有限且有效政府的关键要素和驱动引擎探论

王国胜,宫奕璐

(郑州大学 马克思主义学院，河南 郑州 450001)



有限且有效政府的关键要素和驱动引擎探论

王国胜,宫奕璐

(郑州大学 马克思主义学院，河南 郑州 450001)

在治理实践中，全能主义政府的弊端在于政府角色定位的偏颇导致治理对象灵动性的丧失，政府治理权限的无限扩张导致治理中的乱政行为，政府治理职能的无边界导致政府部门庞大臃肿，腐败现象不断，政府治理行为的无所不能导致社会治理功能难以有效发挥。而要完成全面深化改革的目标，推进国家治理体系和治理能力的现代化，就必须破解全能主义政府，把握构建有限且有效的政府的关键要素,即政府角色定位合理、政府治理权限科学、政府治理行为合法、政府治理效率提高。为此必须做到：改革行政审批制度，真正做到简政放权；推动从管理到治理，实现国家治理模式转变；加快从管理型政府到服务型政府的转变，实现政府职能的现代转型；在中国特色社会主义制度框架内，推进国家治理体系和治理能力现代化。

社会治理;全能主义;服务型政府;治理能力现代化

在现代社会治理的语境和范式中，社会治理更多地表现为多元的治理主体基于一定的目标和利益“群策群力”的过程和行为。在这样一个过程推动和行为实施的序列中，政府无疑扮演着相当重要的角色，是社会治理中掌握权力和资源最多的主体，也是在诸种治理主体中占核心地位的最重要的主体。但在以往对“提高政府管理能力”的诠释中，不管是学界还是社会，乃至政府本身，无疑都将其解读为“提升政府的监管、管控能力”，并把政府理解成社会管理的唯一主体，把管理行为理解成政府的单方面的自上而下的行为。然而，随着全球化的广泛深入、互联网和信息传播技术的不断提高、社会主义市场经济的进一步发展和社会主义政治文明建设的不断推进、社会公众价值观念的多元以及社会结构的深刻变动、不同利益群体和社会阶层利益诉求博弈的不断复杂化等等，原来的基于政府单方面对社会管控的社会管理语境和范式，已经显得时过境迁，不合时宜，正经受着越来越大的冲击与挑战，其行为方式、行为能力和实际功效也遭到越来越大的质疑。正是在此背景下，党的十八届三中全会适时地提出，“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。这为政府职能进一步革故鼎新，破解全能主义政府，构建有限且有效的政府指明了方向。

一、社会治理中的全能主义政府之弊

中外政府治理的理论和实践经历了一个相当长的演变过程。自从马基雅维里提出了政治统治的国家理论之后，如何有效地治理国家就被视为专门的技艺，成为近代政治学的一个主要内容[2]245-246。在以往相当长的时期内，不管是西方的政治学和行政管理学说，还是我国的政治学和行政管理学说，都把政府解读为宪法和法律赋予的社会治理的天然角色和天然主体，社会组织、单位和公民个体，都被排除在治理主体以外，仅是治理的对象或者客体。基于此，对政府的角色定位、职能权限和治理能力，不管是从理论层面还是实践层面，似乎都是无所不能的，学术上又称之为“全能主义政府”。

全能主义政府的思想理论渊源，还在于对政府治理行为的解读上。在西方学者眼中，政府的治理行为也是“政治”行为。而对政治的理解，主要包括两种情况：一种是“国家主体论”，即政治是国家的活动，是治理国家、制定和执行政策的过程；一种是“社会主体论”，即政治是人们在安排公共事务中表达个人意志和利益的一种活动，目标是制定政策，也就是处理公共事务。在我国古代，认为政治的实质就是管理、控制，“政”主要指国家的权力、制度、秩序和法令，“治”则主要指管理人民和教化人民。革命先行者孙中山先生综合了中西方对政治的解读，把政治定义为，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，就是政治”。

就全能主义(totalism)而言，这个概念最早是由美国芝加哥大学政治学系教授邹谠先生在上世纪80年代提出来的，其含义主要指“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”。邹谠认为，全能主义与“极权主义”(totalitarianism)不同，全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会，但仅限于表达政治与社会关系的某一种特定形式，并不涉及该社会中的政治制度和组织形式。全能主义政治与全能主义政治制度的基本特点是：一个社会中没有一个政治权力机构不能侵犯的领域；这个社会中个人或全体的自由和权力没有受到道德、法律、宪法的保障；人们自由活动范围的大小和内容，是政治权力机构决定的[3]。

可见，全能主义政府不管从理论上还是从实践上，都是一种指导思想，一种管理体制、管理模式。全能主义政府的本质实际上是对国家权力体系及其行使的一种崇拜，其重要特点是角色定位似乎天然具有合法性基础，不容置疑，不可动摇；职能权限没有边界，对社会的治理表现在无所不包，事无巨细，大小通吃；治理行为和效果可以无所顾忌，缺少制约和评估，更缺少纠错机制。这种特点，决定了社会治理中政府的一家独大和治理主体的单一性，优点是保证了治理的权威性。所以全能主义政府在中外治理实践发展史上，对维护社会秩序、经济增长和政治稳定，都发挥了重要作用。但是，由于全能主义政府存在着根本的缺陷，其在治理实践的发展中，尤其是在政治民主化、经济市场化、生产要素全球化、信息传递便捷化的今天，越来越暴露出严重的弊端，主要表现在以下几个方面。

第一，政府角色定位的偏颇导致治理对象灵动性的丧失。全能主义政府在治理中，充当着“家长”和“一言堂”的角色，优点在于保证了治理自上而下的严肃性和权威性，但弊端在于忽视不同治理对象的实际情况和不同诉求。治理对象处于被动的被“管控”地位，一切只能按照“家长”的指挥棒转，没有主动权，甚至没有申诉权、建议建言权，丧失了主动性、积极性和创造性。这种家长式的一言堂治理，表面似乎保证了治理效能的发挥，但长期以来，由于政府不是依靠市场配置资源，而是全凭自己对资源配置的任意滥用、妄为和缺乏约束，反而会导致治理效能的实际递减和经济增长的衰退。

第二，政府治理权限的无限扩张导致治理中的乱政行为。现代社会的有序运行和发展，离不开政府的社会治理，离不开政府治理权限的展开与发挥。但需要注意的是，政府的治理权限也是有限度和边界的，也必须合法合规，唯有如此，治理的效果才是正值而非零或者负值。所谓国家治理体系和治理能力的现代化，一个重要的标志，就是强化政府依法执政、依法行政、依法治国的水平。但在全能主义政府治理下，治理的权限几乎没有边界，政府部门林立，职能交叉混合，越级行政、不作为、乱作为以及令出多门的现象时常发生，造成政府治理职能行使的混乱失序，治理行为的难以琢磨和无常，治理对象的茫然失措，形成治理过程中实际的乱政行为。

第三，政府治理职能的无边界导致政府部门庞大臃肿，人浮于事，腐败现象不断。政府行政权力和治理行为是宪法和法律赋予的“国家权力和行为”，其权威性体现在政治、经济、文化、医疗、卫生等方方面面，但是由于权力的强制性特征以及缺乏制约，导致许多人热衷于进入政府部门，长此以往，从上到下政府机构庞大臃肿，人浮于事，相互扯皮，效率低下。改革开放以来，我国政府改革的一个重点问题就是解决政府机构庞大臃肿、冗员众多以及效率低下、官僚主义严重等问题。经过几十年的改革，也取得了显著的成效，但是在有些部门和地区，政府机构庞大、人员众多的状况并没有根本改变，人员、部门之间争权夺利、公器私用、权力寻租的现象时有发生。

第四，政府治理行为的无所不能导致社会治理功能难以有效发挥。在全能主义政府治理中，排斥了社会组织、单位、个人等治理主体的合法性和正当性，把社会治理主体单纯固化在政府身上。但在现代治理语境中，治理离不开社会公众的参与，公民参与是社会治理发展的必然趋势，也是政治民主化发展的必然。在现代治理语境中，政府不再是单一的治理主体，社会组织、单位、个人都可以是治理主体。其好处在于社会治理不仅仅是自上而下的强制性管理，还是社会组织、单位以及公众参与监督政府治理行为、担当社会治理责任、在治理过程中自律和自动纠偏的过程。这种治理主体的多元化，不但拓展了治理手段、渠道和路径，能够解决不同领域不同层面的现实问题，同时也实现了治理的顺畅，避免了治理公器的私用、空转、偏差以及阻滞。

二、构建有限且有效政府的关键要素

全能主义政府治理的弊端说明了政府治理制度和体制改革的必要性，但是改什么、怎么改不仅仅是个理论问题，也是一个实践操作层面的问题。众所周知，全能主义政府由于治理的权威性，其在社会秩序、经济增长以及政治稳定方面都发挥了重要作用。但是另一方面，也正是因为其治理权限的无所不包、无所不能以及治理主体的单一排他性和公器的权威性，又不可避免地滋生出诸多弊端，阻碍了经济的增长，造成事实上经济的衰退和治理效力的递减，并滋生出令公众深恶痛绝的腐败现象。这种治理的悖论怪圈，也为必须破解全能主义政府作了最好的注解。

不难看出，全能主义政府治理中的一切弊端都源于治理职能的无限膨胀和无限扩张，也正是这种膨胀和扩张，反过来限制了治理效力的发挥，降低了治理的效力，消解了治理的权威性。那么如何做到治理职能和权限的有边界，又能不缩减治理效力，且能发挥最佳的治理效果，乃是破解全能主义政府的圭臬，也是政府改革应该思考的核心问题。基于此，“有限性”和“有效性”必然成为政府改革的两个基本维度，构建有限且有效的政府，就成为政府改革的中心目标。就当前看，构建有限且有效政府的关键因素主要包括以下几点。

第一，政府角色定位合理。在现代社会治理中，政府的角色定位必须合理。政府必须清楚，现代的社会治理不是以单一的政府为主体的管理，也不是政府无所顾忌、为所欲为的管控，而是包括了社会组织、单位、公民个体等的多元主体的“共治”。在这个共治的过程中，政府治理的权威性和治理效力不是仅仅凭依公器的权威，而是根源于依法执政和依法行政，根源于公民的主动参与。社会治理也不是仅仅表现为决策与服从、防范与控制，而是表现为政府提供大量的公共服务，表现为治理主客体之间的沟通、协调以及二者的有效共振。所以，政府改革的关键点之一，就是必须摆正政府自身的角色定位，在操作层面上致力于建设“廉洁”的“服务型”政府。

第二，政府治理权限科学。在现代社会治理中，政府治理权限的设置不是漫无边界和无所不包的，而是有一定边界的。如在经济活动中，该政府管的政府一定要管，该市场管的政府就不必管，市场可以管而政府能不管的，政府也不要管。所以，政府应该拥有哪些权限，不该拥有哪些权限，哪些该管，哪些不该管，是政府在治理中必须明晰的问题。这就要求，政府治理权限的设置必须科学，治理权力的实施和覆盖也必须有一定的边界，以往行政权力垄断和配置一切社会资源的做法必须加以限制，这才是实现科学治理的根基。所以，政府改革的又一关键点，是必须致力于建设“务实”的“有限性”政府。

第三，政府治理行为合法。政府治理通过治理行为的实施落到实践层面，收到现实效果。治理行为实施的过程就是公权运行的过程，也是政府治理的集中体现。但政府治理行为不是盲目的，更不是随心所欲的，而是在一定“规矩”下进行的，这个规矩就是宪法和法律。也就是说，政府的治理行为必须是合法的，只有合法的治理才是有效的治理，也才是能被公众认可的权威治理。正如休谟在他的《人性论》中谈到政府的权威性和正当性依据时指出的那样，一个政府是否合法与正当，关键看它在统治过程中能否保持长久地稳定，并且服务于人民的共同利益，看它能否依据法律规则而不是依据统治者个人的独断意志治理社会[2]245-246。所以政府改革的关键点，还必须致力于建设“法治”型政府。

第四，政府治理效率提高。政府治理是多维的，也是有目标的。而要实现治理的多维目标，必然会耗费一定的资源和成本。这就要求政府治理在理论框架设计和实际操作层面上，都必须把效率作为重要的因素加以考虑，必须讲究治理的投入产出，能够把完成治理目标所付出的成本与达到的效果加以比较，找出最合理的、最科学有效的治理方法，加以总结和推广。需要指出的是，这里治理效率的提高，是指合法治理行为的效率，而不是乱作为。所以，政府改革的关键点，又必须致力于建设“勤政”“高效”的政府。

三、构建有限且有效政府的驱动引擎

破解全能主义政府，构建有限且有效政府的过程，是一个改革深化的过程，也是一个求真务实、不断落到实处的过程。为此，必须找准并开动其驱动引擎，使之发挥应有的作用和效力。从目前看，要发挥驱动引擎的效力，必须从以下几个方面着力。

第一，改革行政审批制度，真正做到简政放权。当前构建有限且有效政府的关键，就是要处理好政府与市场、政府与社会的关系，改革行政审批制度，真正做到简政放权，解决政府对微观经济干预过多、行政性垄断过多等问题。当前行政审批制度的突出问题，是行政审批面过宽、审批事项过多、大量的暗箱操作、自由裁量权大等问题。这些问题的存在已经严重影响了国民经济的提质增效，并导致大量的公器私用和贪腐现象。所以政府必须大力简政放权，向市场放权，向社会放权，对于行政审批，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，给企业以更大的生产经营自主权，真正激发企业作为市场独立的竞争主体和法人的积极性和创造性，推动国民经济加快转型升级，推动经济社会发展方式的快速转变。有资料表明，2013年以来，国务院已经分四批取消、下放了有关投资审批、生产经营和业务活动、资质资格许可认定、评比达标表彰评估和相关检查以及行政事业性收费等，共334项行政审批事项，初步取得了较好的成效。

第二，推动从管理到治理，实现国家治理模式转变。这里面有三层涵义，其一，要实现从传统语境中的政府管理到政府治理观念的转变。“管理”与“治理”，虽然一字之差，但二者寓意却大不相同，也折射着历史发展的进步。因为管理是单向度的，治理是多维度的，管理是垂直的，治理是扁平的，管理带有强制性，治理带有民主协商性。所以政府要首先实现观念上的转变。其二，实现从管理的一元主体到治理的多元主体转变。以往的管理，政府是单一主体，现在的治理是政府、社会组织、市场、党、人大、政协、个人等多元主体一起进行国家治理。其三，实现政府从管理的权限无限扩张到有限且有效的转变。在现代市场经济条件下，政府对市场、对微观经济、对社会干预的权限不是无限的，而是有限的，不是一味地进行管理职权的无限膨胀，而是能够有限且有效地促进国民经济的提质增效。

第三，加快从管理型政府到服务型政府的转变，实现政府职能的现代转型。服务型政府相对于计划经济时代的全能管制型政府而言，是一种符合市场经济发展要求的新型现代政府治理模式[4]。全能管制型政府对市场、对社会、对微观经济的介入无所不在，无孔不入，政府职能也不断膨胀和无限扩张，这种职能职权设置上的不合理，使政府在“为”和“不为”以及“如何为”等问题上混乱失序，管了许多“不该管”“管不了”和“管不好”的事。而服务型政府要求政府职能是有限的，是有边界的，政府强化公共服务，要还权于社会、还权于市场，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。维护性的公共服务主要包括保卫国家安全和维护社会稳定，保护财产权利和公民的合法权利、维护市场经济秩序；社会性的公共服务主要是指健全的社会保障制度和完善的社会福利体系，包括环境保护、食品安全、教育、医疗、卫生、公共事业和社会保障等。所以，服务型政府是一个有限且高效的政府，一个法治、廉洁、勤政的政府，一个坚持以人为本和为人民服务的政府。

第四，在中国特色社会主义制度框架内，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，而要推进国家治理体系和治理能力现代化，建设有限且有效的政府，必须在中国特色社会主义制度的框架内进行，善于借鉴古今中外治国理政的经验教训，对西方发达国家的政治模式不能照搬。当前迫切需要做的，首先，要优化政府结构和功能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，把建设勤政、高效、廉洁、法治的服务型政府作为政府改革的核心目标。其次，坚持依法施政，依法治国，提高科学管理水平。再次，鼓励社会自治，促进社会协同治理。最后，不断增强政府公信力和执行力。

[1]习近平关于全面深化改革的十大重要论点[EB/OL].中国共产党新闻网,2014-12-15.

[2]高全喜.休谟的政治哲学[M].北京:北京大学出版社,2004.

[3]邹谠.二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动的角度看[M].香港:香港牛津大学出版社,1994：3.

[4]叶庆平.中国行政管理改革：从管制转到服务——我国服务型政府建设的历程[J].传承，2010(9).

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.01.005

2015-09-17

2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目(13YJA710044)

D035.1

A

1000-2359(2016)01-0022-04

王国胜(1962—)，男，河南漯河人，郑州大学马克思主义学院教授，主要从事马克思主义理论与传统文化、公民教育研究。