困境与出路：党代会常任制必须实体化

郭文亮　李金哲　单文龙

(中山大学 马克思主义学院，广东 广州 510275)



困境与出路：党代会常任制必须实体化

郭文亮李金哲单文龙

(中山大学 马克思主义学院，广东 广州 510275)

摘要：党代会常任制是无产阶级政党创始人所开创的制度设计，也是落实党代会领导地位的重要前提，但后来由于各种主客观方面的原因，各国共产党普遍没有坚持下来，党代会的领导地位被虚化，党的决策难以民主化、科学化。党的十六大明确提出要探索党代会常任制，并在一些省市进行了试点，但一直未取得突破性进展，因此，要真正破解党代会常任制改革的困境与出路，就必须重新科学界定党代会与党委会的关系，增设党代会常设机构，落实党代表各项权利，推动党代会常任制实体化。

关键词：党代会常任制；实体化；党委会；年会制；党代会

党代会常任制是从马克思、恩格斯创立的党代会年会制中发展而来，经过列宁的实践探索，曾经一度在各国的马克思主义政党中实行，但后来都未坚持下来，党代会常任制是党内民主决策形式的具体体现、是党内权力有序运行的必要条件。中国共产党自建立以来就十分重视党内民主建设，从党的一大到党的四大曾短暂尝试过党代会年会制，但由于国内革命战争和“左”的错误影响没能坚持下来。改革开放后，党开始重新试点党代会常任制，特别是党的十六大报告明确提出进行党代会常任制试点工作，这项工作虽然得到党中央的确认和推动，但多年来在各地的实践中没有抓住实行党代会常任制的本质，党代会常任制基本上没有取得实质性进展，而党代会常任制能不能实体化就成为党代会的领导地位能不能落实的关键所在。

一、从年会制到常任制：党代会会制探索的历史演变

党代会常任制理念最早由马克思、恩格斯提出，并在其创建的世界上第一个无产阶级政党组织——共产主义者同盟中首先实施。无产阶级政党执政践行常任制理念始于列宁，斯大林时期遭到废止。中国共产党对党代会常任制也做了一些可贵的探索，为进一步推行党代会常任制积累了初步的经验。

(一)马克恩、恩格斯时期党代会年会制的初创

1847年，马克思、恩格斯创建了共产主义者同盟，明确提出由党员民主选举产生党的各级委员会，其当选者上任后如不称职可以由党代表会议随时撤换，并强调党的权力中心不在中央委员会，而在党代表大会。在马克思、恩格斯起草的《共产主义者同盟章程》中明确规定“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作……代表大会是全盟的立法机关……代表大会于每年8月举行。遇有紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”[1]。《共产主义者同盟章程》不仅规定了党代会年会制，而且还规定了决策机构党代会与执行机构中央委员会的地位及其相互关系，为后来马克思主义政党代表大会常任制建设提供了范本。

1869年建立的德国社会民主工党是世界第一个在民族国家范围内建立的社会主义政党，德国社会民主工党正式实行了党代会年会制，“从1869年至1914年该党指导思想上改变方向为止，这45年之中该党有33年处于合法斗争的在野党地位，坚持实行党代表大会年会制，召开了三十三次党代表大会”[2]。1892年恩格斯在致奥古斯特·倍倍尔的信中强调：“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章，你们执行委员会也必须这样做……让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般说来也是重要的。”[3]

马克思、恩格斯对党代会常任制的探索主要是实行党代会年会制，通过这种形式实践党内民主是符合当时历史实际和客观条件的。第一，共产党员总体数量和党代表数量不多，党内事务也不多，党代会召开相对容易；第二，欧洲国家国土面积普遍不大，党员集中起来的成本较低，每年进行一次集体决策具有现实可能性。随着共产党的党员队伍发展并进一步成为执政党，党代会年会制带来的问题慢慢凸现。

(二)列宁时期党代会年会制的进一步实践

马克思、恩格斯时期的党代会年会制被列宁继承下来，并在执政后试图探索一条更切实可行的发展道路。苏联共产党的前身是俄国社会民主工党，它于1898年宣告成立, 成立后便被沙皇政府视为异端,遭到不断镇压，甚至无法正常开展工作。在这种艰难处境下，列宁在1903年7月的俄国社会民主工党第二次代表大会上向大会提交的《社会民主工党章程草案》第2条规定:“党的最高机关是党代表大会。代表大会由中央委员会召开(尽可能至少每两年一次)。”[4]11905年4月俄国社会民主工党第三次代表大会通过《俄国社会民主工党党章》中确立“代表大会由党中央委员会召开，每年一次”[4]7。

1906年9月，列宁收到了孟什维克“南俄代表会议”通过的组织章程，其中补充了这样一条新内容：“党的最高机关是党代表大会，代表大会尽可能每年召开一次。”列宁十分肯定这一点，当即表明“我们热烈欢迎这一改进”[5]。由于革命活动受到镇压，1907年4月在伦敦召开党的五大后，直至1917年7月才召开党的六大。俄国十月革命后，布尔什维克执掌国家政权，虽然面临国内外双重困境，列宁仍然坚持党代会年会制，1918～1923年先后召开6次党代会(党的七大到十二大)，坚持由党代会决定执政党的治国方略，将党内最高决策权赋予党代会。

1924年列宁去世后，党代会年会制逐渐被斯大林抛弃。斯大林将十五大党章修改为:“党的全国代表大会至少每两年召开一次。”[6]之后党的十六大比原计划推迟1年进行，党的十七大与党的十六大相隔4年，党的十八大则与党的十七大隔了5年，党的十九大则是与党的十八大相隔了13年。经过斯大林时期，党代会年会制被废止，党的领导机关由党代会逐渐转移到中央政治局，中央政治局的权力又集中到斯大林个人手中。斯大林去世后，这种党的权力又高度集中在总书记一人之手的体制一直延续到苏共最后垮台。阿克顿勋爵说过：“不受约束的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[7]正是这种权力高度集中的体制造成苏共领导人的权力没有任何约束，权力滥用与腐败现象严重，人民渐渐不再相信苏共能代表自己的利益。苏共垮台前不久，苏联社会科学院曾对苏联人民进行了一次调查，结果是“认为苏共代表全体劳动人民的只占7%，认为苏共代表工人的占4%，而认为苏共代表全体党员的也只有11%。但是说苏共代表谁呢？认为就是代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员，持有这样一种看法的占到85%”[8]。说明这种高度集权的体制已经丧失了人民的信任，最终导致了1991年苏共垮台与苏联的解体。

苏共在党代会常任制上的探索主要是在列宁时期，列宁将一个在野党通过革命变成执政党，列宁一直注重党内民主，特别重视党代会年会制，倡导民主集中制，在马克思、恩格斯的基础上探索如何在执政后仍然实行党代会年会制，并初步建立工农检察院(后改为中央纪律检查委员会)，用于监督党委会。但由于列宁过早去世，他所设计的党代会年会制被后继者废止，其主要原因有两个：一是苏共刚开始党员不多，执政后党员数量膨胀，每年开会成本巨大；二是斯大林热衷于个人集权，党代会年会制不利于个人集权。

(三)中国共产党党代会常任制的新探索

中国共产党对党代会常任制的探索最初也是从党代会年会制开始的。从党的一大到党的三大均是每年举行1次，1922年党的二大通过的《中国共产党党章》就规定“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”“全国代表大会为本党最高机关;在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”[9]。1921～1928年中国共产党开了6次党代会，基本实行了党代会年会制，但后来由于国民党残酷镇压革命，中国共产党的活动受到严厉打压，直至1945年才召开党的七大。党的七大《中国共产党章程》虽然规定党的代表大会每3年或2年召开一次，但由于解放战争、朝鲜战争及建国初期各项急迫工作的耽搁，党的八大至1956年才召开。

建国后，党开始执掌政权，在党的八大召开前夕，党内开始讨论实行党代会常任制问题。1956年4月28日毛泽东提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[10]这个观点立刻得到党内的响应，1956年9月15日在党的八大上，邓小平做了《关于修改党的章程的报告》，第一次系统地阐述了党代会常任制，认为要“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样……代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”[11]。但在之后的反右运动背景下，党代会没有再按时召开，无法及时纠正党的错误。

自党的十一大开始，党代会稳定在每5年举行一次。改革开放后，党代会常任制试点开始成为推进党内民主的一个重要内容。 自1988年始,全国有12个县市区陆续开始了党代会常任制的试点。党的十六大报告提出要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”[12]。党代会常任制的试点在全国开始慢慢推进，但仍未找到一条切实可行的路径。

总体而言，中国共产党在党代会常任制上的探索由于主客观方面的原因，虽然一些试点单位在形式上实现了每年召开一次党代会，但始终没有抓住党代会常任制的关键——党代会常任制的实体化，因而经过十几年的试点仍未找到党代会常任制的突破点，真正落实党代会的领导地位。

二、存在问题与原因：党代会的决策地位被虚化

党代会常任制改革的实质不仅涉及到党内权力运行具体机制问题，更是关系到权力运行背后的根本理念问题，即集体民主决策还是少数甚至个人决策问题。斯大林时期，由于社会主义国家共产党受苏共政党机制的影响，普遍未能实现党代会常任制，导致党代会的决策权被虚化，进而给各国社会主义事业造成严重损失。

(一)存在问题

1.党代会地位虚化

各国共产党在创党之初基本上坚持了马克恩、恩格斯和列宁设计的组织架构，分别设立了决策机构党代会、执行机构党委会和监督机构纪律检查委员会，但实际操作中却模糊了三者之间的关系和定位，从而造成了党代会地位虚化。《中国共产党章程》(以下简称《党章》)第10条第3款规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。《党章》又规定：“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”[13]①由于党代会5年才召开1次，间隔时间长、会期短，加上党代会没有自己的常设机构，一切有关党代会的筹备、党代会上要讨论的重大决策以及重要人事安排都是由党委会一手操办，这样，党委会实际上就承担了党代会的职能，既扮演了党的权力决策机关角色，又扮演了党的权力执行机关角色，形成了“自己决策自己执行”的一种局面，从而导致了党代会地位虚化。

2.党代表权利弱化

党代表是党代会权力的直接体现者、是体现党代会决策权的直接承担者和落实党代会决策权的重要监督者，但现实中，党代表的权利发挥空间过于狭小，导致党代表权利的弱化。

一是党代会间隔时间过长，5年才开1次党代会，党代表平时基本上没有机会行使自己的权利，且会前议题和主要文件不公布，党代表来不及广泛征求党员意见，无法及时反映党员群众的诉求。

二是党代会会期短，一般为10天左右，党代表对会上要讨论的很多重大议题和文件来不及认真思考和审议，党代表难以在会上真正表达自己和广大党员的心声。

三是闭会期间，由于党代表不是专职的，都有自己繁忙的本职工作，加上缺乏必要的平台和畅通的渠道，党代表没有充分的时间和精力做深入的调查研究，难以充分发挥党代表的权力监督作用。

四是党代表自身缺乏行使决策权和监督权的意识及责任感。现任党代表多由党委领导干部、明星名人或劳模构成，前者有决策者和执行者集于一身的角色冲突，后者在一定范围内缺乏党代表应有的权利意识，这样的党代表很难真正代表广大党员发挥民主决策和监督作用。

3.党委会权力过大

按照现行《党章》中规定的党内权力机构设置，党内决策机构党代会和执行机构党委会以及监督机构纪委会是相对分离的,但由于决策权的虚化和监督权的“矮化”，党委会成为集决策权、执行权和监督权于一身的超级“权力中心”。

从马克恩、恩格斯开创的共产党党内制度设计来看，党代会是党内重大事务的决策机关和监督机关，但由于党代会年会制未能坚持下去，党代会的决策权实际上转移到了党委会，某种意义上党代会的决策地位形同虚设。

党的权力监督机构纪委检查委员会(以下简称纪委)既没有党代会理论上的决策机关地位，也没有与权力执行机关党委会的同等地位。《党章》第43条明确规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。”[13]纪委虽然与党委会一样是在党代会上同时产生的，但实际上却成了党委会的“下属机构”，纪委的监督权被“矮化”。

由上可知，党委会不仅拥有执行权，实际上还拥有决策权与监督权，集三权于一身，成为至高无上的“权力中心”。党内权力执行机构拥有如此大的权力，又缺乏严格有效的权力监督制约，发生权力滥用与腐败的几率就有可能会增加。

(二)原因分析

党代会的领导地位被虚化，党代表的决策和监督权利被弱化，究其原因主要不是党代会和党代表主观上不作为，而是客观上不能作为，即制度运行上的缺陷造成的。

一方面《党章》存在对党代会与党委会地位与关系定位的矛盾。《党章》规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会，党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”[13]《党章》又明确规定党的各级委员会要向同级党的代表大会负责并报告工作，一般来说，只有下级机关才向上级机关负责并报告工作,《党章》既然明确规定党代会和党委会都是党的领导机关，同样是领导机关的党委会怎么要向党代会负责并报告工作呢？正是这种矛盾的定位，加上《党章》又规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集”，“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”[13]，从而导致党代会的领导权实际上转移到了党委会，党代会的领导地位就这样被虚化了。

另一方面党代会缺乏自己的常设机构。党代会要维护党内领导地位、发挥党内决策作用，凡涉及党代会职权范围内的工作应该由党代会自己的常设机构来承担，就像全国人民代表大会职权范围内的工作应该由全国人民代表大会的常设机构全国人民代表大会常务委员会来承担一样。但长期以来党代会一直缺乏自己的常设机构，从而导致党代会职权范围内的工作都是由党委会来承担，加之党代会没有常设机构，党代表亦不能充分发挥自己参与决策和监督的作用。

三、思路与对策：党代会常任制实体化

从马克思、恩格斯创设党代会年会制到近年来中国共产党探索常任制改革和发展趋势来看，党代会常任制是党内决策民主化、科学化和法制化的必然要求，但党代会常任制要得到真正落实，就必须要将党代会常任制实体化。

(一)何谓党代会常任制

要推行党代会常任制，首先必须科学理解党代会常任制的涵义，党代会常任制是一种党代会会制，党代会的会制最初设计为年会制，现在多设计为常任制。年会制是1年召开1次党代会，常任制是介于年会制与定期制(4年或5年)之间的一种会制，如把党代会常任制仅仅理解为1年召开1次党代会是不科学的。党代会常任制是指党的代表大会完成换届选举任务后，在党代会任期内，持续行使党的代表大会职权的一种会制，在此期间，党代会要继续履行决策和监督的职责，党代表也要继续履行自己参与决策和监督的权利与义务。从这个意义上说，党的代表大会像全国和地方各级人民代表大会那样，党代表的权利也同全国人民代表大会代表类似。

常任制与年会制既有相同的一面也有不同的一面，相同的是两者都强调在一届党代会任期内持续行使党代会职权，不同的是前者视情况需要确定党代会召开的具体时间，而后者明确规定每年召开1次党代会。本文所说的党代会常任制，既区别于现在的“五年制”，又不同于传统的“年会制”，而是基于党代会作为党内的最高决策机关的法定地位，在闭会期间出现重大问题需要决策时，可以及时讨论和决定重大问题的一种党代会制度。

党的全国代表大会与全国人民代表大会虽然都是各自领域里的最高决策机构，地位和功能相似，但决策的内容及其范围差别很大。前者只是涉及到党内重大事务的重要决策，后者则是涉及到全国政治、经济、社会、文化以及国防、外交等各个领域的重要决策事务。虽然党的党务决策有些也要涉及到国家层面上的一些重大事务，但那也只是大政方略上的决策，而全国人民代表大会每年既要涉及到国家大政方略上的决策，又要涉及到很多重大具体问题的决策，因而党代会没有必要像全国人民代表大会那样每年召开一次代表大会。

既然党代会是一种常任制，那就不能像过去那样5年才开1次而必须经常召开，但也不必1年召开1次而应根据需要召开，即：遇到党内重大问题需要决策时才召开。所谓“重大问题”的衡定标准，应该具有长远性与全局性特质，即在国家或地方层面上，制定与审议攸关国家或地区发展的重要路线与方针政策。党代会常任在时间上可能是1年1次，也可能是2年或3年1次，总之，有重大问题需要决策时就及时召开，这样既避免了“五年制”党代会因间隔时间长而无法及时解决重大问题决策的尴尬，又规避了“年会制”有时并无重大问题需要决策，但却必须每年召开党代会而导致人力、物力和财力的浪费与政策“朝令夕政”的问题。

(二)怎样实现党代会常任制

要实现党代会常任制，首先就必须使党代会常任制实体化，而要实现党代会常任制实体化，就必须重新明确党代会在同级党组织中的最高领导机关地位。

突出党代会在同级党组织中的最高领导机关地位，不仅是坚持马克思、恩格斯当年创立工人阶级政党时强调的党内民主决策理念，也与党代会和党委会本身各自的不同功能及作用有关。从党代会与党委会的功能定位来说，前者是决策机关，后者是执行机关，决策机关的地位应该高于执行机关。按照我国现行的政治体制，党代会与党委会二者不仅具有权力位阶上的差别还有功能上的差别。党代会不仅拥有决策权还拥有对执行机关的监督权，《党章》规定党的全国代表大会的职权之一是“听取和审查中央委员会的报告”[13]，这种审查就是监督，而《党章》并没有赋予中央委员会对党的全国代表大会上各种报告的审查权。

根据党代会与党委会的地位与职能，二者关系的科学表述应该是：党代会是党内决策机关和领导机关，党委会是党内权力执行机关，党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作。

首先，只有明确党代会是党内唯一领导机关，才能将党代会的领导地位落到实处，也才能使党代会常任制实体化。

其次，要实现党代会常任制实体化，就必须设立党代会常设机构。既然党代会是党的领导机关，党代会的决策权就不能旁落或虚化，因此，应该落实党的八大期间毛泽东和邓小平曾经提议设立的一个类似全国人民代表大会常务委员会的党代会常设机构，承载党代会闭会期间的功能与职责，避免党代会决策权在闭会期间的旁落与虚化。①党代会下设立常设机构，即党代会常务委员会(以下简称常委会)。常委会的权力由党代会延伸，主要拥有召集党代会、处理党代会日常工作、行使部分事项决策权(即党内法规的制定和颁布)、开支党内经费等权力。需要特别指出的是，常委会成员不能与党委会、纪委成员交叉，必须保持相对的独立性和权威性。②常委会设立最高领导职务(名称可另议)1人，副职、正副秘书长各1人，委员若干人，均为专职。常委会可以根据需要下设秘书处和若干专门委员会，如党内法规委员会、党代表联络委员会、党代会筹备委员会等专门委员会作为日常决策机构，用于保证决策的科学化和党代表作用的发挥以及党代会的筹备。③常设机构保证适量编制人数。因为将权力执行机构党委会的部分决策权回归到党代会常委会后，党委会可以减少编制与职能，其部分职能和编制可以转入党代会、常委会。为节约编制，常委会委员可兼任其上属专门委员会负责人，以达到增设机构但不增加编制并且分离职能的目的，只有将党代会常设机构实体化，才能真正体现党代会在同级党组织中的最高决策和最高领导地位。

最后，要实现党代会常任制实体化，还必须进一步落实党代表任期制。党代表是党代会决策权实体化的执行者和承担者，如果党代会5年才召开1次，党代会又没有自己的常设机构，党代表的作用就被大大压缩和虚化了。党代会决策权的实体化不仅要求党代表在会议召开期间行使集体决策权，而且要求党代表在闭会期间仍然行使党代会赋予的相关职责，为了让党代表能在党代会内外均发挥作用，必须进一步落实党代表的任期制。①落实党代表的各种权利。党代表的权利得以充分体现是党代表任期制实体化的重要条件之一。虽然现行的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》中对党代表的选举与被选举权、投票权、提案权、质询权和监督权等进行了规定，并为这些权利的实现提供了保障，但实践中由于各种主客观原因，党代表的权利并未得到真正落实。要真正实行党代表任期制、充分发挥党代表在决策机构中的重要作用，必须加大对党代表任期内的培训和教育，提升他们的责任感、使命感以及任职能力，同时加大对党代表任期内履职的督查和党组织落实党代表任期制的问责，确保党代表各种权利的全面落实。②适当配置专职党代表。党代表可以区分为兼职党代表和专职党代表，兼职党代表有自己的事业和工作，没有较多的时间做党务工作，但可利用在一线工作的机会了解基层党员的情况，反映基层党员的诉求，专职党代表则有充足时间从事党代表工作。既然党代表是党代会决策权的践行者，就必须实体化，而实体化的重要前提之一就是要有适当数量的专职党代表。专职党代表可以与常委会及其专门委员会成员部分重合，避免党内机构膨胀和人头经费开支过多，以减少负担。③进一步降低党委成员在党代表中的比例至50%以下，适当增加普通党员党代表比例，使党代会和党代表成为真正代表广大党员利益的民主决策者。由于党委成员和党代表分别隶属于党委会和党代会两个不同职能的机构，党代会不仅是党内权力决策机关而且还是监督机关，党委会则是党代会的执行机关，接受党代会的监督，角色的重叠必然导致职能的叠加，因此，不必完全排斥党委成员兼任党代表职务，部分权力执行者在权力决策机构中反映他们的诉求是必要的，决策者充分听取各方面意见，可以做出科学决策，但要避免权力执行者因其占有人数太多而操纵决策，因此，有必要进一步降低党委成员在党代表中的比例至50%以下。

总之，无论是从党代会会制发展的历史还是从党内民主发展的现实来看，党代会常任制是党代会会制发展的一个趋势，也是党内民主发展的重要制度保障。只有实现了党代会常任制并实体化，才能真正落实党代会成为同级党组织最高决策机关和领导机关，从而促进党内民主进一步发展。

注释：

①党的二大的《中国共产党章程》规定“全国代表大会为本党最高机关；在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。”这条规定一直延续到党的九大，党的九大修正《中国共产党章程》的规定，将党的最高权力机关扩展为党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。而文革时修正《中国共产党章程》的这条规定一直延续至今，没有变化。

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[责任编辑周莉]

收稿日期：2016-03-20

基金项目：国家社会科学基金重点项目(编号：13AZD007).

作者简介：郭文亮，中山大学马克思主义学院教授，博士生导师，中山大学党史党建研究所所长，主要从事社会主义国家权力制约与监督研究.

中图分类号：D26

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)03-0285-06