分析农村土地管理制度问题及改革思路

鲁阳

（贵州省土地整治中心 贵州贵阳 551000）

分析农村土地管理制度问题及改革思路

鲁阳

（贵州省土地整治中心 贵州贵阳 551000）

针对农村土地管理制度与改革，分别介绍当前制度中存在的问题，以及制度改革面临的主要困境，并在提出制度改革原则的基础上，从三个方面深入分析了农村土地管理制度改革的具体思路，旨在为实现快速建设社会主义新农村的目标提供可靠的参考。

农村土地；土地管理制度；制度改革；改革思路

通过早期改革提出的将“农民集体所有与家庭承包经营”作为核心的农村土地管理制度的实行，使农民自身享有更多的自主权，降低了用于劳动监督等方面的经济投入，有效调动起农民积极性与主动性，也使农业生产更具创造性，具有推动农业生产快速发展的重要作用。然而，随着农业生产外部环境的迅速转变，这种制度逐渐暴露出一些问题，亟需进行改革和创新，但改革的进行同样面临一些困境，需要得到正确思路的引导。因此，围绕当前农村土地管理制度存在的问题与制度改革困境，对改革思路进行深入探讨，具体内容如下。

1 农村土地管理制度存在的问题与制度改革困境

1.1 土地管理制度问题

1.1.1 产权较为模糊

如今，家庭联产承包责任制已经在农村土地管理中全面实行，其主要运用土地所用权和使用权相互分离的策略，这在一定程度上很好的调动了农民的主动性。然而，该制度也造成了产权模糊等实际问题，而且集体所有权方面的空缺，为一些官僚的贪污腐败提供可乘之机。此外，村队扭曲现象越发严重，使得农民自身的合法权益无法得到保障[1]。与此同时，在许多农村，土地承包及管理频繁整改，使用权存在明显的不稳定性，导致农民无法进行长期规划，甚至还有掠夺式经营问题的出现，对土地保护造成了严重的影响。

1.1.2 土地经营规模相对较小

农村土地的实际经营规模很小，且大多较为细碎化，大型农业生产设备无法使用，而且即使农民存在投资改造的想法，但由于缺乏投资主体的有力支持，使得规模效应不能在短时间内形成。当前的农业生产依然处在低效和粗放的时期，并且农村劳动力正逐渐向城市转移，大面积耕地被荒废，极大的影响了土地的利用效率。

1.1.3 缺乏完善的流转机制

在全面贯彻执行家庭联产承包责任制以后，为提升农民对于土地方面的经济投入，增大农业产出，国家曾指出现有土地政策保持30年不改变。但是，这种看似稳定的国家政策会抑制土地的合法流动。如果土地的流转遭到限制，降低流转效率，则土地会大面积停滞，不符合当前经济发展需求。在市场经济环境下，农业生产要素需要得到有效的配置和整改，农村土地与城市土地不同，其具有不可再生的特点，想要实现资源的最优配置，需得到有效流转机制的支持，但就目前来看，这一机制仍是缺乏的。

1.2 土地管理制度改革困境

1.2.1 理论困境

从产权经济学角度分析，我国农村土地为典型的集体经济组织，存在公共产权方面的特点和性质，和私人产权保持对立关系。而私人产权的边界较为清楚，归属明确，具有很强的排他性，所以这种产权形式有着很高的实际效率；公共产权最大的特点为有利于社会公平目标的实现。基于公共产权，农民可享受到较为完整的所有权，能起到促进土地利用的作用。然而，产权理论表示，作为特定资源，土地资源的利用和农村社区之间存在十分复杂的关系，单一的私人产权往往会造成各种矛盾[2]。对此，我国的农村土地管理制度改革需要将土地公有制作为准线，着重提升产权自身的经济效益，努力在产权分割层面实现突破。但在实践过程中，土地问题十分混杂，与模糊理论存在必然关联，是改革过程中不可避免的理论困境。

1.2.2 法律困境

目前，我国相关法律修订速度已落后农村土地管理制度改革进程，因此法律约束是现阶段制度改革面临的重大问题之一。现行法律中和土地流转方面相关的限制性过强，而且现有的协调机制也缺乏足够的自愿性，阻碍了农民对于产权的使用，不断压缩资源配置；所有个人与企业均不可与集体经济组织进行协商，借助产权交易的形式在农村土地上开展非农业项目建设活动，使得农民不能通过根本的农业生产或者是非农业产业协调促进来对土地资源的配置效率进行改善；现行法律赋予了各级政府土地类型转化控制权，导致政府一再忽略农民自身权益，继而将农民推向最不利的一方，严重违背农村土地管理制度改革的初衷。

2 农村土地管理制度改革思路

2.1 改革原则

①切实保障农民自身权益；②公平和效率高度统一；③兼顾稳定和创新；④土地经营规模要具备适度性特点；⑤因地制宜，协调发展。

2.2 改革思路

2.2.1 政策调整

国家应在充分认识当前农村土地征用问题的基础上，对相关政策进行调整，具体内容应涵盖以下几个方面：

（1）土地补偿：适当提升土地征用的补偿标准，确定最低范围，保障农民自身权益；

（2）征地界限：对国家征用以及征收土地的界限进行明确，杜绝违法占地等情况的发生；

（3）管理制度：国家应支持当地各级政府在开展城市化与工业化建设过程中，根据自身实际情况与具体要求，合理运用创新征地制度，但在制度应用过程中要确保收益兼顾三大主体，即为国家、主体及农民[3]。实践中应妥善处理以下问题：①创建完善的自主家庭经营制；②创建并推动产权制度的形成和执行；③创建符合相关规范的土地流转市场；④对农村土地经营的外部环境进行有效的优化。通过这样的改革，可以从本质上降低综合成本，达到提升土地资源利用社会、经济效益的目标。

2.2.2 循序渐进

在当前的农村土地管理中，分区域与分层次是制度改革的宗旨。我国地域辽阔，不同地区农村存在极大的差异。近几年，农民阶层分化现象日益明显，农民更加向往大城市生活，开始不断向城市转移，看重如何在城市化进程中利用土地分配获取高额收益，而我国中西部地区的农村，农民则看重基础设施的建设程度和水平[4]。基于此，农村土地管理制度改革必须循序渐进，充分考虑农民的真实意图，在将政策落实到位的基础上，采取分层次、分区域的方法有序执行，确保制度改革发挥应有的作用。

2.2.3 性质不变

我国的社会主义国家性质和在我国农村土地所具有的特殊功能决定了集体所有制是我国农村土地制度在今后相当长的一段时期内将继续保持的基本制度。①当前的家庭责任制仍存在一定作用，不会在短期出现太大的变化。②我国悠久的历史传承与农村养老现实状态决定了土地是农村地区的重要社会保障，这在农民的心中往往是根深蒂固的。因此，虽然在改革过程中，制度得到了一定的调整和优化，但基本性质是不能出现变化的。

3 结束语

制度改革是一个漫长的过程，伴随农村土地管理制度改革的持续进行，会产生许多问题和困境，相同时期不同时段，或相同时段不同地区均有可能产生不同问题，相同问题在具体表现上也存在一定差异性，所以当前的制度改革依然面临着巨大的挑战。为此，必须正确认识所有难题，通过积极主动的探索，寻求有效的制度改善途径，创建健全完善的管理制度，推动农村经济持续发展，确保我国社会主义新农村建设有序进行。

[1]黄花.我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路[J].科学社会主义，2010，6（01）：125～128.

[2]尚利娜.中国农村土地制度存在的问题、面临的困境及改革思路[J].现代经济信息，2014，2（17）：166～187.

[3]辛维举.现阶段我国农村土地制度存在的问题及改革思路[J].中南民族学院学报（人文社会科学版），2002，12（11）：64～66.

[4]曲喜龙.浅谈我国农村土地管理制度的改革思路[J].科技创新与应用，2015，4（17）：275～276.

F321.1

A

1004-7344（2016）15-0164-02

2016-5-10