专制制度下官员权力的配置问题

徐宗才

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073）



专制制度下官员权力的配置问题

徐宗才

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073）

摘要：秦朝统一后的中国是官僚社会，官僚社会的治理面临两对权力的分配，一是中央的相权，二是地方权力，两者关系处理如何关系到国家的治理效果。

关键词：官僚社会；权力分配

在法家思想的指导下，秦朝开创大一统的专制王朝。秦朝虽然很短就灭亡了，但是秦朝开创的制度深刻地影响到以后中国历代王朝。毛主席也认为中国千年的政体就是“秦政”。

法家思想是为权力而服务的，力图把权力制度化、法律化，使得权利的运行有正常的轨道。专制制度下的分权关系到两个方面：一是中央政权皇帝和丞相权力的分配，另一方面就是中央政权和地方政权的权力分配。

秦朝以前的夏商周时代是上古的部落、分封时代，落后的生产力使得中央和地方的关系是很松散的，地方部落有很大的自治权，地方部落名义上承认天子为天下共主，地方政权偶尔给天子朝贡表示服从。上古时代的社会治理方式还没有摆脱氏族社会的血缘纽带关系，直到西周分封的时候还是分封宗室、功臣。此时天下比较太平，中央和地方以及皇室和相权的竞争没有那么激烈。

历史不会总是像一趟死水那样平静，大风大浪总会到来。生产力的发展使得社会快速进步，在春秋战国生存竞争的压力下，中央与地方竞争及公室与卿、大夫之间的竞争空前激烈。随着国家治理的规范化、制度化，以前作为贵族家臣的家宰演变为具有公室性质的宰相。传统依靠血缘关系的分封制度不能维持国家的治理，受到中央政权直接统辖的郡县模式出现了。

宰相在治理国家之中是起到辅佐天子统领百官的地位，因而行政权力相当大。权力大了就会滋生野心，有了野心就敢废除天子取而代之。从春秋战国开始中央政权皇帝（大王）与相权的斗争都还是存在的。田氏代齐、三家分晋代表着在王权和相权的斗争中王权处于下风。著名的田忌赛马就讲述田忌赢了齐王，这从一个侧面反映出公室衰弱，田忌不忌惮齐王的势力。三家分晋的结局是把晋国瓜分殆尽，重新建立韩赵魏三个国家。自此，皇权和相权怎么配置相伴后来的历代王朝。汉朝的丞相制度是单一首长制，这种制度造成丞相权力太大，皇权和相权的摩擦大，汉武帝时候架空相权，一个人独揽大权。东汉的时候光武帝为了限制丞相的权力也采取类似措施。尽管有类似的限制措施，但是由于种种原因，两种权力的竞争总之存在，有的野心家往往利用丞相的权力架空皇权，挟天子以号令整个官僚系统，曹魏取代东汉地位和司马氏取代曹魏都是凭借了相权的威力。

历经五胡乱华和南北朝的并立，中国又迎来了历史上的大一统，这个时候也是创立的新的制度大放异彩的时代。隋朝创立三省六部制度，该制度在隋朝灭亡后由唐朝继承。三省六部的长官都是宰相，宰相的权力分割了，皇帝的权力得到加强。到了唐玄宗时期，唐朝政府放弃了这种宰相委员会体制，宰相的权力集中到一个人手里，这种情况一直延续到唐朝的灭亡。唐朝灭亡后的五代十国是个军人作威福的时代，在制度上没有多大建设。

宋朝是在五代的废墟上建立起来的。鉴于五代的教训，宋朝统治者大兴文治，确定了重文轻武的策略，但是在重用文职官员的时候还注意限制宰相的权力，使文官们互相牵制，使得皇权稳固，所以，终宋一世始终没有相权达到改换门庭的地步，皇室对相权的控制相当到位。元朝是北方少数民族入主中原建立的王朝，他们在制度上没有多大独创，都是照搬中原王朝以前的治理模式，但是元朝也没完全照搬，元朝丞相的权力很大，而且丞相往往是储君担任，是未来国家的实习天子。

明清是个没有丞相的时期，除了明朝初年胡惟庸担任最后一人丞相请以外。朱元璋为了巩固权利废除了千年之久的丞相制度，代之以皇帝的个人顾问，六部直接属于皇帝管辖。在以后的行政实践过程中，皇帝的顾问团就变成一个永久的内阁制度，其实内阁行使的还是丞相的权力，这个稳定而有效的内阁对延续明朝生命起了重要作用，内阁首辅权力比较大，但是还没有严重威胁皇权。清朝时侯的皇权专制达到顶峰，清朝初期入关沿用明朝旧制，传统的满洲议政王大臣会议也起到作用。到了雍正当政的时候，为了对西北用兵，同时为了巩固自己的权力，他另外设立军机处，军国大事全由皇帝一个人决断，军机大臣只是点头和记录、传达皇帝谕旨，皇权专制达到最高峰，相权彻底没有空间了，皇帝就是彻彻底底的国家元首和政府首脑。

有关中央和地方的博弈始终存在的现象。夏商周的王朝更替可以看成是大一统社会出现以前的中央和地方博弈的结果。上古时代社会还没有完全发展，传统的部落结构还是起着支配作用，直到西周代替商朝以后，周王朝才开始大规模的分封制，但是这种分封还是没有摆脱血缘的影响，只是以周天子为核心的宗室武装殖民。此时中央和地方的关系是中央王国与分封诸侯王国的关系，各个诸侯国完全自治，拥有独立的武装，这与夏商时代中央和地方只是主导部落与附属部落的关系不同，与秦朝统一中国之后形成的官僚体制完全不同。

在春秋时代开始出现郡县制，战国大规模的武装兼并催生了大规模的郡县制的推行，商鞅在秦国推行大规模的郡县制改革，使得郡县制更加制度化、规模化。到秦始皇统一六国，天下为郡县。相比较西周的分封制度而言，郡县制的管理比分封制度更加有效，能够整合资源，有利于加强中央对地方的控制，尤其是人事和财政方面的控制，从而避免东周以后“天子失国，政在方伯”的糟糕局面。

秦朝很快就被农民起义推翻，汉朝建立后实行郡国并行制，即中央王朝是大汉天子的，地方有郡县制和封建王国。封建王国在开始几十年实力小，和中央相处比较安静。后来，地方藩王实力大增，酿成了历史上的“七国之乱”，地方藩王对中央王朝的彻底威胁直到汉武帝推行“推恩令”之后才彻底消除，自此之后两汉地方都实行的是郡县制，由于中央和地方权力配置比较好，所以汉朝国运足有四百年。尽管封建王国势力剪除了，但是汉武帝还是将全国划为十三个区让监察刺史监督，但是到了东汉末期东汉面临内部社会管理忧患，在刘焉的倡议下，此时被合法化成为正式的凌驾于郡县之上的行政区划，自此之后刺史管辖的土地、人口太大，对中央形成挑战。东汉末期就是三国之乱，中央王朝完全崩溃，地方势力做大，但是刺史、郡、县的地方管理制度还是延续着。西晋的统一很短促，接着就是接近三百年的南北朝对立，中央和地方制度没有改变。

隋唐的大一统再次开创中国的新局面。隋朝初年为了革除以前的弊端，为了消除中央管理地方层级太多就消除了郡这一级，从此中央和地方只有州和县两级。隋朝灭亡之后，唐朝继承了隋朝制度。但是周数量多，地盘小，管理不变，后来改为道，还有军事性质的关、军、监，少数民族地区设立都护府。唐朝中后期，地方藩镇做大，中央失去对地方的控制，最终发生“安史之乱”，名义上中央政权存在，但是控制地方藩镇的军事领导实行军事管制，中央缺乏军事力量来收回失地，这样耗着直到唐朝灭亡。

宋太祖黄袍加身之后，用武力平定黄河流域和长江流域的唐末割据政权。宋太祖从唐末吸到教训，从此重用文臣治国。在地方政权上继承唐朝的传统，基本上实行州和县的体制，此外同时在地方设置路，路是直辖于中央并高于府、州、军、监的一级监察区。为了制约地方长官的权力，在地方设置了通判一职，有效制约了地方长官的权力。

元朝是少数民族入主中原，为治理广大的领土元朝采用从金朝的行省制度，随着蒙古先后灭掉西夏、金国、宋朝，行省制度在全国推行，这种制度就是今天省的前身。

明朝北伐元朝势力之后地方制度上继承元朝制度，但是朱元璋还是分封自己的儿子在边疆建国，后来藩国势力太大，靖难之役由此爆发。但是此后藩国基本上被削除，这只是历史的一个小插曲。朱元璋觉得地方行省长官权力太大，在这里进行了分权，将军事、行政、民政分开保证中央对地方的控制，后来一省的大权被巡抚掌握，此乃后话。

清朝入关后继承明朝地方体制，同时在北方设立五个将军辖区管理北方大本营和游牧民族，又在科布多设立参赞大臣辖区和西藏办事大臣及达赖喇嘛辖区、西宁办事大臣辖区、青海玉树四十族等负责广大的西南地区，这与清朝所采取的少数民族政策是分不开的。

总之，国家和社会的治理离不开权力的支配，国家和社会有秩序地管理就需要合理的分配和组织权力。中国自从秦汉大一统以来就是实行官僚制度，这种制度比传统的封建制度更能适应社会发展需要，更加有利于社会的公平正义，有利于有野心和抱负的人向管理阶层流通。在官僚体制的内部还必须有一定合理的权力分配，如果权力统一过度则一盘死水，反之则会滋生变乱。国家的治理之中中央是皇权和相权相互分配，但是几千年的实践表明皇权是逐渐加强，相权逐步削弱，直到最后丞相制度被废除。从中央和地方分权来看，天下合久必分分久必合就是对中央和地方分分合合的写照，几千年来中央集权的力度不断加大，地方的自主权完全被中央政府剥夺，使得地方的发展受到集权制度的严重制约，但是如果中央控制力度不强，地方容易产生离心力，很容易脱离中央。我以为，出现这种现象不是偶然的，是受制于我们的经济传统和政治实践，概括起来就是受制于我们的具体国情。

参考文献；

[1]曲永华.中国法律现代化的路径分析[M]

中图分类号：D691

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）01-0120-02

古代官员权力配置的两个主要问题：“一是相权的配置，二是地方权力的配置。”“一统就死，一放就乱”是专制体制在权力配置上的必然结果。