■周 慧
经济新常态下东北地区城市产业转型问题研究*
——以资源型城市辽宁省盘锦市为例
■周慧
在经济新常态下实现东北地区全面振兴,需要推动东北地区资源型城市产业转型升级。辽宁省盘锦市是东北地区典型的资源型城市,及时把握转型时机,明确城市定位,科学选择产业转型模式,处理好原有产业与新接续、替代产业之间的关系,善于借助外力帮助产业转型,充分发挥政府和市场的主动性,尤其是加强政府的引导作用,改变了单一资源产业结构的现状,基本实现了产业结构升级和经济可持续发展,具有较强的借鉴意义。
区位商耦合东北新常态
近几年来,东北地区经济增长出现显著回落,作为东北三省“老大”的辽宁省更是在2016年一季度经济出现负增长,增速排在全国各省市最末位。曾经作为共和国的长子、为新中国工业化做出突出贡献的东北三省的经济发展状况引发社会各界关注,各种用以说明东北经济衰落的“证明”、“事例”在网络上不断涌现。国家也制定了新一轮振兴东北的规划和方案,4 月26日 《中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》发布,目标在2020年东北地区在重要领域和关键环节改革取得重大成果,2030年实现东北地区全面振兴。
东北地区资源型城市的建立与发展为我国城市化和工业化做出了突出贡献,但同时资源型城市多数采取了粗放式经济发展模式,形成单一的资源采掘和初加工的产业结构。由于所依赖的资源有限且不可再生,随着资源日益枯竭和资源性产品市场供求变化,部分资源型城市出现了经济增长放缓甚至全面萎缩、产业结构单一、环境生态破坏严重、下岗失业人员多、群体性事件频发等一系列突出的经济、社会问题。实现东北地区全面振兴,必然要妥善处理资源型城市的转型发展问题,这既是资源型城市和东北地区可持续发展的必然选择,也是国家发展战略和经济新常态的客观要求,如何使资源型城市经济增长转到依靠创新和科技进步,如何实现资源型城市经济提质增效,真正实现可持续发展,关键就是实现产业结构转型升级。
辽宁省盘锦市是典型的石油城市,并且不断探索转型发展和产业结构升级之路,取得一些有效的成果。本文以辽宁省盘锦市转型发展为对象,通过研究其经济转型的背景、路径、措施和效果,从中探寻资源型城市转型的一般规律,试图为东北地区众多的资源型城市转型发展提供借鉴。
辽宁省盘锦市是上世纪60-70年代伴随着辽河油田开采而兴建的城市,1984年经国务院批准成立地级市,目前全市国土面积4001平方公里,常住人口139万人,油气资源丰富,全国第三大油田——辽河油田坐落于此。40多年来,辽河油田累计生产原油4.09亿吨,天然气830.97亿立方米,上缴利税和各种费用2500多亿元,为国家的工业化和经济发展做出了巨大贡献,也带动了盘锦经济社会的快速发展和进步,盘锦市成为全国最大的稠油、高凝油生产基地和重要的石化生产基地。
盘锦市经济发展呈现资源型城市的显著特征,经济增长与油气开采量紧密关联,突出表现为1996至2006年辽河油田原油产量负增长,同期全市GDP增长处在历史低位徘徊不前;受国际油价和经济周期影响大,经济波动性强;产业结构以油气开采及加工业为主,七五”、“八五”期间石油采掘、石化化工类产业占工业增加值的90%以上;空间布局因资源就近开采形成了多点、线长、面广、分散的特征;油地分割严重,辽河油田作为特大型国有企业隶属中国石油天然气集团公司管理,与盘锦本地产业和中小企业发展存在断层和明显脱节,其“大而全”形成庞大封闭的自我社会服务体系排挤了盘锦市城市功能发育。
1996年以来辽河油田油气开采量逐步递减,随着资源衰退,盘锦市经济社会发展出现了资源型城市衰退期产生的一系列典型问题,经济增速放缓,财政收入、就业安置和生态环境保护、整治等方面压力不断增大,城市可持续发展受到威胁,二次创业和产业转型迫在眉睫。
“九五”以来,盘锦市委、市政府积极探索转型方式和可持续发展道路,2007年盘锦市被列为全国资源型城市经济转型试点市,2008年以来盘锦市确立了“向海发展、全面转型、建设滨海新盘锦”的发展战略和转型思路,明确比较优势,采取一系列措施再造区域竞争优势,努力实现产业转型。
(一)把握转型时机,明确城市定位,科学选择产业转型模式
盘锦市对经济转型早认识、早谋划、早动手,在资源衰减但未枯竭前着手转型发展,时机较好,赢得主动权;同时,盘锦市经济转型积极顺应国家发展战略和经济发展阶段变化,按照国家经济结构调整和产业升级的要求,升级、改造原有产业,大力承接全球产业转移,争取众多国家和省级政策、资金支持,为转型发展赢得良好的政策条件和资金扶持。
充分利用区位优势,抓住国家振兴东北老工业基地战略、国家资源型城市转型试点城市、辽宁沿海经济带开发开放等政策叠加优势,按照国家对资源型城市转型的总体战略要求,盘锦市城市发展定位为:国家资源枯竭城市转型示范市、东北地区对外开放重要平台和生态建设示范城市。
在明确城市定位的基础上,认真分析区域资源条件、经济基础和技术条件,科学确定了产业转型模式:稳定油气产量,延伸油气产业链,实施多元化发展,重点培育石化及精细化工、化工新材料、石油天然气装备制造、海洋工程装备制造及船舶修造、农产品加工和现代服务业 (以旅游、商贸和物流为重点)6大接续产业。
(二)按照点轴开发模式,打开盘锦发展空间格局
修建向海大道和中华路2条横贯南北的主要交通干线,破除盘锦多点、分散、分割的发展局面,拉开了区域一体化发展的新格局。
沿着向海大道和305国道主轴,按照“产业集聚、企业集群、分工合作、错位发展”的思路,修建了辽滨经济技术开发区、石油装备制造园和辽宁北方新材料产业园等9个园区,高质量、高速度推进基础设施建设,构建承接接续产业发展的重要载体。
加快盘锦港建设,造就交通节点优势,2012年盘锦疏港铁路建成并通车,成为东北和蒙东地区最近出海通道;以辽滨经济技术开发区为核心,构建新的区域经济增长极,引领118公里海岸线发展,扩大沿海开发开放,加快由“内陆型”经济向“向海型”经济转型。
(三)稳产油气开采,延伸油气产业链
尽管油气资源日渐衰减,但辽河油田依然是全国十大油田,油气开采和加工业依然是盘锦市的支柱产业,稳产油气开采和加工业将为产业转型提供时间、资源和资金支持。辽河油田加大科技研发和投入使用力度,高凝油开采技术居世界领先地位,稠油开采技术达到国际先进水平,目前辽河油田原油生产能力1000万吨,力争稳产20年。
原油稳产千万吨为延伸油气产业链提供了条件,盘锦市沿着“开采——炼油——石化——精细化工”链条向油气产业上、下游产业延伸,在油气采掘业的基础上,大力发展石油炼制、油气加工、化学工业、塑料制品和装备制造等产业。依托盘锦精细化工 (塑料)产业园和辽滨石化产业园等3个园区,盘锦形成了辽宁省第一个销售收入过千亿的产业集群——石化及精细化工产业集群。
(四)升级改造传统产业,培养新经济增长点,实施多元化产业发展战略
培育特色品牌,大力发展生态高效农业和农产品加工业。着力打造盘锦大米、盘锦河蟹两个特色品牌,提高农业机械化水平,加快优质大米、河蟹、畜禽、蔬菜等特色农产品基地和现代农业园区建设,大力发展水稻、水产、蔬菜、畜牧等优势农产品的精深加工。
以旅游业为龙头,大力发展旅游、商贸、物流为重点的现代服务业。依托世界罕见湿地景观红海滩、世界最大芦苇群带和亚洲最好的低温温泉,大力发展湿地观光、温泉度假等特色旅游业,举办国际湿地旅游周、优质稻米交易会、中国石油与海洋工程装备博览会等国际性、全国性的大型活动,全面启动国内外知名旅游目的地、区域性购物中心和生态宜居城市建设。依托盘锦港,大力发展临港物流业。同时大力发展生物制药、新能源、信息技术等新兴产业。
(五)争取中央和省级政策、资金扶持和生产力优先布局
在国家层面,盘锦市主动纳入国家辽宁沿海经济带开发战略和成为国家资源型城市经济转型试点市,积极运用国家东北老工业基地振兴政策;在省级层面,盘锦市率先成为辽宁省城乡一体化综合改革试点区、辽滨经济技术开发区成为辽宁省综合改革试验区。
2009年以来盘锦市获得资源枯竭型城市财力补助、技术改造、产业发展和园区基础设施建设等方面中央和省级投资补助和贴息资金累计近百亿元,有力地支持了转型发展。同时,一系列重大项目落户盘锦,尤其是重大石化产业项目布局向盘锦市倾斜。
(六)加强政府引导,对外开放引资聚集要素,对内改革放活完善服务
市场难以自发解决资源型城市长期积累的结构性矛盾,必须加强政府引导,搭建转型发展所需的市场条件,充分利用外部市场和资源。盘锦市政府高度重视转型的自觉性和主动性,采取强有力的措施引导全市经济转型和社会转型。
通过对外招商引资、吸引人才人口,集聚转型发展所需的要素。在12个市直部门组建专业招商局,并整合为三大专业招商中心和县区专业招商分局,持续开展专业化招商和产业集群招商。创新选人用人机制,面向全国公选85名年轻的领导干部;制定了《加快引进人才和深化户籍制度改革的若干意见》,加大人口人才聚集力度,努力吸引、培养建设滨海新盘锦所需的人才队伍。
通过体制机制创新,激发区域发展活力;通过加强软环境治理,增强市场活力。规划建设“辽滨经济技术开发区”和“辽河口生态经济区”,作为市政府派出机关,形成了两县两区和两个经济区的“4+2”发展格局;全面下放行政管理权限,至2013年市级审批项目精简为51项,是辽宁省行政审批权下放最快、力度最大的城市之一,充分激发县、区和经济区发展的积极性和主动性。不断加强软环境治理,提高政府服务水平,优化投资环境,为各类市场主体提供公开透明、平等竞争、廉洁高效的市场条件,增强市场活力。
(一)经济增长动力发生质的提升,步入高速增长的快车道,经济实力显著提升
2007年以来盘锦市转型发展取得显著效果,向海大道和中华路两条主轴拉开了盘锦市发展的空间格局,招商引资吸引一批重大项目落地盘锦,石化精细化工、化学新材料、石油装备制造和海洋工程装备制造等接续产业取得长足发展,盘锦港加快建设,盘锦经济内在增长动力发生质的提升。
2007年成为盘锦市经济增长的拐点,开始摆脱低速增长状态,增长加速度开始超过全省平均水平,形成赶超态势;2010年盘锦市经济增长速度达到历史最高值17.8%,15来年首次超过全省平均增长速度。“十一五”期间盘锦市GDP增长显著提升,平均增长率达到10.3%,分别高于“九五”和“十五”期间平均增长率3个百分点。
转型发展以来,盘锦市多项重要经济指标增速跃居全省前列,经济实力显著提升。2014年盘锦市占全省3.2%的常住人口创造了全省4.5%的GDP;全市GDP达到1304亿元,是2006年的2.52倍;人均地区生产总值90615元,突破1.4万美元,是2006年的2.31倍;固定资产投资1157.4亿元,是2006年的5.74倍;公共财政预算收入151.2亿元,是2006年的5.82倍;外贸出口总额6.6亿美元,是2006年的6.6倍。
(二)产业结构转换速度快,结构逐步优化
1.产业结构转换速度快。
用产业结构变动值反映盘锦市产业结构变动速度,反映产业转型取得效果。产业结构变动值越大,说明产业结构变动速度越大,对盘锦而言也就意味着产业转型效果越显著。
以2006年为基期、2014年为报告期,计算2006年至2014年全国、辽宁省和盘锦市的产业结构变动值,分别为0.174、0.0662、0.3708。进一步考察年度产业结构变动情况,发现2009年盘锦市产业结构变动幅度大,K值达到0.166,分别是当年全国和辽宁省K值的5.17倍、13.83倍。总体而言,从2006年到2014年盘锦市产业结构转换速度显著快于辽宁省和全国。
2.第三产业占比稳步提升,一、二产业占比下降,三大产业结构逐步优化。
2007年以来盘锦市第三产业快速增长,第三产业增加值由2006年93.66亿元增长至2014年450亿元,年均增长率达到21.68%;第三产业占GDP比重由2006年18.1%提升至2014年34.5%;从辽宁省全省范围看,盘锦市第三产业区位商值由2006年0.44上升为2014年的0.83,盘锦市第三产业发展速度和调整速度快于全省平均水平,并日渐提升至全省发展平均水平。
第一、二产业占GDP比重均逐步下降,分别由2006年10.1%、71.8%下降为2014年的8.8%、56.7%;第一、二产业在全省的区位商值由2006年0.93 和1.46分别变为2014年的1.1和1.13。通过产业转型,盘锦市第一产业占比基本保持平稳,与全省平均水平基本保持一致;第二产业占比下降显著,渐趋接近全省平均水平。
2007年以来,盘锦市发展现代服务业等接续产业的转型政策取得了显著效果,产业结构转换速度加快,显著高于同期全国和辽宁省调整速度,产业结构逐步优化。
3.油气采掘业依赖度降低,接续产业快速发展,多元产业发展格局基本形成。
2007年以来石油和天然气开采业增加值占GDP比重快速下降,由2006年的53.59%下降至2011年的23.5%,2012年非油气产业增加值占全市经济比重达到近80%,盘锦市经济发展对油气采掘业依赖度显著降低。
延伸油气产业链成效显著。2007年至2011年石油加工、炼焦及核燃料加工业增加值年均增长率高达40.39%,5年时间增长5.45倍,占GDP比重由2006年的6.53%提升至16.18%;化学原料及化学制品制造业增加值年均增长24.08%,5年时间增长2.94倍,占GDP比重由2006年的2.83%提升至3.79%;非金属矿物制品业和专用设备制造业的年均增长率也高达46.32%和80.66%,占GDP比重由2006年的不足1%分别提升至1.33%和3.37%。2012年盘锦市石化及精细化工产业集群实现销售收入1060亿元,同比增长29.1%,总量全省第一,率先成为辽宁省首个超千亿元产业集群。
金融、房地产、租赁和商务服务等服务业快速发展。2007年至2011年金融业增加值年均增长率达31.34%,5年时间增长3.9倍,占GDP比重由2006年的1.07%提升至1.93%;2007年至2011年房地产业增加值年均增长率达39.81%,5年时间增长5.34倍,占GDP比重由2006年的2.15%提升至5.31%;2007年至2011年租赁和商务服务业增加值年均增长率达31.75%,5年时间增长3.97倍,占GDP比重由2006年的0.62%提升至1.13%。
目前盘锦市已基本形成了以石油和天然气开采业、石油加工、炼焦及核燃料加工业和房地产业为支柱产业,化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、专用设备制造业、金融业、租赁和商务服务业快速发展的多元产业发展格局。
盘锦市产业转型成效显著,但转型任务依然繁重,仍需在既定的转型思路、模式下,加大力度,采取有效措施加快接续产业发展、提升转型速度,重点处理好产业结构高级化、油地融合、投资环境优化、环境保护和城镇化等问题,努力实现比较优势由初级、简单的资源优势向人才、技术、制度、产业优势转变。
(一)按照既定转型思路,加快转型速度,不断优化产业结构
围绕六大接续产业,进一步加大招商引资力度,大力吸引、培育盘锦产业转型发展所需的各类人才、劳动力,做大做强石化及精细化工产业,并努力将装备制造业、旅游业等接续产业培育成支柱产业。
充分发挥规划引领作用,高水准编制 《盘锦市国际旅游胜地建设规划纲要》,认真执行 《盘锦以港强市发展规划纲要》、《盘锦市建设世界级石化及精细化工产业基地规划纲要》、《盘锦市服务业“十二五”发展规划》、《盘锦市资源枯竭城市转型规划(2010-2020年)》等发展规划,加强评估、检查,确保实现规划目标和任务。积极完善产业转型的各类配套政策,确保发展规划落实到位。
加快推进盘锦港30万吨油码头、中国兵器集团炼化一体化等对全国产业布局和盘锦发展格局产生战略性影响的重大项目落户盘锦,并早日建成、运营。
(二)采用先进技术和制度创新,注重服务业与工业耦合,实现产业结构高级化
从经济演进的一般规律,市场自发演进的产业转型导致产业结构高级化并伴随经济增长方式发生质的变化。产业结构高级化的过程中,服务业比重不断提升,同时服务业的发展是工业发展的内在需要并由工业化驱动生成,服务业与工业良好耦合。
但盘锦市产业转型非市场自发演进,是政府主导的强制产业转型,在实行产业转型和产业结构调整的过程中,必须自觉坚持产业结构高级化和集约化发展,在结构变化过程中实现经济增长方式质的提升。不仅将现代服务业作为接续产业发展,提升服务业占比,而且必须注重发展与盘锦工业紧密联系、为工业服务的生产性服务业,大力发展为油气开采、石化及精细化工、化学新材料和装备制造等行业服务的物流、金融、研发、咨询等行业。
采用先进技术和进行制度创新,推进油气采掘业、农产品加工业等原有产业技术改造和新技术运用,提升产品经济附加值、加工的深度和集约化水平。注重服务业与工业耦合,大力发展物流、金融、研发、咨询等生产性现代服务业,同步实现产业结构高级化和经济增长方式质变。
(三)加大油地融合力度,促进油地协同发展
牢固树立大局意识,转换理念。盘锦市政府和辽河油田应坚持国家利益、能源安全和群众利益至上,注重换位思考,跳出地区和行业的狭隘本位主义意识。政府将辽河油田作为本市最重要的投资主体;辽河油田要淡化计划经济体制下形成的把企业当机关的观念,自觉与当地社会融为一体。
选准合作领域,创新合作机制,丰富合作方式,谋求双赢。辽河油田多元化经营和盘锦市产业转型应密切联系,油田主动按照盘锦市接续产业发展方向确定企业多元化经营方向,政府在政策上大力支持油田实施多元化经营战略。
政府自觉转换职能,以优质服务为油田营造良好的社会秩序和市场环境。保护油田设施,严厉打击侵占井场井站、破坏输油管线、盗采油气资源等违法行为;为油田提供周到的服务,充分发挥政府油田工作办公室的职能,积极协助解决油田发展遇到的问题,切实帮助企业解决实际困难。
辽河油田要强化企业社会责任,主动参与盘锦经济社会事业发展,为社会创造财富,在盘锦市城乡一体建设、公用设施建设、公共事业发展、环境保护等方面上给予支持。
(四)进一步优化投资环境
无论是激发本地经济活力,还是吸引外来资本投入,都必须注重培育平等竞争的市场环境和建立廉洁高效的投资环境。
明确政府和市场的边界,切实转变政府职能,精简审批环节,市场能有效解决的坚决由市场解决。加强服务型政府建设,不断提升软环境建设水平,深入推进转变工作作风,牢固树立服务意识,提供廉洁高效的公共服务。加大精神文明建设,强化市民基本道德素质,加强社会诚信体系建设。
(五)转型发展借助城镇化,并促进城镇化
城镇化是新时期调整经济结构、促进经济增长的新发动机,盘锦市推进的城乡一体化实质是城镇化。盘锦城乡一体化必将释放大量的农业富裕劳动力,为接续产业发展提供劳动力;同时农民“市民化”,会增加盘锦市基础设施建设和服务业发展需求,扩大盘锦市的投资需求和消费需求。盘锦产业转型和城市发展必须将城乡一体化纳入统筹考虑,为农村转移的“新市民”提供就业机会,并通过完善城市功能为新市民提供所需的公共服务。
加强对转移农民的职业技术培训,培训满足接续产业发展的各类劳动力,加快农民向市民转变。大力发展就业吸纳能力强的服务业,重点是结合转型发展劳动密集型产业和扶植小微型企业发展。加快推进城乡一体化建设,尤其是新城镇公共服务体系建设,不断完善城市功能,使新市民享受到与原城镇居民同等的公共服务和社会保障。
(六)积极、稳妥处理好转型发展与环境保护的关系
盘锦接续产业发展必须要走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的道路,经济发展与环境保护工作并重、同时设计、同时开展,实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。既不能为了一时增长牺牲生态环境,也不能因环境保护限制而放弃发展,应在环境约束范围内充分发挥主动性、积极推动转型发展。
从盘锦市成功转型中,可以发现有许多对资源型城市转型发展具有参考价值的结论。
一是转型时机把握上,宜早不宜迟。盘锦市能够成功转型的重要原因是其在油气产量开始下滑并还能达到1000万吨年产量时就开始实施转型战略,转型时机把握好,具有前瞻性。如果等到资源都已经濒临枯竭,众多城市矛盾会集中爆发,不仅经济问题而且社会问题都会出现,很难集中精力解决经济转型问题;同时资源枯竭情况下,城市将没有相应资源和经济实力实施转型。
二是在转型时处理好原有产业与新接续、替代产业之间的关系。盘锦市努力稳定油气产量,对原有产业继续给予支持,通过原有资源产业稳定发展为新接续产业发展争取时间、资源和资金支持;同时在新的接续产业和替代产业选择上,一方面是通过挖掘本区域新优势,大力发展旅游等新产业,另一方面是通过对原有油气产业进行延伸发展石化、精细化工和石油装备等产业,新接续产业与原产业关联性强,进一步将资源优势转化为经济优势,实现了新老产业有效对接和优势互补。
三是善于借助外力帮助产业转型。积极争取中央和省政府各项政策,主动置身于国家和省里改革发展战略、政策,将国家推进的城镇化、工业化和信息化与盘锦转型发展有机融合。盘锦市转型发展既得益于上级给予的政策、资金扶持,也得益于省里给予盘锦改革发展的试点机遇。同时,积极招商引资,借助市场力量发展经济,把握国际产业转移大背景,积极吸纳了众多具有国际、区域、产业影响力的企业落户盘锦,并从江浙粤等经济发达地区吸引企业家投资。
四是充分发挥政府和市场的主动性,尤其是加强政府的引导作用。资源型城市产业发展容易形成路径依赖,没有外力强行干预的情况下,一般难以自动实现产业转型。政府在盘锦产业转型过程中发挥着巨大的作用,一方面加强规划制定和引导作用,明确转型思路和产业发展方向;另一方面通过体制机制创新激活各种生产要素活力,不断聚集转型发展所需要的人才、劳动力、资本,大力推进盘锦基础设施建设,加强软环境建设。科学处理政府与市场的关系,政府建平台,企业自主发展,政府不干预企业发展,但对企业发展遇到的问题及时协调解决。
参考资料
1.孙久文,叶裕民.区域经济学教程[M].北京:中国人民大学出版社,第二版,2010.
责任编辑:陈秀丽
首都师范大学管理学院公共管理硕士,研究方向为公共经济与公共管理)
*研究得到了国家税务总局2016年课题《经济新常态下税收增速问题研究》(项目编号:2016ZX05)资助。