政策终结过程中公法权精英的权力异化与优化

曲 纵 翔

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)



政策终结过程中公法权精英的权力异化与优化

曲 纵 翔

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)

摘要：我国的政策终结过程整体上属于公法权精英主导模式，其决策过程在较大程度上取决于公法权精英的选择,受该模式影响，在公共法权的运用过程中时有异化现象发生,如在政策终结议程建构中出现的回避政策错误、随意终结政策的行为以及在终结方案执行中出现的拒绝、拖延、附加条件和替代性执行等，对此，在加快立法程序建构的基础上推动多元主体参与，同时强化对公法权精英的伦理道德引导将是优化政策终结过程中公共权力运用的有效方式。

关键词：政策终结；权力；精英；权力异化；多元主体；伦理道德

在从工业社会向后工业社会过渡的时期，高度的复杂性和不确定性使得工业社会中形成的社会治理方式不再高效，在政府的政策过程实践中，政策问题日益复杂化且迅速更新，公共政策的适用性面对多变的环境受到了极大的限制，严重缩短了政策的“生命周期”。倘若某项政策存在所需的环境已发生变化却没有及时将其终结，该政策不但不能达到目标，反而会成为解决政策问题的阻力和障碍，甚至会引发出新的社会问题而产生不良后果，因此，适时地终结那些过时的、多余的或无效的政策对于提高政策的时效性、避免政策僵化带来的负面影响是极为必要的。政策终结作为政策过程中的关键环节，仍然属于一种政策行为，其问题的提出、议程的建立和方案的执行等行为显然无法脱离已有的政策体系。从现实来看，我国政策系统的运行在整体上属于精英主导模式，决策过程在较大程度上取决于公权力精英的作用，回避政策过失、拖延、替代和抵制终结方案等公权力异化行为屡见不鲜，那么，公权力的运用不当无疑已成为阻碍政策终结行为的关键要素。

一、公法权精英在政策终结中的角色

从宏观上看，政策终结在新旧政策过程的交替中有着承转起合的作用，该活动与公共政策系统的整体性运转应当具有紧密的联系。从微观上看，政策终结也可以看作是一个政策过程，其中同样包括政策终结议程的提出、建立和执行等环节，因此，那些活跃于宏观政策过程中的政策参与者(包括直接参与者和间接参与者)，同样是政策终结过程的重要行动者。根据参与者的身份色彩，可将其划分为官方与非官方两大类，本文要讨论的是官方参与者，即党和国家的各级立法、行政、司法机构的负责人以及核心成员等法定公共权力主体，我们将其界定为公法权精英。

一项政策的产出是由持有统治权的精英共同决定的，政策系统的运转体现为精英对社会价值的分配过程，这一过程反映了他们的价值观以及各种偏好，而公共政策则是这种过程的外在表现。当民主政治发展尚不完善的时候，采取精英式决策模式能够较好地降低成本。从历史的角度来看，国家公共政策体系的完善道路是渐进性的，由非精英群体跨入精英群体无法一蹴而就，尽管精英式决策模式下的政策体系对公共利益的把握或许会有偏差，但基于我国的社会、历史等原因，公法权精英占主导的决策模式仍会在一个较长的时期内存在。如有些学者所言，“中国的决策模式是一种典型的精英决策，社会力量对公共政策的影响力极弱，决策过程基本取决于权力精英的作用，特别是深受人格化权力精英的影响”[1]。

任何国家和地区的合法性政策行为都是在拥有社会公共法权的精英群体组织下行使的，只是发达国家和地区的政治现代化程度较高，非精英群体在政策终结过程中的参与程度较高，他们的利益需求能够得到合理的表达与满足。政策终结的行为作为公法权精英行使其权力的活动过程也应当以一种政治过程来看待，在此基础上，政策资源通常是有限的，无法满足各类参与者高度差异化的诉求。参与者间的利益差异则在互动中走向政治性的冲突，因为只有权力才能为自身提供最大程度的利益保障，因此，政策终结的过程实际上也是一个政治权力的运用过程。然而我国的政治系统在独立、自主和开放的公共领域方面发展尚不完善，政策终结的非精英参与者难以通过程序化、制度化的途径影响政治精英，进而影响终结的进程。换句话说，政治精英等主体依靠资源、权力的垄断获取现有政策系统运行相关信息，虽然也有主动吸纳其他参与者的行为，例如邀请非政府组织参与政策评价、争取公众对旧政策效应的意见等，但精英主体往往出于自身的组织群体利益而使得这些做法无法达到应有的效果，不论是政治精英的直接反对还是利益团体的抵抗性博弈，致使诸多政策终结过程表现出长期性和渐进性。

从政治结构上看，行政在我国的政治过程中占有极为重要的地位，执政党、政府和社会几大要素间具有一定程度的分化，但这种分化并不使其各自具有明晰的界限，即政治和行政的分化程度不高且不固定，这种以党统政的管控模式使得执政党深入渗透到行政过程当中，同时，政府与社会的分化也处于较低的程度，社会力量的成长在政府的主导下难以放开。政策终结天然具有打破现有利益格局的特性，政府与社会关于一项政策涉及的社会利益是否应当以及如何通过政策终结的方式予以调整往往缺乏公开有效的利益表达与博弈，往往是在现代化、民主化和公共治理等宏观基础上形成表面的协作关系，政策终结议程的输入实际上是由公法权精英在政治体系内部作出的折中来实现的，他们对终结的标准、程度、范围以及具体规划拥有最终决定权，因此在该活动中扮演着主导角色，这是当前我国政策终结过程中利益输入及整合的主流模式。

二、政策终结中公法权精英的权力异化

(一)政策终结建构中的异化

在我国的政治制度框架下，自上而下的决策体制已经在实践中形成并得到了巩固。从纵向上看，党中央与国务院始终是国家生存与发展的决策核心，下级政府的行为应当遵从上级政府制定的各项政策规定；从横向上看，各级政府的政策体系主要围绕其党委以及行政首长来运转，而其他党政官员很难在政策过程中超越公法权精英的影响。显然，当公法权精英拥有的公权力明显强于其他群体时，便为权力的异化提供了一定可能，那么在政策终结这一问题上，公法权精英在议程建构过程中所持的消极和积极两种态度为我们提供了较为现实的分析思路。

当公法权精英消极看待政策终结建构的时候，其权力的异化往往会表现出由于自利性而采取回避政策过失的现象。任何一项公共政策都不可能做到一成不变，其效用曲线会随着政策的实施呈现出先上升后下降的过程，然而，公权力的运用优势容易导致精英群体基于其自身的利益来认识政策终结问题的建构。在终结议程建构的过程中，最重要的是对目标政策进行评价，而后根据评价结果判断是否应当予以终结。政策评价在一定程度上是对已有政策的逻辑、效果、效率和效应等指标的综合反映，当一项政策丧失了存在的必要而需要面临终结的时候，人们总会将其与决策错误联系在一起。从心理学的角度来看，即便该政策是由于客观环境的变化而应当终结，它也或多或少会让人产生抵触情绪，因此，公法权精英的人为抵触往往是各种不利因素中最为直接且严重的，也就是说，对于公法权精英负责制下的政策终结议程建构而言，精英决策时常意味着个人决策或者与其利益联系密切的精英团体决策。而在典型官僚制机构的运转之下，受升迁、奖惩和口碑等因素的影响，精英在其任期过程中多持有人们常说的“不求无功但求无过”“多一事不如少一事”等为官态度，这种封闭的防御性心理极易对政策终结产生抵触情绪。依靠权力的护短行为是最为常见的权力异化现象，其或许表现为完全回避终结议程的建构，要么一开始就拒绝此类提案，要么在政策评价过程中利用权力便利将目标政策的不利评价通过各种手段予以消除，例如提供虚假材料或评价前大搞突击建设等，最终使评价指向符合自身的利益诉求，进而避免政策终结议程的建构，这样便造成了那些破绽百出的政策却也能够长时间贯彻下去的现象。

当然，除了消极对待政策终结议程的建构之外，也会有公法权精英借助权力草率终结现有政策，其终结议程建构的随意性较大。一项公共政策的出台需要经历诸多法定程序，作为政策行为的政策终结同样需要在规范的程序中予以实施，然而，在现有的政策终结实践中有不少忽视程序规范的现象发生，如公法权精英出于一己之利依靠简单的行政命令或者红头文件便将某项政策予以废止，这显然有违现代行政公开、透明等原则，此种异化现象多发生于新旧公法权精英权力交替之时。由于治理理念不同，新上任的精英容易对先前的政策产生反对或误解，加之为了凸显自身政绩，终结旧政策并制定新政策的行为便产生了。如果说涉及国家大事的政策确实应当保有较强的连贯性与稳定性的话，那么此类权力的异化现象在公法权精英流动性较高的地方政府层面，各类政策法规的随意终结则是屡见不鲜，这种树立精英个人威信的做法对于政策体系的科学性来说往往无法起到积极的效用，因为合法性不高、缺乏理性认知和随意性较大的终结行为是不利于厘清既有政策体系变动而带来的复杂利益关系，反而会进一步带来诸如公众对公法权精英及其政策体系的信任风险以及新政策的认同性、外部性等风险。

尽管公共管理要求其行动者以追求公共利益为主旨，但只要有权力存在，就有被滥用的可能。随着人类社会逐步由工业社会向后工业社会过渡，高度复杂性和不确定性日益突显，加之制度规范、个人素质等因素影响，公法权精英在社会治理活动中难免会作出非理性的选择。孟德斯鸠指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[2]。因此，对于公共权力的约束与监督这一话题同样适用于政策终结问题。事实上，不论公法权精英对政策终结议程的建构采取积极还是消极的态度，这种权力的异化在很大程度上是出于我国在这方面缺乏专门法定程序的原因，换句话说，政策终结议程建构当中的“人治”色彩尚浓，具有较高的随意性。

(二)政策终结执行中的异化

当政策终结方案通过政策议程并开始逐步执行的时候，由于行为主体利益的多元化以及不同地区实际情况的差异，各级公法权精英面对上级的要求会作出不同的选择，这也为精英权力的异化提供了可能。与政策终结议程建构当中精英完全回避政策错误的行为类似，方案执行中最为直接的异化现象便是忽视上级政府关于某项政策的终结时间、方式、范围以及程序等要求，拒绝将已通过的政策文本付诸实施，从而导致政策终结方案形同虚设，严重损害了上级政府甚至中央政府的权威。当然，采取彻底拒绝的方式来抵制政策终结方案未免太过突兀，因此，公法权精英更多地是采取拖延、附加条件和政策替代等方式“委婉”地执行终结方案。公共政策在一定程度上是对公共利益的权威性分配，已有的政策体系维持着一定的利益格局，那么政策终结方案的实施必将带来格局的变动，从而造成部分政策对象的利益损失，而附加条件型的权力异化则多来源于此，公法权精英往往以政策终结对其治理区域内带来损失为由，拒绝接受或拖延执行上级政府制定的原始终结方案并提出有利于自身的附加条件，如要求调整政策终结对象的范围、程度等，又或者提出额外的补偿性政策。2009年1月1日，国家推行燃油税费的改革，其中关于彻底取消二级公路收费的政策，山东、山西、四川和陕西等地政府并没有采取积极响应的态度。显然，取消收费对于地方财政而言无疑是一种“打击”，而原先工作人员的安置问题在短时间内同样棘手[3]。因此，该政策在地方政府向中央政府的“讨价还价”中演变为逐步、有序地取消地方二级公路收费政策，甚至有些地方仍继续收费。

在政策终结的执行过程中还存在替代性执行的权力异化现象，在公法权精英自身利益以及精英群体在价值观、知识储备等方面对于政策终结方案的差异性理解驱使下，采用有别于原政策的一套替代性方案，这种替代性执行的异化现象，在终结时间、空间等表象上都看似执行了政策终结，但终结的对象、方式等实质性内容均发生了变化，此异化现象的模糊性最大，极易造成后续政策执行中的作用范围以及责任归属的不明晰，对于政策评估工作来说也将带来指标无法精确等难题。

三、优化公法权精英权力的策略

不论在政策终结的议程建构还是方案执行过程中，都存在着公权力的异化现象，究其原因，关键在于当前政策终结议程的精英主导模式赋予了该群体较为强势的决策权力，而终结过程中的其他参与者对于精英群体的决策监督则处于弱势地位。同时，由于缺乏合理有效且具备可操作性的政策终结相关法律法规，导致了终结行为的随意性，当然，公法权精英对于自身利益的追逐也是导致权力异化的重要原因之一。

(一)推动多元主体参与

为防止政策终结过程中公法权精英的权力异化，参与主体的多元化能够直接对精英权力起到一定的约束作用，即形成党的组织、行政机关、社会组织、公众甚至是专门的政策终结组织机构等主体共同参与的政策终结决策模式。实现参与主体多元化应尽量做到简政放权，对于政策终结行为的决策以及执行权力应做到适当分离，在政府内部建构起科学有效的职权配置体系，形成决策、执行以及监督等各环节均能够保持协调的权力运行机制，由此，社会团体、新闻媒体和公众等力量在政策终结过程当中的影响力才能得到保障。公众尤其是那些利益受到终结行为目标影响的群体对政策终结而言最具有优先话语权，毕竟该群体作为政策客体而对其效果有着切身感受。因此，公众以及相关社会组织的参与能够大大提高政策终结的客观性以及科学性，同时也能够在一定程度上避免终结后期存在的公信力、公众认同等风险[4]。随机挑选一些政策的受众，让他们同政策专家以及公法权精英做面对面的交流，以期在行政决策上影响精英的选择，即“参与型政策分析”。我们可以把这种交流视为一种对话，公众以及公法权精英在对话过程中彼此交换看法、拓宽视野。当这种机制达到较为普遍、成熟的时候，精英在政策终结议程中的角色及其行为选择将不会同公众有着显著差异，或许我们只需将精英看作是有特长的公民而已[5]。

(二)加快立法程序建构

阿克顿指出，绝对的权力会导致绝对的腐败[6]。缺乏监督的权力往往会走向腐败，基于此，我们应当重新审视现有的公共政策体系，依法及时地修订那些不合时宜的规定，将政策终结有关制度规范引向科学、民主的道路，当然，将政策终结过程纳入法制化的轨道是更为有效的方式。在有关法律的保障下，不论是政策终结的有关决策、执行还是执行后续的行为评价等环节，都将为各行动者的工作与责任提供明晰的参照。在政策终结的立法方面，西方国家实施的“日落法案”(Sunset Laws)便是典型例子，该法案于20世纪80年代在美国全面推广，它是指由立法机关定期检视某特定政策或特定政府机关运作状况，以决定该政策或机关是否继续存在或宣告死亡的一种机制。“日落法案”要求被检视的政策方案或机构必须经过立法机关的再核准程序，否则就不能继续存在。由于受到明确终止期限的约束，相关机构和负责人往往会时刻关注公共政策的实施情况，以避免低效、无效政策的出现。“日落法案”被视为防止政府投入不必要资源，迫使权力精英客观看待各项政策以及促使监督机构作出严格审视的最有效手段，汲取西方国家的有益经验，在我国政策终结立法方面尚有较长的路要走。

(三)强化伦理道德引导

不论是政策终结议程的建构还是方案的执行，最终都需要社会治理者付诸实施，因此，在强调多元主体参与以及立法程序建构的同时不能忽视公法权精英的职业伦理规范，只有将制度规范同伦理规范有机结合才能成为优化公权力运用的有力保障。在构建服务型政府的大趋势下，各级公法权精英除了做到对上级负责，最为关键的是要做到对人民负责，这需要我们积极提高精英的道德水平，它是以道德的判断力以及意志力的双向提高作为综合反映的。通过行政伦理培训强化精英的道德自律及其对公共利益的追求渴望，促使该群体在政策终结过程中理性、合理地行使公共权力。事实上，对于政策终结这样一种容易受到回避的问题，理性理解该行为的实质是避免公权力异化不可忽视的关键，这种理解应当融入到对公法权精英的伦理道德引导中，使其充分认识到政策终结并非政策过程中无关紧要的一个环节。一切政策终结的过程都是新旧政策的更替过程,是旧政策的结束和新政策的开始，因此，重视政策终结行为有利于公共政策制定、执行和评估等各个环节相互连接的动态运行体系在现实层面的完善，进而提高政策绩效。政策终结不是以检视政策错误并惩罚决策者为目的，它只是推动政策科学化的手段，当然其更不是公法权精英借此谋取私利的工具。

参考文献

[1]胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998：254.

[2]孟德斯鸠.论法的精神：上卷[M].张雁深，译.北京:商务印书馆,1961：154.

[3]梁代玉.公共政策终结中的政府利益博弈研究[D].广州：广州大学,2011.

[4]DeLeon P.Democracy and the policy sciences[J].Policy Studies Journal, 1994, 22(2)：200-212.

[5]钱再见,高晓霞.国家治理视域中的政策评估困境及其破解路径研究——基于公共权力运行公开化的考察[J].武汉科技大学学报：社会科学版,2015(3)：233-239.

[6]阿克顿.自由与权力——阿克顿勋爵论说文集[M].侯健,范亚峰，译.北京:商务印书馆,2001：342.

[责任编辑周莉]

收稿日期：2016-03-20

基金项目：国家社会科学基金重点项目(编号:13AMZ003).

作者简介：曲纵翔，中央民族大学管理学院讲师，管理学博士，主要从事公共政策研究.

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)03-0291-04