基层治理的现实困境及法治化路径

李 占 宾

(中国社会科学院 研究生院，北京 102488)



基层治理的现实困境及法治化路径

李 占 宾

(中国社会科学院 研究生院，北京 102488)

全面推进依法治国，建设社会主义法治国家是我国治国理政的总方略，其基础在基层，重点和难点也在基层。在社会深刻转型变迁的大背景下，当前基层治理面临许多新问题和新挑战，主要表现在基层治理实践与法律制度安排的偏离。破解基层治理难题的根本路径是法治化，基层治理法治化的着力点是坚持党的领导、群众自治和依法治理的有机统一，坚持基层法治型党组织、基层法治政府、基层法治社会一体建设，完善基层治理立法，加强基层法治文化建设。

基层治理；法治化；困境；路径

在我国法治进程中，党中央确立了“全面推进法治国家”的战略部署，这一战略部署的实施必须以基层为基本载体，把基层作为重中之重。基层作为国家和社会的重要细胞和组成单元，直接影响着法治国家建设的推进步伐，并制约着国家治理体系和治理能力现代化的实现程度，“全面推进法治国家”要求“推进基层治理法治化”。本文通过梳理社会转型背景下基层治理的矛盾和问题，剖析基层治理偏离法律制度安排的内在原因，探讨基层治理的基本路径和基层治理法治化的具体步骤，从而为我国法治国家建设提出可行性建议。

一、社会转型变迁背景下基层治理面临的矛盾冲突

改革开放以来，我国基层发生了翻天覆地的变化，但我们也清醒地看到，基层群众各种需求愿望日益增长、基层各种矛盾纠纷不断增加、基层社会建设还有很多薄弱环节、基层治理任务非常艰巨繁重。基层治理的现实实践与法律制度安排的设计理想差距甚远，基层治理的实际运作遭遇种种难题和挑战，出现了一系列突出的矛盾和问题，突出地表现为以下“三个不协调”。

一是基层政权与基层群众性自治组织关系不协调。基层政权是我国最基层的政权组织，是中共执政的基础层级。基层群众性自治组织是基层群众实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。根据村民自治制度的规定，乡镇(街道)与村(社区)之间不是科层制意义上的上下级行政隶属关系，而是平等的、相对独立的“指导——协助”关系。然而“村治”在实施中相当程度地体现了“乡政”的意图[1]。一方面，乡镇(街道)向来就把村(社区)当成自己的管理辖区，辖区内的一切事务包括民主选举、重大决策、公共事务、基础设施建设、各类补贴资金分配、民生事项办理等都应该由他们说了算，对村(社区)安排部署工作，向来都是命令加强制，以实现党对基层的领导和执政。另一方面，乡镇(街道)作为一级政权，具有一定的行政管理职责，拥有很多行政审批权限，村(社区)群众要申请五保供养、农村低保、临时救助、社保服务、新型农村合作医疗、高龄老人津贴、各类惠农补贴，办理土地证、宅基证、准生证、户口本、新生儿入户、户口迁入迁出、残疾证、学生入学转学、党员组织关系接转等事项都需要经过乡镇(街道)批准，村(社区)委会和群众在思想认识和惯性思维上一直把乡镇(街道)当成他们的上级和领导。

二是基层党组织与基层群众性自治组织关系不协调。基层党组织在发挥党的作用、贯彻党的路线方针政策等方面具有举足轻重的地位。在组织功能上，基层党组织是基层各项工作的领导核心。基层群众性自治组织是基层群众选举产生和认可的自治组织，在组织功能上，负责具体行政事务。按照党内法规和国家法律法规界定，基层党组织和基层群众性自治组织之间是一种“领导——被领导”的协调关系，作为领导者，基层党组织要支持和保障基层群众性自治组织依照法律规定独立负责地开展活动，行使自治权，作为被领导者，基层群众性自治组织要自觉地把自己纳入基层党组织的领导之下，在其领导下开展好各项工作。然而在乡村治理的实践中，村(社区)党支部片面认识坚持党的领导核心这一概念，过于强调自己的领导地位，不尊重村(居)委会的自治权力，包揽一切大小事务，横加干涉属于村(居)委会职责范围内的事务。而村(居)委会片面强调自治权力，认为自己是群众依法按程序选举出来的，是群众的真正代表，不认同党支部的领导，对党支部的重大决策不执行不贯彻，甚至抵制对抗。

三是基层群众性自治组织与基层群众关系不协调。在基层治理实践中，基层群众不信任基层群众性自治组织，不信任基层干部，党群干群关系紧张，主要表现在：其一，受基层政权、利益博弈、宗族势力等因素影响，指定选举、贿赂选举、强迫选举现象时有发生，民意得不到正常表达，致使乡村民主选举的公信力下降。其二，有的基层干部把手中掌握的公共权力当作谋求个人私利的工具，以权谋私，权钱交易，行贿受贿，吃拿卡要，贪占公物，摊派费用，克扣补偿，强夺民财，严重侵犯群众合法权益。其三，有的基层干部作风粗暴，横行乡里，凭借宗族势力和裙带关系，目无法纪，随心所欲，欺压百姓，打击报复，引起群众的强烈不满。其四，有的基层干部为了追求“政绩”，急功近利，工作浮躁，大搞形式主义、短期行为，对重大事项独断专行，听不进意见，对重大项目缺乏论证，仓促上马，严重侵犯了群众利益，给集体利益造成重大损失，甚至由于征地拆迁补偿等原因酿成群体性事件，造成极其恶劣的社会影响。

二、基层治理困境成因的法律分析

从现代行政和法律规制的角度来分析，造成基层治理中出现上述偏离法律制度安排和矛盾冲突的原因主要有以下几点。

(一)基层治理的立法与基层社会发展的现实需要不相适应

首先，在基层现实中，“城乡二元分治”的法律制度安排给基层社会带来了许多障碍和制约，有的制度安排带有根本性和全局性，如户籍制度、所有制、分配制度、税赋制度、教育制度、医疗制度、劳动就业制度、社会保障制度等，成为造成目前城乡巨大差距的罪魁祸首，成为基层群众对国家制度不满和心理失衡的重要说辞，也成为引发基层社会矛盾冲突和不稳定问题的重要原因。其次，基层党组织是基层党内选举产生的，其职责权限是党内法规赋予的，由于党内法规和国家法律法规的不衔接，造成基层党组织与基层群众性自治组织的法律关系界定不清楚，职责权限配置不规范。第三，基层群众自治制度是我国最具特色和最有成效的自治制度，极大地推进了中国基层民主政治的发展。但在现实中也表现出一些不够完善和不能适应基层社会发展需要的情况。如民主决策、民主管理、民主监督的具体程序规范还不健全。第四，关于基层社会领域的法律规范还不完善，特别需要加快和完善在治安综合治理、贪污腐败、公共安全、环境保护、家庭暴力、矛盾纠纷化解等方面的立法。

(二)基层政府依法行政能力不强

当前，中国基层治理存在的突出问题集中表现为基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性构成了现实的或潜在的对立、矛盾和冲突[2]。“上面千条线，下面一根针”。基层政府承担着发展经济、城镇及农村(社区)建设、维护社会治安稳定、保障和改善民生等所有上级安排的工作事项和行政管理职责。受官本位思想的影响，面对繁重复杂的工作任务，为了追求行政效率和应和上级满意，基层政府的治理思维和治理方式还仍然处于传统的“命令-服从”治理模式，凡事以行政命令强制推行。此模式以社会秩序为价值取向，“压制”是它最为核心的机制[3]。基层行政的依据主要是上级的政策、命令、指示和决定，行政决策也多是行政首长主导，走走内部形式程序，基本上没有建立公民参与、专家论证、风险评估、合法性审查等规范化、制度化的行政决策程序和机制。基层执法司法人员普遍水平能力有限，执法队伍有待充实，执法机构权力重叠问题依然突出，执法追责机制没有建立，执法程序不规范问题表现明显，甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。

(三)基层政府给付行政能力不足

随着经济的快速发展和社会转型变迁，基层群众的思想观念、生产生活方式发生了深刻变化，价值追求日益多元，民主法治意识增强，对生活条件改善的愿望越来越强烈，对精神文化的需求越来越多，对公共管理和公共服务的要求和标准越来越高。尤其是21世纪之后,政府管理的事务越来越多,对公民“由摇篮照顾到坟墓”的进行全程的管理和照顾。这时政府的“生存”照顾不再限于公民危机情形下的救助,还包括公共产品的供给和公共服务的提供，通过社会保障避免公民基本生活受到影响，财政资金的转移支付等。这些给付行政又称为福利行政,对于改善公民的生存状况、提升公民福利具有重大作用[4]。现代行政的主要标志就是给付行政，但现实中的乡镇政府将主要精力和大部分资源集中在了执行上级各种指令，完成上级确定的各项目标和重点工作任务，疲于应付各种检查、考核，全力维护信访稳定。尤其是近年来在经济发展和维护稳定的双重压力下，农村基层政权面临着权力“悬浮”“维稳”异化、“与民争利”的现实困境[5]。导致当前基层治理的方式和能力显然满足不了基层群众日益增长的物质文化生活需要和期盼。

(四)基层群众性自治组织自治能力不够

基层群众性自治制度为基层治理勾画了基本框架，提供了基本遵循，有力地规范和推动了以基层群众自治为核心的基层民主发展。但是，在基层民主治理实践中，基层群众自治制度仍存在一些缺陷和不足，基层民主决策、民主管理、民主监督形式主义严重，具体程序不完善，落实保障、责任追究和救济机制缺失，基层群众自治难以真正实现。第一，民主决策是群众自治的集中体现和中心环节，也是实现科学决策的提前和基础。但事实上，民主决策制度规定得不到落实，重大决策事项群众很少能够参与进去，民主集中制原则形同虚设，集体决策权被异化和取代。第二，民主管理是群众共同参与公共事务管理实现自治的关键环节，但在基层实践中，有的村(社区)自治章程和村规民约缺失或形式化，有些村(社区)事务管理既不让群众参与,也不向群众公开。第三，民主监督是制约行政权、维护群众利益、实现群众自治的制度保障，但在基层，民主监督机构形同虚设，受制于群众性自治组织，受制于个别干部，不能代表和反映群众诉求，不能有效发挥监督作用。

三、法治化是破解基层治理困境的根本路径

作为治国理政的基本方式，法治是中共认识人类社会发展规律的理论结晶，是探索和把握社会主义建设规律后形成的基本共识。按照法治发展的阶段性和渐进性，可以把法治划分为两种类型，即国家法治和地方法治。社会主义法治国家建设，离不开地方法治的具体实践。为全面推进依法治国，必然要求鼓励并支持地方法治化，通过“先行先试”探索和创新中国特色社会主义法治发展模式[6]。基层治理是国家治理的重要组成部分，也是国家治理的最大难点。法治化是国家治理的根本路径，也是基层治理的根本路径。

基层法治建设是我国依法治国方略的基础，直接关系到国家法治的成败。但从我国的国情来看，推进基层法治是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就、一劳永逸。我们党和国家始终十分重视基层法治建设。自改革开放以来，尤其是从我国将依法治国作为基本治国方略以来，基层法治建设推进速度不断加快，基层法治建设成效显著。具体表现在：修订完善了《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》等法律法规，相应的地方性法规也进行了修改完善，基层民主法制建设已经形成体系，为依法进行基层治理提供了坚实的法律保障；基层群众自治制度不断完善，基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度框架已经形成，随着基层群众自治组织数量的增加，基本实现了自治组织全覆盖，为推进基层自治提供了重要保障；建立了覆盖城乡基层的社会保险制度，合作医疗制度，社会救济救助制度，老年人、妇女、未成年人、残疾人权益保障制度，社会治安、社会组织、流动人口、特殊人群、食品安全等公共安全管理制度，土地承包经营、土地征收、房屋拆迁、劳动纠纷、环境保护等社会矛盾纠纷调处制度，为促进基层和谐发展、维护基层安全稳定起到了重要作用；公检法司等行政机关逐步建立健全基层派出机构，为基层群众维护合法权益提供了较好的司法服务。总的来说，自改革开放以来，随着有关基层的法律法规体系的形成，基层治理的法律实践不断丰富，我国基层治理开始步入制度化、法治化的轨道。但用客观的眼光、理性的思维、法治的理念来看基层实践，目前我国基层法治建设与依法治国、建设社会主义法治国家的目标和要求相比还有一段距离，基层治理的法治化水平还比较低，还存在不少问题和不足。一是在立法方面，在基层社会领域中尚存诸多法律空白点，由于法律法规的调整，相应的法律关系主要依靠制定政策和规范性文件来规范；由于部门利益和地方利益作祟，或者受地方立法能力和水平限制，下位法与上位法相冲突现象仍然存在；有些法律法规或者其中的有些具体条款已经不再适应基层经济社会发展和基层治理的现实需要，亟待尽快进行“立”“改”“废”；在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督方面，基层探索出很多好的做法和经验，但是，对此只是通过规范性文件予以规范化和制度化，还没有上升为法律规范。二是在行政执法方面，由于我国行政管理体制改革不到位、基层政府职能转变不到位、基层法制机构不健全、执法人员素质相对较低、执法力量相对薄弱、执法经费不能得到有效保障，加上受传统管制思维和行政方式的影响，基层政府依法行政能力不强，违法行政、随意执法等问题突出。三是在司法方面，基层司法机构还没有实现全覆盖，基层司法队伍力量不足问题突出，基层警力和法官、检察官配置严重短缺，难以适应新的法治形势发展需要，难以确保办案质量。四是在法治意识方面，基层干部整体上人治思维和官本位思想仍很严重，按制度办事、依法行政的意识淡薄，习惯于“上有政策下有对策”，习惯于采用“土政策”“土办法”，讲人情，搞变通，甚至有法不依、知法犯法、执法犯法、以权压法、以言代法、徇私枉法。基层群众文化水平总体较低，习惯于遇事找关系、走门路，遇到纠纷和冲突，不能够正确运用法律手段依法维权，要么忍气吞声不维权，要么“信访不信法”，越级上访，缠访闹访，甚至采取极端手段和方式，造成群体性事件，走上违法犯罪的道路。

四、实现基层治理法治化的理论逻辑和着力点

对于法治化，既可以从国家维度来界定，也可以从基层视角来解读。从基层来看，所谓基层治理法治化，就是在“依法执政、严格执法、公正司法、全民守法”目标指引下，依法管理基层的一切社会活动，依法规制基层社会主体的所有行为，使基层社会管理纳入规范化、法治化轨道，完善基层治理体系，提升基层治理能力，最终实现基层治理体系和治理能力的现代化[7]。要实现基层治理法治化就必须理清理论基础和逻辑关系，找准着力点和努力方向。

(一)坚持党的领导、群众自治、依法治理的有机统一

第一，党的领导是基层群众自治和依法治理基层的根本保证。党的十八大报告要求健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是基层最广大群众利益的代表，是带领基层群众实现自治的核心决定力量，基层群众自治离不开党的领导，没有党的领导，基层群众就无法成立自治组织，自治组织成立之后，仍然需要坚持党的领导。党的政策是制定法律的指导方针，法律是党的政策的具体体现，有关基层治理的法律是在党的领导下集中人民意志、按法定程序制定出来的，法律的实施也是在党的领导下靠党的政治优势和强制力来提供保障的。第二，基层群众自治是社会主义民主的本质要求，是坚持党的领导和依法治理的基础和目标。党的领导就是要领导和支持人民当家作主，就是要保障人民群众依法管理自身事务，维护和实现人民群众的根本利益。如果党的基层组织不支持群众自治，就背离了党的宗旨,就违背了党的执政目的。基层群众要实现自治就要依法进行，按法律办事。第三，基层依法治理是坚持党的领导和群众自治的基本方式和重要途径。党在基层的领导主要通过执政来实现，执政就必须依法进行，不依法执政，就违背了党的宗旨。基层群众自治并非无所约束的自治，基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督也必须按照法律规定的途径、方式和程序来实现。

(二)坚持基层法治型党组织、基层法治政府、基层法治社会一体建设

就国家治理体系而言，按照主体分类，包括政党治理、政府治理和社会治理；按照层级分类，包括国家治理、地方治理和基层治理。国家治理现代化的核心要义是国家治理法治化。从国家层面来讲，治理法治化就是要坚持法治政党、法治政府、法治社会一体建设。从基层来讲，基层治理法治化就是要坚持基层法治型党组织、基层法治政府、基层法治社会一体建设。

1.建设基层法治型党组织。任何组织或个人都不得享有超越宪法和法律的特权，法治政党建设将成为构筑社会主义法治国家的必然要求。建设法治政党就必须将党内法规与国家法律进行协调衔接，确保党组织和个人的权力不能超越法律所赋予的权限；就必须要求各级党组织遵守宪法和法律，坚持依法执政，依法领导立法，依法行使职权。法治政党在基层的体现就是法治型基层党组织。加强法治型基层党组织建设与推进基层治理法治化具有紧密联系、不可分割的辩证关系。加强法治型党组织建设是推进基层治理法治化的重要前提和根本保障，而推进基层治理法治化的过程，就是加强法治型党组织建设的过程，是加强法治型党组织建设的重要环节和重要推动力量[7]。基层党组织是党在基层的基础力量和领导核心，基层党组织带领基层群众，支持群众自治，管理基层事务。如果每一个基层党组织都能成为法治型党组织，那么在基层党组织的领导下，国家法律法规才能在基层得到有效落实，才能为基层治理法治化提供根本保障。建立完备而科学的农村基层党内制度体系，形成制度倒逼机制[8]。

2.建设基层法治政府。一是基层政府要依法行政。要严格按照法律赋予的权力和职责行使行政权力，基层政府在行使行政权力时，要遵循职权和职责法定、程序和方式法定的原则，坚持“法定职责必须为、法无授权不得为”。二是基层政府要科学民主决策。要建立健全群众参与、专家论证、风险评估、合法性审查的决策程序，避免和减少重大行政决策失误。三是基层政府要严格公正执法。要加强基层法治队伍建设，加强基层执法人员培训，提升基层执法人员基本素养和执法能力，严格遵循行政执法程序，探索建立综合执法体制。四是要建设基层责任型政府。要按照权责相一致的要求，健全政府责任体系，完善追究问责和监督制度，实现权责对应、监督用权、违法必究。五是要建设基层服务型政府。要深化改革，转变职能，简政放权，优化结构，创新治理方式，加强基层政府基本公共服务体系建设，切实满足基层群众日益增长的物质精神文化生活需求和利益诉求、公共服务需要。五是要发挥基层人大作用。要强化基层人大监督职能，健全完善监督工作机构和监督手段，充实干部队伍，提高工作人员素质和能力，促使基层政府权力运行更加规范、决策更加科学民主。

3.建设基层法治社会。一是要理顺基层政府与基层群众自治组织的关系。推行基层政府“权力清单”和“责任清单”制度，明确基层政府及其派驻机构的权力范围，厘清基层政府与群众自治组织的权力边界。二是要提高基层群众自治能力。进一步完善基层群众自治治理结构并构建新型自治体系，以基层党组织为领导、以基层群众自治组织为主体，吸纳社会各方广泛参与。进一步完善居民公约、村规民约，完善细化基层自治制度，探索建立重大行政决策程序，健全完善村务公开制度，充分调动群众监督干部的积极性。三是要培育发展各类基层社会组织。社会组织在党和政府联系群众时发挥着桥梁纽带的作用，是社会矛盾的“缓冲器”和“润滑剂”。培育发展农民合作社、互助组、行业协会等经济合作组织和社区服务类、公益慈善类社会组织，提高群众的组织化程度。从法的演进来看，法也呈现出多元化、社会化的趋势，既有国家的制定法，也存在社会的法，如自制规范、行业规程等[9]。要鼓励各类社会组织制定自律规范，依法加强对基层社会组织的引导和管理。四是要建立多元化的基层矛盾纠纷化解机制，分调动各部门、各单位、各社会组织的积极性，建立畅通有序的基层群众诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，完善统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的人民调解、行政调解和司法调解衔接联动机制。

(三)完善社会治理立法

立法可以将顶层设计法治化，顶层设计可以通过立法而得到法律确认。立法是社会治理法治化的前提，也是基层治理法治化的前提，只有通过立法才能将有关社会治理的科学的合理的顶层设计固定化、制度化、法治化，才能实现基层治理的有法可依。从国家层面来看，有关社会治理的立法应该重点限制公权力，保护私权力，确定公私权力的平衡配置和合理界线，达到公私权力的互相监督、互相制约和有序互动；确立理清各类社会治理主体的法律地位、职责权限、权力义务，进一步明确界定基层党委、基层人大、基层政府、基层党组织、基层群众性自治组织的职权范围和相互之间的法律关系，形成权责明确、科学合理、有序衔接、良性互动的社会治理体系；完善治理的规则机制、利益表达机制、平等协商与协作机制，规范各类社会治理主体的权力运行，建立完善必要的程序规定，以实现治理过程的规范有序；完善各类社会组织自治制度体系，完善鼓励社会组织发展的政策措施，促进社会组织健康持续发展；建立完善鼓励支持各类社会治理主体、社会组织和社会各界在基层建设基础设施和公共服务设施的政策措施，提供公共产品和公共服务的积极性，不断满足基层群众日益增长的给付行政需求；完善基层群众参与基层公共事务决策、管理和监督的机制，畅通基层群众表达利益诉求、维护自身合法权益的渠道，建立健全以人民调解、行政调解和司法调解为支柱的多元化的基层矛盾纠纷化解机制。

(四)加强法治文化建设

中国几千年的封建社会历史，造成“人治”文化根深蒂固，“重人治轻法治”“权大于法”的思想挥之不去。政府习惯于传统的压制管理、发号施令的工作方式，群众则习惯于有人管着、找靠山罩着。因此，要实现基层治理的法治化，光靠科学合理的立法是远远不够的，必须彻底扭转“人治”思想，让“法治”理念深入人心，才能让法治化真正变为现实。但是如何才能让每个人“法治”理念内化于心、外化于形，从根本上来讲，就是要大力弘扬社会主义法治精神，培育社会主义法治文化，推动全社会树立“法治信仰”，让每个人确立以法治为基础的生活方式，自觉尊重宪法法律权威，自觉运用法治思维和法治方式处理一切问题，自觉对照法律规定规范自身言行，自觉按照法律规定办事，自觉拿起法律武器维护自己的合法权益，引导全民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

基层治理是我们治国理政的重点和难点，如何才能把基层治理好成为近年来学界研究的重大课题。在依法治国的背景下，法治化为我们破解基层治理难题找到了一条具有根本意义上的方法和路径。“治理革命”催生治理与民主的相互交融，良性互动[10]。基层治理法治化是推进依法治国战略的重要基础，是我国实现治理体系和治理能力现代化的重要内容，推进基层治理法治化在某种意义意义上可以说是一场“基层治理革命”。在中国特色社会主义政治制度和法律体系框架下，要想保证基层治理法治化顺利推进并达到预期目标，就必须坚持党的领导、群众自治、依法治理的有机统一，必须坚持基层法治型党组织、基层法治政府、基层法治社会一体建设，必须完善基层治理立法，做好顶层制度设计，就必须加强基层法治文化建设，形成全民共识，凝聚全民力量。

[1]周挺.乡村治理与农村基层党组织建设[M].北京：知识产权出版社，2013:33.

[2]周庆智.基层治理:权威与社会变迁[J].学习与探索,2014(9)．

[3]章剑生.现代行政法基本原理[M].北京:法律出版社,2014:125.

[4]李国兴.超越“生存照顾”的给付行政——论给付行政的发展及对传统行政法理论的挑战[J].中外法学,2009(6).

[5]于建嵘.我国农村基层政权建设亟需解决的几个问题[J].行政管理改革,2013(9).

[6]付子堂,张善根.地方法治建设及其评估机制探析[J].中国社会科学,2014(11).

[7]方世南.以法治型党组织建设推动基层治理法治化[J].学习论坛,2015(4).

[8]王友平,张瑞,余沿良.农村基层党组织的家族化现象研究——以A村为例[J].党政研究,2014(4).

[9]郭道晖.法治新思维:法治中国与法治社会[J].社会科学战线,2014(6).

[10]叶本乾,胡红兵.治理民主使民主和服务运转起来——基于成都市龙泉驿区基层治理的调查与思考[J].党政研究,2015(1).

Dilemma and Path of Realizing Grass-roots Governance under the Rule of Law

LI Zhan-Bin

(Chinese Academy of Social Sciences,BeiJing 102488,China)

Promoting the rule of law and building a socialist country ruled by law is the general strategy of governing the country. When building a socialist country ruled by law, the basis, the emphases and the difficulties are at the grassroots level. Under the background of profound social transformation and changes, the current grass-roots governance is facing many new problems and challenges, the main reason of which lies in the deviation of the grass-roots governance practices and legal system arrangement. The fundamental path to crack the problems of grass-roots governance is under the rule of law. To achieve the grassroots governance under the rule of law, we should adhere to the organic unity of the Party's leadership, the masses of autonomy and the governance under the rule of law; we should persist to the integration of the law-based grass-roots party organizations, the law-based grass-roots government and the law-based grass-roots society; we should improve the legislation of grass-roots governance; we should cultivate the grass-roots culture.

grass-roots governance；the rule of law；dilemma；path

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.01.004

2015-07-01

D67

A

1000-2359(2016)01-0016-06

李占宾(1979—)，男，河北肥乡人，中国社会科学院研究生院博士研究生，主要从事行政法学、法治政府研究。