银行存款保险中的限额赔偿制度与道德风险——兼评我国《存款保险条例》第五条

欧阳珍妮(华东政法大学，上海201620)

银行存款保险中的限额赔偿制度与道德风险
——兼评我国《存款保险条例》第五条

欧阳珍妮
(华东政法大学，上海201620)

限额赔偿制度是在银行存款保险制度发展过程中形成的，能够有效防范存款人、投保机构等主体在银行存款保险制度的保护下所存在的道德风险，是保护相关利益主体和防范道德风险之间的均衡点。要实现保护相关利益主体与防范道德风险之间的均衡，必须把握好限额赔偿的度，确定合理的数额。我国在2015年3月公布的《存款保险条例》确立了限额赔偿制度，符合存款保险制度发展的趋势。限额赔偿制度应当在未来进行完善，处理好与相关制度之间的衔接，同时，应当加强在存款保险制度外的监管措施以维护金融稳定。

存款保险;限额赔偿;道德风险;小额存款人

2015 年3月31日，国务院发布《存款保险条例》(以下简称“《条例》”)，自2015年5月1日起施行，标志着我国从一直以来的国家隐性存款保险制度发展为显性存款保险制度，实现与国际上银行存款保险制度的接轨。《条例》第5条确立了限额赔偿制度，我国在《条例》中确立的限额赔偿制度是符合世界主流的，同时，也是符合我国银行存款现状的制度设计。

由于存款保险制度其本身存在不可避免的道德性风险，而限额赔偿制度在预防道德性风险方面有着不可或缺的作用，因此必须发挥限额赔偿制度在实现存款保险目的和进行道德风险防范中的均衡作用，在合理控制道德风险的基础上，实现存款保险制度的目的及发挥其优势。

一、限额赔偿制度之发展现状

由于完全赔偿制度所须支付的赔付金额占保险基金的比重过大甚至有超过保险基金数额的可能性，使存款保险机构承担过大的成本，同时，可能影响存款保险制度的效用。因此，在实行存款保险制度的国家中，大部分国家是实行限额赔偿制度，只有极其少数国家实行完全赔偿制度。

(一)限额赔偿的概念

限额赔偿是指存款保险机构对存款赔偿规定一个最高限额或者最高比例，在投保的投保机构发生破产或者其他使存款人无法取回存款的情况时，存款保险机构对限额内的存款予以全部赔付，超过限额的存款人只能在规定的限额内得到全部赔偿，超过限额部分的存款，原则上不予理赔或者进行部分补偿。在限额赔偿制度下，中小额的存款人的存款一般都在限额内，这与存款保险的目的密切相关;而大额存款人一般只能在限额范围内得到赔付，限额赔偿应当把握好对大额存款人进行保护的度，既要避免过度保护造成的依赖，也要避免保护力度不足对其造成过大的损失。我国《条例》第5条第二款规定:“同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付;超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。”即明确在最高限额50万元之内的存款，存款保险机构不区分个人企业，对其进行全额赔付，而超出50万元的存款部分，存款人只能通过破产程序在投保机构中进行平均受偿或者通过其他方式实现对投保机构的债权。

(二)限额赔偿的主要分类

在存款保险制度的理赔方式当中，包括全额赔偿和部分赔偿。全额赔偿要求存款保险机构在银行无法支付存款时，按照存款人在银行当中的存款，全额进行赔付，这对银行存款保险机构来说具有十分大的风险。首先，银行存款保险机构需要对中小额存款人进行全额赔付，因为这是实行银行存款保险制度的目的之一，即保护中小额存款者的利益不受损害，从而减少银行挤兑风险，避免银行倒闭危机。其次，全额赔付同时要对大额存款者予以全额赔付，过大的赔偿金额使得银行存款保险机构负担过重。因此在面对金融危机等重大事件时，许多国家会采取临时性的全额赔付措施，避免系统性金融危机的进一步爆发和扩大，维护金融稳定。但是，在危机过后，各国都会采取措施恢复限额赔偿制度，理由如下:一是尽快恢复市场约束功能，时间过长的全额保险制度可能导致市场约束难以恢复的问题;二是避免全额保险导致社会成本的增加，并不公平地由纳税人承担;三是防止避免健康投保机构在竞争中处于不平等地位，并增加从事高风险业务的激励［1］。

部分赔偿制度可以划分为限额赔偿、按比例赔偿、按比例限额赔偿。

第一，限额赔偿，即存款保险机构对存款赔偿规定一个最高偿付限额，存款保险机构仅对该数额以内的存款提供保险。一般可从各国存款保险限额与人均GDP水平等指标来对比存款保险上限的高低。国际货币基金组织(IMF)推荐的最高限额为GDP的两倍左右，但是每个国家都有所不同。据学者统计，2003年时，典型国家和地区的存款保险金额水准如下:瑞士是0.53倍，德国是0.78倍，加拿大是1.62倍，英国是1.89倍，巴西是2.33倍，日本是2.54倍，美国是2.67倍，法国是2.70倍，韩国是3.32倍，印度是3.87倍，意大利是4.58倍。我国《条例》第5条第一款规定存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。50万元的数额是GDP的10倍以上，这与我国收入分配及储蓄现状等特殊的国情相关。

第二，按比例赔偿，一般是指在银行破产时，存款保险机构对存款人按其存款比例进行赔偿，没有上限限制。这种赔偿方式存在两方面不足:一是对中小额存款者的保护不够全面，使得小额存款人听到银行经营不善的传闻时，更容易发生挤兑风险;二是存在对大额存款者的保护力度过大的可能性，为了实现对小额存款者进行保护的目的，制定的比例一定不能过低，这样就会造成大额存款者保护力度过大，进而影响到大额存款者对银行的监督作用，最终导致银行失去市场监督。基于上述不足，按比例赔偿似乎没有存在的理由，但是，研究结果却表明，在其他条件相同的情形下，引入按比例赔偿原则的国家较没有引进的国家，金融体系更为稳定。原因是基于共同保险安排所激发的，大债权人监督投保机构的动力所带来的收益已超出了该制度安排可能引发的挤兑风险成本［2］。此外，按比例赔偿产生的不良影响可以通过下文提及的按比例限额赔偿进行制度改良。

第三，按比例限额赔偿，是指在银行破产时，存款保险机构仅在一个设定的存款保险限额之内部分进行赔付，在该限额内存款人账户内损失存款的一定比例将由存款人自己承担。一般与比例赔偿合称为“联合保险”，二者的实质都是存款人必须承担银行破产的成本，其与比例赔偿的主要区别是，比例限额赔偿有数额上限。按照联合保险进行保险赔偿的方式有一个潜在的弊端，即可能使部分存款人退出银行系统。对该风险的防范可以借鉴俄罗斯采取递减赔偿率，即在一定数额的基准值上采用联合保险制度，俄罗斯对10万卢布以内的存款实行全额赔付，10万～19万卢布的赔偿90%，剩余10%的风险由存款人承担，而在19万以外的存款则不予以保险。英国和瑞士也采取相同的递减赔偿率。小额存款者是导致银行恐慌的大众基础，比例赔偿制度在上限内实行部分赔偿，更容易引发银行挤兑危机。按比例限额赔偿制度能够有效改善按比例赔偿制度带来的负面影响，更加充分地发挥联合保险制度所具有的优越性。

二、限额赔偿与道德风险

在现代商业社会，包括银行在内的法人或其他组织都具有逐利性，这就导致存款人及银行都可能在银行存款保险制度的保护下，为追求自身利益而作出违反商业道德的事情。从根本上来说，逐利性是存款人在现代商业社会中生存必须具备的特性，不可避免地会产生道德风险。因此，必须在保护存款人利益、防止系统性挤兑与减少道德风险间找到均衡点，不能偏倚任何一方。

(一)存款保险相关主体的潜在行为分析

存款保险的道德风险问题应当从实施存款保险制度后，各相关存款保险主体的潜在行为进行分析，从行为模式得出所存在的道德风险，具有一定合理性。

1.存款人的潜在行为

第一，作为被保险的个人存款人，在小额存款的情况下，存款保险制度基本上是不能发挥影响的。因为无论实施何种制度，小额存款人的存款总是能得到很好的保护。此外，我国小额存款人普遍存在金融知识水平有限，信息渠道不畅通的问题，经常性地认为我国四大行即工、农、中、建有国家信用支撑，在存款时不会进行审慎考虑，往往基于对四大行的高度信赖，进行非理性投资。第二，大额存款的情况下，存款保险制度的实施对于大额存款人的影响较为显著。存款保险制度推出后，大额存款人承担较大的风险，大额存款人可能会利用自身所拥有的信息优势以及专业知识，根据银行经营状况，采取多元的投资手段，分散存款风险。第三，对于企业存款人，企业作为以营利为目的的企业法人，具有极强的逐利性。由于企业的储蓄金额一般比个人存款金额来得大，因此在存款保险制度推出后，企业存款承担过多的风险，企业势必采取一定行为来消除这种不利影响［3］。

2.投保机构的潜在行为

首先，投保机构在加入存款保险时，就会把保险费率作为考虑因素之一。保险费率过高，可能会导致投保机构承担过高的成本，会使经营状况良好的银行承担过大的负担，造成一种实质上的不公平，从而导致投保机构在强制存款保险制度下对存款保险机构有所抵触，不配合存款保险机构的监管等措施，容易造成恶性循环;保险费率过低，可能使有问题银行加入存款保险机构的成本过低，容易造成有问题的投保机构搭便车的现象，使其他投保机构承担过高风险，这也不利于存款保险制度的健康有序发展。除此之外，存款保险制度会诱使投保金融机构暗中从事风险较高、利润较大的银行业务。比如以较高的利率吸收存款，投资于风险较大的业务。

(二)存款保险中的道德风险问题

由于存款人及投保机构内在的理性及逐利性，容易在存款保险制度规范化的保护下滋生有违道德的行为，从而给存款保险制度行为造成一定的道德风险，减损存款保险制度的效用。

首先，存款保险制度的设立目的之一，主要是为了保护小额存款人，防止小额存款人的挤兑行为，存款保险机构在为小额存款人提供较为全面的保护的同时，也为小额存款人带来道德风险提供了平台。小额存款者与银行之间存在着严重的信息不对称问题，对银行实施有效的市场监督成本过高，因此小额存款者缺乏对银行进行监督的积极性和能力。在存款保险制度下，小额存款者的利益既然已经得到较为全面的保护，会促使小额存款者进一步减少对投保机构监督的动力，甚至完全放弃作为存款人应当具备的风险自担意识，造成搭便车现象更为严重。但是，如上述存款人的潜在行为分析中提到的，小额存款人基于对我国四大行的国家信用的信赖和金融知识的欠缺，很少基于理性的考虑对存款进行更加合理的处置，而倾向于直接存储在四大行里，因而，小额存款人虽然存在一定程度的搭便车行为，但是在存款保险制度设立之前，这种搭便车的行为也一直存在于对四大行的信赖行为上，因而，小额存款人的搭便车行为并不会对存款保险制度产生破坏性的影响。

其次，现代商业社会中，存在着唯利是图的社会风气，商业无限制发展，无论是自然人、法人还是事业单位、公益性组织都潜在地以营利为指标，造成一定程度上社会道德的缺失。银行同样面临着市场化改革，因为传统的借贷业务已经不足以维持银行的生存和发展，银行只有通过其他新兴的投资渠道获取自身发展的资金。在这样一种社会风气下，存款保险制度为银行提供制度化的、法定的保护，必然使得银行在一定程度上依赖存款保险机构的保护，从而作出更多冒险性的投资和高风险的决策以增强其在市场中的竞争力，造成银行在维护国家金融稳定等国家宏观作用方面的缺失。表面上银行积极参与竞争，扩大了自身影响力和营利能力，实际上其进行高风险投资的背后是存款保险机构为其承担了主要风险。

这种逐利行为不是银行特有的，存款人在现代商业社会中，也会以逐利行为维护自身利益，尤其是大额存款人的逐利性更为明显。它们拥有较为畅通的信息渠道，同时也有精力对银行进行监督，其拥有的大额存款能够影响银行的相关决策并对银行产生较大的市场拘束力。同时，银行的相关政策对大额存款人的影响也是十分巨大的。但是在存款保险制度下，因为有了保险机构的赔付，银行可能为了迎合大额存款人的逐利性，设计有利于大额存款人利益的投资组合而忽视投资组合带来的风险，同时，大额存款人也可能基于逐利性，对银行依赖于存款保险制度而设计的高风险投资组合进行投资。由此带来十分严重的恶性循环。

(三)限额赔偿对道德风险的作用

实施限额赔偿制度能够对上述道德风险产生有效的抑制作用，主要表现在以下方面:

第一，存款保险制度制定的目的之一是为了保护小额存款人。因为银行运营的基本就是负债，即使是世界上最大的银行也不能应对大面积挤兑带来的危机，这是银行本身的脆弱性，而造成挤兑危机的大众基础是小额存款人，因此为了避免银行挤兑危机，必须对小额存款人采取措施维护其利益，使其不会因为银行经营不善而到银行进行挤兑，加重银行危机。存款保险制度的确立为小额存款者提供了规范化的保护措施，使小额存款者确信即使银行面临倒闭危机，存款保险机构也会进行全额赔偿。法定化的、规范的保护措施有效避免小额存款者的挤兑行为，进而避免银行危机。如上所述，小额存款人在未实施存款保险制度时就没有监督银行等投保机构的积极性和能力，对投保机构施加的影响微乎其微，因此抑制道德风险并不能以牺牲小额存款者利益为代价，所确定的限额应当能够保护小额存款人的利益。

第二，针对大额存款人，对大额存款人的存款实施限额赔偿，较之前隐性存款保险中的全额赔付，给大额存款人带来很大的风险。对大额存款人和小额存款人采取差别政策的原因主要是二者存在的差别所致。首先，大额存款人一般精通金融，对国家、银行政策以及市场分析有较为准确的把握。其次，大额存款人因为存款基数大，对银行能够施加较大的影响，实现对银行的市场监督作用。施行限额赔偿制度，一方面能够对大额存款人施加一定程度的保护，另一方面实施有限度的保护能够促使大额存款人对自己的存款保持危机感，激发其对银行等投保机构的经营状况进行监督的积极性，强化对银行的市场拘束，促进整个金融体系的稳定。

第三，针对银行等投保机构，如上所述，在存款保险制度下，银行等投保机构会因为存款保险的保护减少了其挤兑的风险，便为了追求自身利益最大化而从事风险性较高的投资行为，最终使得存款保险机构为其承担过高的风险。因此实行限额赔偿制度，能够使投保机构明白存款保险机构的保护是有限度的，不会无止境地为其冒险性的投资行为买单，投保机构必须承担其运营过程中的绝大部分风险。这就会促使银行等投保机构在做出决策之前，审慎考虑各方面的风险，为自身决策承担责任。银行管理层具有相对较高的文化水平和风险收益意识，因此应当着重对银行进行道德风险的防范。

三、限额赔偿之制度设计

(一)覆盖率之设计

虽然随着金融的发展，投资形式多样化，居民的投资选择也越来越多，股票、债券等金融资产的发展趋于完善，但是我国居民储蓄存款的意愿较为强烈，绝大多数人都是选择银行储蓄作为投资的方式，银行存款成为金融资产的主要表现形式。同时，我国存在特有的“二八现象”［4］，即80%的存款人所拥有的存款只占存款总额的20%，而另外20%的人的存款则占有存款总额80%。也就是说社会财富集中在一小部分人手中，社会收入分配严重不公平。为保护绝大多数中小存款人利益，要实现存款保险对存款保护较广的覆盖率，最好能达到90%以上。我国《条例》规定最高偿付限额为人民币50万元，达到的覆盖率为99.63%，换言之，目前的偿付限额能为99.63%的存款人提供100%的全额保护。覆盖率之高使得我国绝大多数存款人能够得到较为全面的保护，是符合目前我国国情的制度设计。其次，收入分配的悬殊，使得80%的人仅占有存款总额的20%，对这一小部分的存款进行全面保护，完全不会给存款保险机构带来过大的负担，反而能给没有能力对自身资产进行更合理的管理的小额存款人提供保护，促进社会的稳定。此外，风险承担意识也对高比例的存款保险金额有影响，因为我国小额存款人对国有银行具有心理上的信赖，认为将财产存储在四大行内，其财产不会面临任何风险。在风险承担意识如此之低的情况下，如果让小额存款人承担风险，将比隐性存款保险制度更容易造成银行挤兑危机。但是随着我国金融行业的进一步发展，金融资产的多样化，居民风险承担意识的提高，应当适当降低覆盖率，减少存款保险机构的风险。

(二)数额之设计

在对欧洲、亚洲、非洲、中东地区，以及美洲地区存款保险金额与人均国内生产总值的平均比例水平比较中，仅有欧洲低于IMF推荐的两倍。主要原因应当是欧洲GDP水平较高，人均收入分配比较公平。我国2014年人均GDP约为46 628元，而我国《条例》第5条规定最高偿付限额为人民币50万元，约达到人均 GDP的10倍以上，达到的覆盖率为99.63%。这比上述许多国家所占的比重大，与非洲、中东地区的比例水平有相似之处，都远远超过国际平均水平。笔者认为如上所述，这与我国的储蓄现状、收入分配差异悬殊以及居民风险承担意识有关。数额设计除了受存款状况影响，也受到金融机构发展的影响。对发展中国家而言，基于监管水准与治理机制的欠缺，其国内金融机构较之发达国家金融机构更倾向于持有高风险资产。当然，随着我国经济的进一步发展，各方面均有所改善的时候，能够根据各项新指标对存款保险的最高数额进行修改。数额的设计必须最大限度地减少存款保险制度的负面效应，必须使道德风险最小化，同时，限额不能太低，否则会使存款保险制度失去意义［5］。

(三)相关制度之冲突

存款保险制度下的有限赔偿制度，是基于对个人和企业存款用户的平等对待。也就是说在银行无法支付存款时，基于存款人的申请，无论是个人还是企业，存款保险机构不区分对待，一律在限额内予以赔付。存款保险机构在对存款人赔付之后，取得存款人对银行的代位受偿权。按有限存款制度的运行规律来说，存款保险机构不区分个人和企业给予平等赔付，因此在代位受偿时，也应当是向银行不区分个人和企业存款用户行使代位受偿权。但是《中华人民共和国商业银行法》第71条规定:“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”;《金融机构撤销条例》第23条同样规定:“被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和合法利息”，两部法律法规都是采取个人优先支付的原则。存款保险机构在赔付过程中为银行承担风险，但是却无法在银行破产清算中行使充分的代位受偿权，甚至导致一部分对企业的赔付无法收回，使存款保险机构承担过大的风险。因此，在未来的制度设计中，可以尝试在存款保险制度下，使企业存款用户和个人存款用户的代位受偿权具有同等地位。

(四)监管措施之完善

如上所述，存款保险制度对存款人的保护，更多的是为存款人提供一定的心理保障，使存款人不会轻信银行经营不善的传闻，而实施挤兑行为。但由于银行业自身的脆弱性，其经营的基础就是对外负债，因此维护金融系统的稳定，还是要从根本上维护银行的经营安全，不能仅仅依赖于存款人对银行的信任。因此最根本的还是要消除银行体系的脆弱性，这就需要在存款保险制度外，采取其他的措施对银行进行监督，使银行业更加健康稳健的发展。

四、结论

存款保险制度在保护存款人、防止系统性挤兑、促进银行稳健发展等方面发挥着不可或缺的作用。在银行市场化的背景下，我国引进显性存款保险制度，目的在于激发市场活力，发挥存款保险制度的积极作用。但是在引进该制度的同时，应当确立存款保险制度不可避免地存在风险的意识，并采取积极的措施予以防范。限额赔偿制度是针对道德风险十分有效的规制方式，我国根据国情制定了最高限额，未来应当根据形势的发展，对限额进行适当的调整，使存款保险制度继续发挥作用。存款保险制度的确立，在我国金融体系中并不能独当一面，应当与其他监管措施配合，共同推动金融体系的稳定快速健康发展。

［1］凌涛.存款保险制度的国际经验与借鉴［M］.上海:上海三联书店出版社，2007:69－105.

［2］马宁.存款保险法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2015:215－223.

［3］苏宁.存款保险制度设计:国际经验与中国选择［M］.北京:社会科学文献出版社，2007:116－354.

［4］陈婷.民营企业事实存款保险制度的实证分析——以温州为个案［J］.企业经济，2005，(1).

［5］罗滢.存款保险:理论与实践［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:230－259.

［责任编辑:刘晓慧］

欧阳珍妮(1993－)，女，福建晋江人，2015级经济法学专业硕士研究生(商法方向)。

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2016－03－11