审查起诉后退补前，公诉部门认为需要补充侦查的，应当在退回前至少与侦查部门沟通一次，并制作沟通记录入副卷。经沟通，相关证据必须退回补充侦查才能完善的，公诉部门方可将案件退补；案件退补后，公诉部门应跟踪案件补充侦查进度、提供侦查方向，对于侦查部门遇到的问题应当协助予以解决，与此同时，侦查部门应当将补充侦查情况适时向公诉部门反馈。

二是定期开展侦诉交流活动[9]。通过侦诉控辩对抗赛、邀请侦查人员旁听庭审等方式进行角色转换，实行换位思考，引导侦查人员从公诉的角度，从符合庭审需要的角度审视侦查活动，使侦查人员对证据的收集和固定有更为明确的认识，减少侦查活动的盲目性、违法性；通过业务研讨、大要案经验总结等方式增强侦查人员的证据意识，提高侦查人员的取证能力。

（四）加强监督，落实主体责任

1.加强退回补充侦查的监督

加强对退补案件的监督，应明确公诉部门、案件管理部门以及侦查部门的监督主体地位及监督责任，保障退回补充侦查权的正确实施。

一是加强公诉部门对退补案件的监督。首先，加大介入指导、引导补充侦查工作的力度[10]。对于案情重大、疑难、复杂，侦查部门对案件的事实、定性存在争议的，可以及时通报公诉部门进行有效沟通。公诉部门可以根据情况派员适时介入侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见。对侦查部门在收集证据中存在的普遍性问题，公诉部门应当有针对性地与侦查部门沟通，保证侦查活动的质量。其次，加强案件抽查力度。公诉部门负责人对退回补充侦查案件和退回补充侦查提纲应进行不定期抽查,以确保作出退回补充侦查决定的质量。

二是加强案件管理部门对退补案件的监督。案件管理部门严把退回补充侦查重报关,对退回补充侦查的案件，侦查部门已经按照补充侦查提纲的要求完善证据或者出具工作说明，经案件管理部门形式审查（必要时，可由公诉部门协同案件管理部门共同审查），符合案件受理条件的予以接受；对于不符合补充侦查提纲要求的，退回侦查部门继续侦查。从而控制第二次退回补充侦查的发生率,避免人为地延长办案期限。

三是赋予侦查部门对退补案件的异议权。由于退回补充侦查主动权在公诉部门，因此，应赋予侦查部门对抗退补权的异议权，在相互制约的平衡状态下维持诉讼程序的正向运行。赋予侦查人员对退补不当时提出复议的权力，杜绝随意退查的情况，但复议期间，不宜停止对案件的补充侦查。公诉部门应及时进行复议审查，以决定是否改变原退回补充侦查决定。

2.落实相关主体责任

一是侦查人员责任的落实。公诉部门应加强对退回补充侦查活动的监督，对侦查人员怠于履行补充侦查职责以及补充侦查超过法定期限等情况，要依法提出纠正意见。情节严重的，要依法发出《纠正违法通知书》，督促侦查部门限期改正。

二是公诉人员责任的落实。侦查部门发现公诉部门滥用补充侦查权或补充侦查文书制作质量不高等情况，应及时向案件管理部门反映，由案件管理部门逐案通报，提出纠正意见。情节严重的，要依法发出《纠正违法通知书》，督促公诉部门限期改正。

[1]杨永华,王秋杰.审查起诉阶段案件退回补充侦查实证分析[J].人民检察，2013(20):55.

[2]马克,陈晓利.补充侦查制度新探[J].江西警察学院学报,2006(4):64.

[3]云山成.完善补充侦查若干问题的思考[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）,2006(6):78.

[4]张玮，张湘中，潘兴传.检察环节加强律师执业权利保障的思考[J].湖南行政学院学报，2014（6）108.

[5]云山成.完善补充侦查若干问题的思考[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）,2006(6)82.

[6]苏宏伟,冯兴吾.职务犯罪案件补充侦查的实证分析—以安徽省宣城市检察机关查办职务犯罪实践为样本[J].中国刑事法杂志,2010(8)：88.

[7] [8]兰志伟，陈亮.补充侦查制度检视与完善—以河北省石家庄市桥西区人民检察院为考察样本[J].河北法学,2012(8)：198.

[9]李新.退回补充侦查与冤假错案防范[J].人民检察,2014(2):18.

[10]陈源.我国补充侦查制度存在的问题及对策[J].湖南工业大学学报（社会科学版）,2010,15(6):23.