重大行政决策法治化路径探究

张倩

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

重大行政决策法治化路径探究

张倩

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

重大行政决策法治化乃现代法治政府建设的核心内容之一。鉴于行政决策并非严格意义上的法律概念，固有必要首先在学理上完成行政决策概念之转译，并借此将重大行政决策纳入现行法律话语体系之中。在此基础上，完善现行立法所涵摄之行政决策规定、明确重大行政决策的阶段性及程序规制、修正重大行政决策合法性审查机制以及建立决策责任追究机制。

重大行政决策；立法混乱；责任缺失；行政自制；决策阶段；决策理性

引言

党和国家历来重视决策的科学化、民主化和法治化问题。从十三大到十八大，历次党的全国代表大会的报告都对这一问题作了明确规定或特别强调。[1](p76)十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。基于此，重大行政决策法治化建设内在地包含了完善决策立法、明确决策程序、健全决策合法性审查机制以及建立决策责任追究机制等四大任务。

但是，由于话语衔接等方面的问题，“重大行政决策”并非严格意义上的法律概念，毋宁是一个政治术语。这就意味着，除非我们构造了某种形式的转译机制，否则，重大行政决策仍将处于事实上的“法治盲区”。故此，行政决策法治化首先必须解决“重大行政决策”如何转译为法律概念的问题，并借此将其纳入或者释入现行法律规范之中。在此基础上，才有可能谋划重大行政决策的四大任务。

一、“重大行政决策”的概念转译

鉴于“行政决策”并非我国宪法和现行相关法律中明确规定的概念，故需先将“重大行政决策”从一个政治术语转译为法律概念。

（一）行政决策是一种重要的行政方式①所谓行政方式是指公共行政主体为达成特定治理目标而行使职权、履行职责的活动及其过程的总称。……它内在地包含行政行为和非行政行为双核。“行政决策”大致可以划入“非行政行为”之范畴。详见江国华：《从行政行为到行政方式：中国行政法学立论中心的挪移》，载《当代法学》2015年第4期。。

事实证明，国会民意正当性的“一元民主”，已

经不能满足公众对民主的需求。我们已经毫无悬念地迈入“议会与行政”二元民主的时代。正如台湾学者叶俊荣所说的那样，“我们应该承认二元民主的新民主概念，行政与立法都是民主部门，都有资格做成民主决策。”[2](p27)也就是说，议会不再独享决策权力，而是与行政机关分享，以满足人们对民主的更高要求。现实中，行政决策作为行政管理的“大脑”，是大量执行性行政活动的“依据”，其影响无处不在、无时不有。

就其性质而言，行政决策是行政主体行使职权、履行职责的基本方式。但长期以来，行政法学界对行政决策的研究并不充分，行政法教科书也鲜有将行政决策作为一个单独的论题进行讨论，只有少数教材将行政决策作为单独的章节进行探讨。①江国华老师在《中国行政法（总论）》的行政权配置一节中，探讨行政权“三板块”说时提及，从功能视角看，现代国家的行政权大致可以划分为决策性行政权、执行性行政权、监督性行政权。他以行政过程论为分析工具，将行政决策纳入创制性行政过程，并且在该书第四编第四章中对行政决策进行了专门的论述。这与我国传统行政法的研究方法不无关系，传统行政法研究建立在“行政行为形式论”②相关观点参见高秦伟：《行政法学方法论的回顾与反思》，载《浙江学刊》2005年第6期。的方法之上，而“行政决策与行政行为的不同维度使得行政决策和行政行为很难统一起来，因此，行政决策难以为行政行为型式化”。[3](p144-148)随着行政法学研究方法的不断拓展，行政法学的研究已经不仅仅限于“行政行为形式论”的方法之上。近年来，不少行政法学者试图以行政过程为分析工具对行政活动进行诠释。③相关研究参见江利红：《行政过程论研究——行政法学理论的变革与重构》，中国政法大学出版社2012年版。在行政过程论中，行政决策是行政过程中的一种重要行政方式。

（二）“行政决策”与宪法第89条之“决定”。

作为一项重要的行政方式，行政决策可以转译为宪法第89条之“决定”——行政决策是行政决定的一种形式，即行政决策与行政决定是一对具有种属关系的概念，相对应的，重大行政决策是重大行政决定的一种。

事实上，学界也有将行政决策转译为行政决定的尝试和努力。比如，有学者认为，行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律、法规行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定时间、特定问题所作出的具有重要意义的决定。[4](p20-27)有学者认为，行政决策是行政机关、管制型机构以及其他具有公共管理职能的组织或者机构作出的可能对特定多数人或者团体的利益产生重大影响的决定行为；包括但不限于城市规划、公共设施管理等的决定。[5](p2)

（三）行政决策与行政行为之关联性。

上文中提到的杨海坤教授对行政决策的描述，虽然没有将其具化为某种特定的行政行为,但其所指涉的范围十分宽泛,既包括抽象行政行为,也包括某些具体行政行为，即行政决策与行政行为之间存在一定的关联性。具体而言，行政决策是针对国家公共事务中的某一方面做出的总体规划，而这个总体规划又包含辅助实现此总体规划的多个行政行为。

就其性质而言，行政决策与抽象行政行为比较接近，但又存在不同。现实中，不管是行政法学界的学术研究还是事务部门制定的关于重大行政决策的规范性文件，多将重大行政决策与抽象行政行为进行了区隔。如有学者在对行政决策进行界定时，明确将“行政立法”、“行政司法”排除在行政决策范围之外，认为行政决策专指行政主体关于行政性事务的决策活动，体现行政自由裁量权综合运用的过程和结果。[6](p19)即将行政决策明确划归到行政执行领域而不是行政立法领域。如果这样的区隔有意义，则主要体现在司法审查方面，依照我国的传统，抽象行政行为尤其是行政立法行为属于司法审查的禁区，既然行政决策与抽象行政存在明确的界限，那么行政决策便会存在司法审查的讨论空间，对于规制政府的行政决策权具有积极意义。

在笔者看来，重大行政决策之所以被作为一个单独的概念提出来，是因为传统行政法单一、静止

的研究方法无法描述行政决策这样一个复合、流动的行为。而为了让这个非法学概念能够在法学领域生根，则必须明确行政决策与现有行政法中行政行为之间的关系，唯此，才能找准重大行政决策法治化路径。

二、现行立法所涵摄的“重大行政决策”及其完善

完成概念转译之后，我们可以明确重大行政决策是一种重要的行政方式，而且与行政行为具有一定的关联性。在此之后，我们需要对我国现行立法中所涵摄的“重大行政决策”的规定进行分析。

（一）涵摄“重大行政决策”的立法文件。

关于重大行政决策的立法文件主要分为三个层级，具体而言：

其一，党的文件。如前文所说，从党的十三大到十八大，历次党的全国代表大会的报告都对行政决策作了明确规定或特别强调。党的十八届四中全会更是将重大决策法治化纳入法治国家建设的系统工程之中。

其二，中央政府文件。自2004年以来，国务院相继出台了《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）以及《关于加强法治政府建设意见》（2010年）等规范文件，均将决策法治化定为法治政府建设的重要内容。

其三，各级地方政府文件。为贯彻落实国务院关于行政决策的相关规定，各地政府纷纷制定了有关重大行政决策的文件。据统计，七成以上市县政府出台了专门规定规范行政决策，全国283个地级市中近1/3制定了专门的行政决策规范性文件。但是这些文件大多层级较低，属规章类文件共有16件，其中省级政府规章仅8件，不到所有规范文件的3%。[7](p11)

（二）立法文件之间的冲突表现。

由于重大行政决策是一个内涵外延尚未界定清楚的概念，因此，各地方政府只能通过对国务院文件的理解，制定相应的规范文件。根据权威漏洞理论（A Leakage of Authority），在命令传送的过程中，受令者接受命令的意义很可能会被自己的认知结构限制扭曲，以至于发生上级的命令与下级的受令在意义的诠释上背道而驰的现象。[8](p314)在缺乏统一的标准又可能存在权威漏洞的情况下，地方政府的立法存在不一致甚至矛盾的情况，尤其在列举条款和除外条款的设计上各行其是，总体上呈现出一种混乱的状态。譬如《广州市重大行政决策程序规定》①《广州市重大行政决策程序规定》第7条。和《天津市人民政府重大行政事项决策程序规定》②《天津市人民政府重大事项程序规则》第5条。明确将重大突发事件排除在重大行政决策范围之外，但是《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》③《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第4条。和《四川省重大行政决策程序规定》④《四川省重大行政决策程序规定》第3条。却在列举条款中将重大突发事件应急预案纳入重大行政决策范围之内。再如，大部分省市在列举重大行政决策事项范围时，没有将行政规章的制定行为纳入其中，但是少数省市，如广西壮族自治区在《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》中却明确将行政规章的制定行为纳入到重大行政决策范围之内。

（三）立法完善。

以上是对重大行政决策立法现状的分析，不难发现，对重大行政决策的规范，缺乏高位阶的法律文件，而低位阶的法律文件又在不同程度上存在冲突。我们认为，重大行政决策是行政方式的一种，与行政行为具有一定的关联性，在无统一立法之前，我们可以借助宪法及法律资源对其进行规制。

其一，将行政决策转译为宪法和行政组织法中的“行政决定”。根据宪法第89条国务院有权发布“行政决定”；宪法第107条和“地方政府组织法”之规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限发布“行政决定”。由此，可以直接套用行政决定审查机制对重大行政决策实行规制。比如，根据宪法第72条之规定，全国人大常委会有权撤销国务院不适当的决定；根据宪法第89条之规定，国务院有权改变或者撤销地方各级人民政府不适当的决定。

其二，将行政决策转译为《国务院组织法》第10条中的“方针、政策、计划和重大行政措施”。根据《国务院组织法》第10条之规定，国务院各部、各委员会有权制定本部门职责范围内的“方针、政策、计划和重大行政措施”。但“应向国务院请示报告，由国务院决定”。

其三，借助国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》以及地方各级政府制定的规范性文件程序规则，对行政法规、规章及规范性文件此类行政决策进行规控。

其四，直接适用行政法治原则。比如，遵循一般的行政程序原则的同时还应该结合党的文件中对重大行政决策的程序要求，即尽可能地在每个重大行政决策做出时，都遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。

三、明确重大行政决策的阶段性程序规则

虽然我们完成了重大行政决策的概念转译，并将其与已有法律、法规进行了嫁接，但是已有法律对“行政决定”、“重大行政措施”以及抽象行政行为的做出程序多为抽象规定，欠缺具体的程序规则。因此，我们有必要在已有法律的基础上，明确重大行政决策的阶段性及各阶段的主体和程序，为后面的责任追究提供依据。

传统理论在描述政策过程时，多以动态的阶段论进行。鉴于此，我们有必要把行政决策看作一个动态的过程，具体包括以下阶段。

（一）决策形成阶段。

决策形成阶段是最为关键的一环，其包括决策议案的形成和决策议案的博弈两个过程。

其一，决策议案的形成。重大行政决策关涉人民的切身利益，因此，决策议案应该经过行政机关较长时间的论证，以厘清决策方案的相关细节、可执行性、合法性以及民众的可接受度等问题。为达成以上目标，应该将公众参与、专家论证、风险评估确定为此阶段的一般程序。当然对于一些紧急事项中的行政决策，我们不能苛责行政机关按部就班地完成所有程序，但行政机关应该对此进行说明。具体而言：（1）公众参与的深度与决策最终的接受度呈正相关，因此，应该不断拓展公众参与的方式，以最大的限度凝聚利害关系各方的共识，增强重大行政决策的合法性和可执行性。现代社会已经变成了一种“共决的社会”，国家的决定不再能全部一厢情愿地由政府单方决定，而应与人民共同决定。[9](p26)（2）专家论证。由决策相关领域的专家对决策议案中所涉及的专业知识和技术进行论证，以提高决策的科学性。同时规定专家不实论证所需要承担的责任，以避免专家政治背书行为的发生。（3）风险评估。当今社会是一个风险社会，受社会环境变化的影响，行政机关的任何一个决策都可能对子孙后代产生不可预知的影响，因此，在决策的形成过程中，要对决策的风险进行充分的评估。

其二，决策议案的博弈。决策议案的最终形成，是多种权力在相互博弈过程中趋于平衡的结果。我国的政治体制决定了行政机关要接受党的领导①一般认为，2002年将“三个代表”写入党章之后，党完成了从革命党向全民党的转变，这就是说，党不再是由一群具有相同政治主张的个人构成的政治组织，而是一种制度，是我国国家治理架构中不可分割的一部分。相关观点参见姚洋：《中性政府与国家政治精英的选拔》，载《文化纵横》2015年6月号。并对人民代表大会负责，因此一项重大行政决策议案的最终形成，应该在三者的共同作用下完成。中国共产党作为我国的执政党，对我国的各项事业进行政治领导。具体到行政决策中，党委只能对决策议案的政治方向进行把握，而不能指涉具体的技术问题。同样，人民代表大会只能对行政机关决策权力行使进行监督，而不能指涉行政技术问题。而且我们要把三机关的博弈严格限定在决策议案的形成过程，不能延展到行政决策的后续阶段，以避免权责不一情况的发生。

（二）决策决定阶段。

决策决定阶段是行政机关行使自由裁量权的内部行政阶段，按照我国宪法及组织法的相关规定，决策决定权由行政首长行使。按照艾利森的组织过程（行为）决策模式理论，该阶段包括以下步骤：（1）不同的部门组织参与者；（2）将问题分解予各部门进行分析研判并提出对策；（3）各部门基于其职务洞察力而由其优先选择程序；（4）组织针对目标以标准作业程序进行方案评估与选择；（5）中央之协调与控制；（6）部门中最高领导者拍板定案。[10](p193)除

此之外，本文认为还应该加入重大行政决策合法性审查阶段，对决策进行形式和实质审查，下文将作进一步论述。也就是说，在决策决定阶段，要求行政机关内部在民主集中制基础之上，对行政决策进行集体讨论，行政首长在各部门集体讨论的基础之上做出最终的决定，并对外承担相应的责任。

虽然我们将决策决定阶段的主体限定为行政首长，而且也希望通过对决策阶段的划分，将党委排除在决策决定阶段，但在现实中，行政首长常常会受到党委领导的影响，甚至意志强加。因此，如果一项重大行政决策的决定并不是行政首长的真实意思表达，在最终的责任承担上，应该将强加意志的党委领导一起纳入追责的范畴，唯此，才能真正实现权责一致。

（三）决策执行阶段。

在重大行政决策执行阶段应当从如下几个方面强化有关程序性规制：（1）建立健全的重大决策执行监督和检查机制，确保重大决策能够全面、准确、及时得到贯彻落实；（2）建立健全的决策执行参与机制，确保重大行政决策执行过程的民主性和公开性；（3）建立健全的决策执行的阶段性评估和后评估机制；（4）建立健全的决策执行结果审查机制。

四、完善重大行政决策的合法性审查机制

合法性审查是重大行政决策决定阶段的重要环节，其关涉决策的法律属性。因此，我国重大行政决策的立法文本几乎无一例外地对重大行政决策合法性审查进行了规定，并将重大行政决策的合法性审查权赋予本级政府法制办。但这种自我审查导致了合法性审查功能不彰，因此有必要对重大行政决策合法性审查机制进行改造。

（一）重大行政决策合法性审查之必要性。

其一，提升决策行为合法性之需要。作为一个非民选机构，行政机关所具有的“造法”功能存在合法性质疑。但是随着现代行政国家的发展，行政机关的此种“造法”趋势不可扭转，如何提升行政机关“造法”行为的合法性至关重要。重大行政决策具有明显的“造法”痕迹，加强合法性审查是提升其合法性之必须。合法性审查应该保障行政决策的形式合法和实质合法，即“行政不仅要具有形式合法性，而且需要体现民主性和理性”。[11](p63)包括：（1）审查决策主体及权限是否合法，决策是否违背法律法规；（2）审查重大行政决策是否经过了公民参与、专家论证等民主参与过程和理性讨论过程。

其二，对公民权利的尊重。重大行政决策关涉群众切身利益，各级政府对重大行政决策的程序规定中所列举的重大行政决策涉及与公民息息相关的科教文卫各个方面。这充分验证了“现代管制国家借由行政规范管制社会秩序早已不可避免，个人的权利与利益的实现与行政规范的内容息息相关”。[12](p1393)尤其是诸如涉及环境之类的重大行政决策，所造成的影响可能是不可逆转的。因此，加强对重大行政决策的合法性审查不仅是对公权力的监督，更是对公民利益的重视和对公民权利的尊重。

其三，我国尚无“预防性行政诉讼”。①按照台湾学者的见解，不是所有的规范不法都可以经由事后的权利救济得到有效的权利保护，以下两种情况便是如此。（1）自我执行规范（self-executing Norm），即直接在两个以上之权利主体间产生公法上权利义务关系，或直接产生人对权利客体间之公法上利用关系……不待行政处分予以形成。（2）在某些情况下，如果等到行政机关依据违法行政规范做成不利行政处分或事实行为后，受规范对象再进行事后权利救济，将造成无可回复的损害，或无法期待其寻求事后权利救济。参见陈英玲：《确认诉讼与行政规范审查》，载《台大法学论集》2014年第43卷第4期。所谓预防性行政诉讼是指人民起诉请求命令行政机关不得做成某项行政处分或其他职务行为。预防性行政诉讼存在于德国、日本以及我国台湾地区的司法实践中，其功能在于当规范存在不法时，公民可以依照相关的法律规定向法院提起预防的不作为诉讼，进而有效地保障权利不受侵害。我国目前尚无预防性诉讼，为了最大限度地降低不法规范可能对公民权利造成的侵害，需要通过对重大行政决策进行合法性审查，以尽可能避免重大行政决策的不法性。

（二）现行合法性审查机制存在的问题。

其一，自我审查的非中立性。自我审查，即由行政机关自查做出决策的合法性。从目前的规定来看，政府法制办享有合法性审查权，作为政府的内设机构，由法制办对本级政府做出的重大决策进行

合法性审查，所能起到的审查效果可想而知。行政复议在现实中遭遇的质疑即充分证明了行政系统的内部纠错机制不仅容易惹人怀疑，而且纠错功能极其有限。

其二，官僚政治的逻辑悖论。官僚体系的显著特征是存在明确的等级划分，法制办主任一般由政府办公室副主任兼任，而重大行政决策是政府首长做出，让法治办主任去审查政府首长做出的决策，这种做法显然是违背官僚政治逻辑的。因为法制办主任作为官僚体系等级的下端实在缺少审查处于等级上端的行政首长决策的权限。所以，由政府法制办行使合法性审查权必然会因为等级和权限等方面的限制陷入尴尬的境地。

其三，“行政自制”的控权逻辑困境。地方政府纷纷以制定规章或者规章以下规范性文件的方式来规范政府的重大行政决策权。这实际上是一种“行政自制”的控权逻辑，[13](p293)在这个逻辑中，行政机关巧妙地将本应该由法律来处理的法律责任转换成为一种道德自制责任。虽然新《行政诉讼法》规定，法院可以附带审查规章以下规范性文件，但是法院附带审查的结果，也只能向有关部门提出司法建议。也就是说，即使行政机关没有按照相关规定中的程序做决策，承担的是外界无法考证的道德责任，而不是法律责任。虽然规范性文件为行政机关设置了严苛的程序义务，但他们也可以有恃无恐，因为道德责任对于一个非民选机构而言是无关痛痒的。

（三）重新配置合法性审查权。

既然由政府法制办行使合法性审查权存在各种弊端，我们有必要对合法性审查权进行重新配置。显然，如果将此权力从行政体系中剥离出来，必会遭遇行政机关的抵抗。因此，为了不使问题陷入僵化，我们只能先在行政系统内部寻求解决方案，即不将合法性审查权从行政系统中剥离出来，又尽可能地解决合法性审查机制的现有问题，实现制度的平稳过渡。鉴于此，可考虑将合法性审查权上提一级，由做出重大行政决策的上一级政府法制办进行审查。这种办法具有两个优点：其一，作为决策做出机关的上级行政机关，有足够的权限对下级行政机关做出的重大行政决策进行审查；其二，同属行政机关，了解相关的行政专业知识，能够提高审查的效率。诚然，由司法机关对重大行政决策的合法性进行审查似乎更为合理，但是就我国的现实而言，将合法性审查权赋予司法机关存在巨大的阻力。因此，在目前的情况下，将合法性审查权在行政系统内上提一级更合时宜。

五、建立决策责任追究机制

“有权必有责，权责相统一”是法治国家的基本要求，对权力的限制最终应该落脚到责任的追究上。重大行政决策权作为一项重要的权力，对其进行规控，也要落脚到责任追究机制的完善上。

（一）决策权力“双轨”制导致决策权责不统一。

在西方国家，如果行政机关做出的决策事关多数民众的利益，需要将议案提交议会审议通过，行政机关不能直接做出。而执政党一般占有议会的多数席位，所以议会、行政机关以及政党之间的关系简单，各部分对决策的责任明确。我国的政治体制与西方国家存在差异，党、权力机关以及行政机关之间的关系相对复杂。现实中存在决策权力一明一暗“双轨”现象，“明”是指重大行政决策是行政权行使的结果，“暗”是指重大行政决策是党委权力行使的结果。如前文所分析的，党委和人民代表大会应该存在于决策议案的形成过程，提供政治领导及实现权力监督。但现实却并非如此，异化的决策权力结构导致了权责不统一。

其一，中国共产党是我国政治权力的最为核心的主体，[14](p54)对国家进行领导，这种领导体现在方方面面。现实中，一项重大行政决策的决定首先需经过党委讨论，然后再由行政机关进行讨论。也就是说，党委对一项决策的介入并不仅存在于决策议案的形成阶段，还存在于决策的决定过程，此即决策权力双轨中的暗线。对外生效的法律文件上，我们不会看到党委的痕迹，而只能看到行政机关的署名。于是，党委虽然行使了实质意义的决策权，但是在责任承担上却全身而退。

其二，党的十八届三中全会报告中明确指出，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。人民代表大会作为我国的权力机关，应该参与决策形成阶段，因此行政机关的这种报告行为，可以看作是对人民代表大会意见的反馈。此时，人民代表大会应该对最终的决策进行监督，而不应该仅起备案作用。如果人民代表大会没有履行好自己的监督职责，导致了最终的决策失误，也应该追求其相应的责任。但在现实中，往往不会追究人民代表大会的

责任，如在“海南临高县牌坊群”事件中，临高县政府修建牌坊群的决定是通过了当地的人大常委会的，但是事发之后，矛盾却只直指政府。

（二）权力内容重叠导致责任主体缺失。

权力内容重叠是指人民代表大会享有的重大事项决定权、党享有的重大问题决定权以及行政机关所享有的重大行政决策权在内容上存在重叠。这种权力上的重叠会导致责任主体的缺失。根据我国宪法和法律的规定，人民代表大会及其常委会享有重大事项决定权。虽然宪法对重大事项内容的规定比较笼统，但是我国已有28个省级人大常委会制定了关于重大事项决定权的地方性法规，对重大事项的范围进行了较为详尽的规定。又根据宪法以及中国共产党的党章，党委享有重大问题决定权，是政治意义上执政权的重要内容。[1](p21)那么，重大事项、重大问题与重大决策是否存在差别呢？

从笔者有限的理解来看，重大事项、重大问题、重大决策这三种表述更多的是一种语词上的区分，而在内容上往往难以做泾渭分明的切割。以江西省为例，《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第2条①《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第2条。与《江西省重大行政决策程序规定》第3条②《江西省重大行政决策程序规定》第3条。都规定了事关科教文卫方面的重大事项属于各自的权力范围。虽然党章没有明确列举党委享有的重大问题决定权的事项有哪些，但是科教文卫关乎人民群众的切身利益，自然应该属于国家的重大问题。因此，三者必然在内容上存在交叉，这种权力内容上的交叉，会产生权力的积极冲突和消极冲突。当积极冲突发生时，三者会争相行使权力，责任尚且可以实现；但是当消极冲突发生时，便会出现责任主体的缺失。因此，对于三者仅作语词上区分显然是不够的，应该对三种权力内容进行明确规定，进而保证责任的实现。

（三）完善决策责任追究机制的途径。

其一，将党委和人民代表大会对重大行政决策的参与限定在决策形成阶段，以实现党的政治领导和人民代表大会的权力监督职能。更为重要的是，决策决定阶段是行政机关的内部行政阶段，由行政首长签署对外发生法律效力的文件并承担相应的责任。既然党委和人民代表大会不签署对外发生法律效力的文件，就不能在决策决定阶段干扰行政首长做出决定，只有这样才能真正实现权责相统一。

其二，积极探求终身追责的实现机制。以前对重大行政决策者责任追究的时限是决策者的任职期间，但是为了防止地方割据，我国的领导干部需要不停地流动。这种频繁流动使领导比较短视，只关注自己任职期间的政绩，而忽视一方的持续发展，做出了许多具有严重缺陷的重大决策。因此十八届四中全会的报告中指出：“建立重大行政决策终身追责制”，这凸显了党中央对重大行政决策者责任追究的决心，可以对决策者的心理产生一定的震慑作用，督促决策者更加理性决策。

其三，明确重大行政决策的责任类型。从法理上讲，责任包括道德责任、政治责任和法律责任。重大行政决策的责任构成也应该包括这三个方面，由于道德责任多取决于责任者的自制，很难从法律上予以保证；政治责任需要借助人民代表大会制度予以实现。因此，本文主要探讨法律责任。就法律责任而言，重大行政决策的决策者承担的法律责任可能涉及以下方面：（1）行政责任。包括行政处理、行政处分以及行政连带责任。具体而言，行政处理包括，责令限期整改、责令道歉、通报批评、取消评比先进的资格；行政处分包括，警告、记过、记大过、降级、撤职、开除；行政连带责任指行政机关履行赔偿义务后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担全部或者部分赔偿费用。（2）行政连带责任是指决策者在决策过程中存在故意或者重大过失，赔偿义务机关在对行政相对人进行赔偿之后，可以依照《国家赔偿法》第16条③《国家赔偿法》第16条：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。的规定向决策者进行追偿。（3）刑事责任。如果决策者在决策过程中有触犯刑法的行为，则要承担相应的刑事责任，由司法机关予以追究。由于刑事责任的追究受到诉讼时效的限制，而国家旨在对重大行政决策者实行

终身追责，因此，如何与现有诉讼时效制度进行协调，也是构建重大行政决策终身追责需要解决的问题。

结语

重大行政决策作为当下热门的话题，有其存在的正当性和现实需要，但是作为一个被行政法学边缘化的概念，其法治化进程步履维艰。因此，我们通过概念转译，将其转译为行政法学所能接受的概念，进而利用已有法律资源逐步实现重大行政决策的法治化。这是目前推进重大行政决策法治化的一种路径选择，当然该路径具有权宜之计的尴尬，毕竟将重大行政决策法治化的实现回缚到制定法律的道路上才是正道。但凡人间正道都沧桑，重大行政决策的法治化仍然需要在探索中不断发展。

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责任编辑 王京

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1003-8477（2016）01-0158-08

张倩（1986—），女，武汉大学台湾研究所讲师，武汉大学政治与公共管理学院博士后。

中国博士后基金面上一等资助项目“重大行政决策的法治化研究”（2015M570653）。