《公共行政的精神》：社会公平与公民精神——从传统到新观念的超越

顾婧 南开大学周恩来政府管理学院

《公共行政的精神》：社会公平与公民精神
——从传统到新观念的超越

顾婧 南开大学周恩来政府管理学院

20世纪60年代，新公共行政理论诞生。在该理论的代表作《公共行政的精神》中，弗雷德里克森力图建立以公平为核心的民主行政来应对和解决社会公共问题。从美国公共行政现实亟待解决的问题出发，建立在对传统公共行政反思的基础上，是从传统到新观念的超越。社会公平、公民精神是书中的核心概念，社会公平是公共行政的根本目标，自由裁量权在其中发挥着重要作用；对职业主义进行反思，乐善好施与道德责任是公民精神的重要组成部分，公民精神在相互作用的过程中与公共行政的精神不断走向融合。

新公共行政 社会公平 公民精神

一、背景

20世纪60年代世界格局发生动荡，为了解决出现的问题，人们的思想开始寻求变革。传统公共行政学不断受到质疑，尤其是对官僚制以及崇尚效率的反思与批判。当时的美国也因为水门事件等这些问题从根本上使公众对政府丧失了信心，人们开始痛斥政府在公共行政上缺乏回应性、丧失价值考量。之后，以弗雷德里克森为代表的学者提出了新公共行政学的观点，试图以一种新的行政理论解决政府出现的各种问题，探讨公共行政面临的时代挑战和问题并研究公共行政未来的发展方向和远景，而公共行政的精神就是在这样的背景下产生的。它从美国公共行政现实亟待解决的问题出发，从价值层面反思公共行政的趋向，在强调效率和经济的同时更加注重社会的公平，例如如何有效、平等地管理社会；公共行政的价值和信仰的问题；公共行政应该更加关注信念、价值和习惯问题。《公共行政的精神》一书写于1977年，该书为公共行政学的发展带来了根本性的变化，对公共行政领域的学术研究与实践也有着巨大的影响。

二、从传统到新观念的超越

弗雷德里克森这本书是建立在对传统公共行政学的反思和对新公共行政学的批判的基础上的， 是从旧观念到新价值观念的超越。新公共行政学是对传统公共行政“崇尚效率”价值观的批判，以及对“社会公平”价值观的提出，从而寻求公平与效率之间的协调统一。1968年，公共行政学大师沃尔多带领一群年轻的公共行政学者在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，对传统的公共行政进行彻底的反思，探讨其所面对的时代问题的挑战，这次会议标志着新公共行政理论和学派的诞生。此次会议上，弗雷德里克森发表了《走向新公共行政》一文，这篇论文的重大意义在于，它首次将“社会公平”的价值引入公共行政之中，此后，在其著作《新公共行政》一书中，更是把“社会公平”作为公共行政的核心价值进行阐释。他始终倡导“社会公平”的价值理念，之后又提出 “公共行政的精神”这个概念， 指出公共行政精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。传统的公共行政只注重效率和经济，忽视了管理价值之外更为重要的公平、公正、回应性等价值观念。

弗雷德里克森强调以“公共行政精神”为倡导的公共行政，这种新公共行政是对传统“政治与行政二分”的批判，他不认同威尔逊提出的这个观点，因为在现实中的政治和行政运行中，不存在行政体系游离于政策制定之外的情况。而且许多事实也已经证明，政治与行政二分是行不通的。此外，新公共行政在传统公共行政崇尚效率的原则上提出了社会公平这一价值理念，把社会公平视为公共行政追求的目标，新公共行政在原有的传统公共行政一直努力去解决的两个问题中增加了：“这种服务增加了社会公平吗”这一问题，因为传统的公共行政在执行政策时往往以牺牲社会公平来换取效率和经济，无法担负起社会责任和适应社会发展的需要，更无法改善公众的生活。

新公共行政倡导”社会公平“，也就要求公共行政组织和人员不是价值中立的，要对社会公众负责，把社会公平作为公共行政的基本原则。弗雷德里克森在提倡社会公平时，没有否认经济和效率这两大价值理念，而是把三者融为一体，都看作是公共行政的核心价值，这也体现了他对公共行政的批判、继承以及创新。同时，弗雷德里克森也客观地指出，新公共行政也要关注人民的公共问题，这样才有利于实现政治体系和社会生活的稳定。行政价值的公共性是对公众的需求能进行及时有效的回应，而且这个过程是公开的、民主的，行政人员必须超越私人利益而去追求公共利益。社会公平的实现依赖于公共行政的公共基础，如果公共行政中缺失对公共性的关注，也是不可能实现社会公平的。在20世纪60年代，弗雷德里克森这本书不但呼吁有更好的政策、流程，而且它也呼吁公共行政中要有更好的人。

三、对社会公平的思考

（一）社会公平是公共行政的根本目标

在美国传统的公共行政中，效率和经济是公共行政的两大基本出发点，自20世纪60年代后期开始，弗雷德里克森从行政的价值目标出发，提出社会公平这一新的价值理念，成为了公共行政的根本目标。弗雷德里克森指出社会公平强调政府为公民提供平等性的服务，对公众的要求作出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的，这大大强化了公共行政的精神。因此，把效率和经济作为公共行政的指导方针是不够的，要把社会公平加入到公共行政，成为其第三个理论支柱，让公共行政可以回应公民的需要。

行政领域会出现公共行政价值的缺失，表现为过分强调对效率的追求或者公共政策不能满足每个公民的需求，导致公民权利、社会公平等基本价值被边缘化的危险。例如某一政府方案对一些公民来说非常有效率，但对另一些公民来说则没有效率，如果不考虑政策实施的分配效果，不遵循社会公平的理念，公共行政可能会忽视全体公民的合法利益。因此，追求社会公平是公共行政的根本目的，也是建设和谐社会的基础。和谐社会的提出不仅反映了人们对于美好社会的追求，而且有利于社会当中的两极分化、利益主体多元化等问题的解决。社会公平作为当前我国公共行政的精神，力求每个个体的权利都能得到尊重和体现，保护弱势群体的利益，不仅仅是一个理论上的概念，它具有重要的现实意义和实践价值。

（二）自由裁量权对社会公平的作用

把社会公平作为政策实施的指导方针，需要公共管理者拥有一定的行政自由裁量权，避免管理者在实行的过程中出现不公平的现象，自由裁量权是社会公平成为公共行政精神必要成分的一个重要前提。雷德里克森比较偏向于亚里士多德的观点，他认为允许行政机关具有广泛的自由裁量权在理论上是正确的，在实践上也是适当的。然而，任何权力都可能导致滥用，自由裁量权也不例外。为了防止行政失当，公共官员在行使行政自由裁量权时，一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正地裁决每一件事，保证全体公民的合法利益，只有社会公平和效率、经济这三者结合在一起，才能作为自由裁量权行使的指导方针。社会公平能否实现更大程度还依赖于人们对公平的普遍认可和理解，在实践中政府应该赋予人们充分平等的权利，鼓励他们积极参与公共事务的管理，改变他们原有根深蒂固的观念，植入“公平”的观念。

（三）提出社会公平的复合理论

弗雷德里克森提出“社会公平的复合理论”，分为个人的公平、分部化的公平、集团的公平，将公正、正义和平等的概念整合到一起。根据社会公平复合理论的逻辑，弗雷德里克森又衍生出代际公平的概念，讨论了社会公平理论在当代以及代际之间的应用问题，公共官员应竭力采取和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。换句话说，公共官员应该制定那些对后代不可能产生消极影响的政策，不应该制定那些会导致代际之间社会不公平的政策。据公共行政的精神，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任。

四、对公民精神的思考

（一）公民精神及其培养

公民精神，也被称为“品德崇高的公民”理论，想要宪政民主的理想秩序得实现，需要建立在“得到强化了的公民精神的理念”的基础上，这是弗雷德里克森在《公共行政的精神》中所提到的公共行政的公共理论的构成要件之一。哈特曾经指出“品德崇高”的公民需要具有以下四个特点：能够理解立国的重要文件，并做出哲学判断将其成为生活的重要组成部分；拥有信念，坚信本国政体的价值是真实的和正确的；能够承担起个人的道德责任，政体的价值遭到损害时能够行动起来去守护和捍卫；有操守，拥有容忍和宽容的品质。

公民精神与公共行政之间是密不可分的，公民精神是现代公共行政的基础。从概念上看，一方面，公民精神的载体是公民，如果想要构建一个好的政府，必须培养一群品德崇高的公民，因为公共行政需要这些品德崇高的公民来实现公民的行政。另一方面，现代社会不仅要实现经济与效率，而且要努力实现社会的公正，因此要培养每位公民以及公共行政人员的公民精神和意识，它不仅是良好的风范，同时也是现代公民社会的一种行动模式，这样有利于公共行政的整体运作。假如整个社会没有公民精神， 就可能沦落为一场每个人对所有人的战争。

（二）对职业主义的反思

弗雷德里克森在行政伦理上倡导的乐善好施和爱国主义是相对于职业主义和利己主义的，职业主义是一种根植于利己主义与功利主义的思想，而爱国主义表现为一种道德责任，充分尊重宪法赋予公民的平等和自由，保障他们的权利。注重效率和经济的职业主义被贬低成满足个人野心的领域，这种职业主义完全丧失了公共行政的精神，在书中弗雷德里克森对比了二战中德国与丹麦两国官僚的表现。二战中，身居要职的德国官僚在知道厄运会降临到犹太人身上时，仍然不折不扣地执行屠杀的命令。与之相反的是， 丹麦人给我们树立了一个官僚道德责任的榜样，书中写道“柏林强迫丹麦政府剥夺国内犹太人公民权后，并把他们驱逐到集中营，令德国人惊奇的是，这项命令立刻受到了来自丹麦社会各界，包括政治家与大臣、企业和劳工领袖、教师和一般市民的完全反对。”麦官僚们以无比的勇气投入到营救本国公民的行动之中，负责看守集中营的丹麦官员甚至帮助犹太人逃离并转移到瑞典。由此可见，德国纳粹这种典型的职业主义，他们将全部的经历投入到他们的职业上， 对人民的热爱和对道德责任的思考是缺失的，使得他们仅仅成为了服从政府命令的机器，从而导致了一幕幕惨剧的发生；而丹麦人秉承爱国主义，具有公共行政的精神，表现出爱国主义人民拥有的道德责任和乐善好施，这也是公共服务中最为重要的。

（三）乐善好施与公民精神

弗雷德里克森认为人性到底是善还是恶是不可能去证明的，在公共行政中的官员也是一样的，他认为由于环境和工作的性质不同，善恶的标准也是不同的，而且不同的环境会促使人走向不同的方向。人们对于政府官员或行政人员是有严格的标准和很高的道德期望，而往往来自其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏道德政治，因此，应该把公平和善行作为最高的道德准则。弗雷德里克森认为乐善好施可以使我们迎接所面临的挑战并改变和影响现时代功利的现实主义，公共行政的精神也是建立在对所有公民乐善好施的道德基础上的，作为官僚组织更应该具有乐善好施的道德品质和爱国主义的责任意识，这意味着对每一个参与公共行政生活的普通公民来说都是公平的，在注重结果的同时，我们更应该重视知其中的过程。这种参与的过程，也是公民精神的意义所在，是一种服务于更大的公共利益，公平地照顾到公民需要的承诺。这样公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神联系在一起了，实现了公民精神与公共行政精神的融合。无论是乐善好施或者公民精神，它所强调的是个人对他人、对集体或者更大范围的关注，并为此做出自己应有的贡献。

在中国，要在公共行政中体现乐善好施的爱国主义，必须强调公民的参与以及提升公民的整体素质。公民素质与公共生活、政策的理解与反馈息息相关，我们需要的不仅仅是参与量的存在和扩大，我们需要的是一种有质量的参与模式，这种参与对政府政策、公共行政有客观的理解，有对公共生活的热忱，这样良性的公共参与才是我们所希望看到的。同时，也要重塑公务员的职业精神，加强“服务”意识，这也是职业精神的一部分，公务员应该了解服务的对象是什么，并不是上一级也不是任何权力组织，而是以宪法为基础，为全民利益去维护整体的价值。如今随着公共行政的不断发展，政府的政策越来越多地依赖于公民精神，政府官员必须对政府以及他们的绩效给与更多的关注。所以保证新公共行政合理运行与发展，还需要政府对其自身责任具有清楚的认知，公民与政府之间相互监督，只有在一个良好的环境中才能让政府的行为符合人民的利益，让人民也能放心参与到社会生活中来，才能够有效保证新公共行政精神得以贯彻。在公平的基础上做到乐善好施，培养公民精神，这种公平要在进步中实现，而这种进步体现在“经济、效率与公平”三者的平衡发展之中。

［1］乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神［M］.北京： 中国人民大学出版社，2003.

［2］俞可平. 治理与善治［M］. 北京： 社会科学文献出版社，2000.

［3］丁煌. 寻求公平与效率的协调与统一［J］.中国行政管理，1998.

［4］张秋立. 公共行政的精神［J］. 长沙大学学报，2006.