立案登记制下的行政“滥诉”之认定

李凌云

（首都经济贸易大学法学院，北京100070）

立案登记制下的行政“滥诉”之认定

李凌云

（首都经济贸易大学法学院，北京100070）

立案登记制实行以来，已将更多行政争议纳入司法程序之中，但也引发了人们对行政“滥诉”的忧虑。对行政“滥诉”乱象进行治理之前，应先确定标准去认定何为“滥诉”，否则很可能会混淆“滥诉”与非“滥诉”案件，将某些正当诉求阻挡在法院大门之外。认定当事人构成行政“滥诉”，应当看其是否具备主观故意、扰乱司法秩序等要件。行政“滥诉”表现出虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等典型特征，当事人向人民法院提起诉讼频繁、对行政机关的工作产生了干扰等则不属于这一行为。法院对一起行政案件是否构成“滥诉”发挥着关键作用，当前阶段法院应以审慎的理念对待行政“滥诉”。

立案登记制；行政诉讼；滥诉；认定标准；治理

十八届四中全会提出改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。2014年11月，立案登记制成为《行政诉讼法》修改的最大亮点之一。2015年5月1日新《行政诉讼法》开始施行，立案登记制改革一周年以来，已将更多行政争议纳入司法程序之中，为公民、法人或其他组织提起行政诉讼畅通了渠道，在很大程度上破解了饱受诟病的立案难困境。①2015年5月1日至5月31日，立案登记制实施第一个月时间里，全国法院共登记立案113.27万件，同比增长29％，其中行政案件增幅最大，同比增长221％。参见罗书臻：《最高人民法院通报实施立案登记制改革首月情况：立案数超百万当场立案率达9成》，载《人民法院报》2015年6月10日第001版。伴随着“民告官”案件显著增加，也引发了人们对行政“滥诉”的忧虑。关于行政“滥诉”的概念，学界暂无明确的定义，笔者尝试为其厘定一个初步的含义，即这是指当事人滥用行政诉权，浪费司法资源、扰乱诉讼活动秩序，损害了国家、社会或他人合法权益的非理性行为。2015年5月1日，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》正式生效，该意见提出要健全配套机制，制裁违法滥诉。同时，逐渐有学者呼吁制定应对措施，“对于滥诉的规制和防范已成为立案登记制实施以后一个必须认真面对并解决的问题。”［1］本文同意治理滥诉行为的观点，但同时还认为，当前并没有一个确定的概念与标准去认定何为行政“滥诉”，却贸然提出要对此问题进行治理有失妥当，很可能会混淆“滥诉”与非“滥诉”案件。对此，本文将围绕认定行政“滥诉”的价值、确立相对合理的认定标准、当前阶段法院应审慎认定“滥诉”等展开阐述，为理性认定行政“滥诉”提供一种思路与理论探讨，以避免将某些正当诉求阻挡在法院大门之外。

一、为什么要先认定行政“滥诉”

认定行政“滥诉”，就是确立一定的标准和尺度去界定哪些属于滥用行政诉权、哪些不属于这一范畴。一般而言，滥用诉权现象在民事诉讼中比较突出，而在行政诉讼中则较为少见。［2］随着立案登记制度的实施，行政“滥诉”现象逐渐增多。与民事“滥诉”一个很大区别在于，行政“滥诉”是近些年才逐渐出现的，因为立案难问题原是行政诉讼中的一大难题，立案尚且难，更谈不上滥用诉权了。正确认定行政“滥诉”，不仅是对其进行有效治理的基础与前提，而且还有助于凝聚社会共识、保障行政诉权。

1.凝聚社会对行政“滥诉”的共识

当前尚无法律及司法解释去确定行政“滥诉”的标准问题，这就在很大程度上考验着法律人在司法实践中的智慧。2015年2月27日，江苏省南通市港闸区法院向社会通报了八起典型滥用诉权的行政案件。陆红霞父女的案件引起了外界的特别关注。原告陆红霞父女分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局等五个行政机关的起诉。据不完全统计，2013年至2015年1月期间，陆红霞及其亲属以生活需要为由，向南通市人民政府等相关行政机关共提起至少94次政府信息公开申请，后又针对公安局、国土局等行政机关向法院提起了八起相关诉讼。最后，法院基于原告缺乏诉的利益、起诉不具有正当性、起诉违背诚实信用原则等理由，认定原告失去了权利行使的正当性，属于滥用诉权行为，于是驳回了原告的诉讼申请。②参见南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00021号《行政裁定书》。随后，《最高人民法院公报》公布该起案例，为全国各级法院依法制裁滥用行政诉权提供了重要参考。

这种以“滥诉”为由驳回原告起诉的案件，在全国范围内也不多见。学界对此认定原告滥用诉权的案件存在很大争议。有人认为滥用诉权浪费司法资源和政府资源，应该有所规制，但不要把规制变成限制、剥夺权利；有人认为，本案就是本案，不能借助他案证明其目的性，法院不是公安，似不宜为其起诉行为定性；也有人认为，法院应更多地审查政府行为作出是否具有合法性的评判，而不是陆红霞陆富国们的行为。［3］还有学者认为，“贸然给当事人扣上‘滥用诉权’的帽子，或许是审判权有所越界了。”［4］上述理论纷争，表明理论界和实务部门对何为行政“滥诉”存在很大分歧。之所以会出现如此争论：一方面是因为当前没有法律条文对此作出明文规定，使法院缺乏明确的裁判标准；另一方面就是缺乏相应的标准去认定构成行政“滥诉”的具体情形。因此，确定行政“滥诉”之认定标准，有助于化解理论纷争、凝聚共识。

2.保障当事人行政诉权

《行政诉讼法》第2、3条明确规定法院对应当受理的行政案件依法受理，保护公民、法人和其他组织的起诉权利。这客观要求法院主动履行保证起诉权的义务。“滥诉”是当事人对诉讼权利的滥用。立案登记制的本意是为当事人提起行政诉讼畅通道路，滥诉行为的增多只是该制度带来的“副产品”。虽然说，确实存在不少滥诉案件，但是大多数公民还是比较珍惜诉讼权利的。倘若没有一个准确的标准去认定，势必混淆了一些不易辨别的案件，这时的裁量权则掌握在法院手中。一旦当事人的起诉行为被法院定性为滥诉，则基本上堵塞了其试图通过诉讼解决行政争议的通道，剥夺了其来之不易的诉权，打击公民、法人和其他组织提起诉讼的积极性。

3.推动行政诉讼制度的贯彻落实

“伴随着行政诉讼法修正案的通过，新制度安排已尘埃落定。未来一段时间将是检验新制度成效的关键时期，修订不易，实施或许更难。”［5］立案登记制产生的积极效果为人们津津乐道，但带来的副作用又让人产生困惑。一项明确判定行政“滥诉”的标准，能够产生非常积极的效果：

一方面，有利于法院审判工作的顺利进行。立案登记制决定着公民能够推开法庭大门变得更加容易，但是法院判定“滥诉”则意味着，把刚刚敞开的大门又关闭了。对于那些确实属于滥诉的，有必要进行规制。没有合理地针对行政“滥诉”的标准，则会阻碍法院司法工作的有效开展，加大了法院审判活动的难度。

另一方面，有利于增强法院裁判的公信力，为新《行政诉讼法》的施行建立良好的群众基础。《行政诉讼法》修改之后，社会公众对新制度解决“立案难”、“判决难”、“终了难”问题充满期待。原告资格是公民、法人和其他组织参与行政诉讼的前提性条件，没有合理的标准就判定滥诉无疑是间接否定了当事人的诉讼资格，这无法给公众一个满意的“交代”，公众对法院裁判自然就不服，如此不利于树立法院的司法权威。反之，则能够促使行政诉讼制度在民众中得到有效贯彻和落实。

4.为行政“滥诉”的治理奠定良好基础

随着行政“滥诉”案件的不断增多，规制滥诉行政诉权行为自不待言，运用合理的制裁手段予以治理是当然之举。若没有合理的认定标准：一是不利于制定出合理的制裁措施。因为合理的标准意味着行政“滥诉”具备哪些最基本的特征，只有掌握这些特征，才有助于有关部门“对症下药”，制定出理性的制裁手段。二是不利于统一裁判标准。新行政诉讼法实施一年多以来，出现了多地法院对行政“滥诉”案件裁判标准存在不一致的现象。各地法院标准不一致，就意味着“统一的正义”难以得到实现。

二、行政“滥诉”的标准与典型表现

有学者提出，“在相应的法律规定和司法解释出台前，人民法院也可通过个案的裁判，不断探索滥诉的认定标准和限制方法，为立法和理论研究提供鲜活的实例。”［6］上述通过个案裁判总结认定滥诉标准的观点有一定的价值，但在尚无全面的认定标准的情况下，很可能会出现各地法院对滥诉裁判标准不一致甚至冲突的判例。这种认定标准之于判定行政“滥诉”的重要性，就相当于犯罪构成要件对刑法定罪所发挥的作用。故有必要先行构建行政“滥诉”的认定标准并梳理出典型特征，以在制度设计之前作出预防和应对。虽然行政“滥诉”是一种不理性的诉讼行为，但我们要以宽容的态度对待此种现象，这是以理性姿态面对不理性行为的最好方式。换言之，要采取较为宽泛和开放的标准去应对滥用行政诉权的行为。如此，既能够防止明显的滥诉行为，又能避免将是否滥诉较为模糊的诉讼行为被认定为“滥诉”。

（一）构成行政“滥诉”的标准

有关如何限制滥用诉权，在民事诉讼理论研究中存在两种观点，分别是建构侵权责任与引入诚实信用原则。前者基于对英美法相关规则的引介，主张应当借鉴外国法经验，建立相应的责任制度以追究滥用权利者的法律责任。［7］有学者将滥用民事诉权的构成要件归纳为：存在过错、实施了滥诉行为、致相对人民事权益损害、损害与滥诉行为存在着明显的因果关系。［8］笔者认为这一观点可以为行政诉讼提供某种借鉴，初步为行政“滥诉”确定以下标准：

第一，有主观故意。首先可以将主观故意列为构成行政“滥诉”的标准，即当事人有追求不当利益或扰乱司法秩序的主观恶性。也就是说，过失不应该构成滥诉的条件。因为当事人对行政诉讼的不理解以及在与强大的行政权相对抗所产生的急切心理，或许会出现不当的诉讼行为，只要当事人是过失行为，就不应当被认定为滥用行政诉权。当然，如果当事人有重大过失之时，只能说明其行为确属不当，但仍不应该以“滥诉”名义对其诉权进行限制。

第二，已扰乱了司法秩序。行政“滥诉”是一种非理性的诉讼行为。这种非理性行为，对法院正常的工作产生了干扰。此种干扰，是一种实实在在的、已经发生的行为，使得当事人个人利益与司法秩序不能达到很好的平衡。当事人因为一己之私，无视诉讼秩序的行为理应得到规制。

（二）构成行政“滥诉”的典型表现及否定式列举

十八届四中全会提出“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”。这三种是比较典型的滥诉行为：

1.虚假诉讼行为。虚假诉讼是明知其诉讼行为虚假而故意实施这一行为，主观上存在故意。《浙江省高级人民法院关于在民事审判中防范和查处虚假诉讼案件的若干意见》对民事虚假诉讼作出了定义，“本意见所指的虚假诉讼，是指民事诉讼各方当事人恶意串通，采取虚构法律关系、捏造案件事实方式提起民事诉讼，或者利用虚假仲裁裁决、公证文书申请执行，使法院作出错误裁判或执行，以获取非法利益的行为。”浙江省高院的这份司法文件对我们理解行政诉讼中的虚假诉讼具有一定的借鉴意义。虚假诉讼最鲜明的特征就是各方当事人恶意串通，利用非法手段谋取非法利益。在行政诉讼中，基本上不可能会有公民、法人或其他组织与行政机关恶意串通，虚假诉讼的行为。那么，行政“滥诉”的虚假诉讼行为，主要表现为当事人与律师、他人相互串通，虚构行政纠纷、捏造行政法律关系，提起行政诉讼的行为。

2.恶意诉讼行为。这种行为主要表现为扰乱立案秩序、诉讼活动，挤占宝贵的司法资源。实践中常见的现象有：一是不符合起诉条件，和自己利益无关，针对行政机关工作的瑕疵或过错，紧追不放，打着为公众谋福利的旗号，不断起诉行政机关；二是当事人对明知已超过诉讼时效的问题进行起诉，或者对一些历史遗留问题进行起诉；三是错列诉讼被告，法院明确告诉之后却不加以改正，依然向法院提出诉讼请求。这种诉求之所以不合理，主要参考法律、法规上的规定：（1）最高院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》所规定的诉讼已经终结的、涉及危害国家主权和领土完整等不予登记立案的情形；（2）新《行政诉讼法》第13条规定的人民法院行政案件受理排除的范围。

3.无理缠讼行为。无理纠缠，就是当事人认为法院的司法活动在实体或者程序上不公正、不合法，无视诉讼规则采取各种方式到法院申诉以寻求救济的行为，这类人员一般因其提出的不合理利益诉求或不切实际的要求未能实现，就不停诉讼、上访甚至采取纠缠法官、大闹法庭、围堵法院大门等闹访行为，不达目的不罢休。这种行为也可以属于上述所提及的虚假诉讼和恶意诉讼，但之所以构成无理缠讼，主要是因为当事人的诉讼方式不够理性甚至违法。

除了上述典型的滥用行政诉权的行为之外，还有必要罗列出不宜认定为滥诉的行为。

1.当事人以同一案件频繁向人民法院提起诉讼。在遇到当事人以同一案件以同一理由数十次到立案大厅申请立案的情形，不宜认定为滥诉。这是因为：一方面，这样的当事人少之又少，绝大多数原告都不会以这种方式去申请立案；另一方面，提交诉状的次数与是否构成行政“滥诉”不存在逻辑关系，立案部门工作人员都应严格依照立案程序对此进行处理。例如，有的当事人就同一案件提起的诉讼近10件，成为名副其实的诉讼专业户。那么，3次算不算滥诉？5次是滥诉吗？10次又能否构成滥诉？鉴于次数无法量化，故不宜将当事人提起诉讼的次数作为认为其滥诉的因素。

2.对行政机关的工作产生了干扰。民事滥诉和行政滥诉都会损害公共利益和司法秩序，而后者甚至还会干扰行政机关的日常工作。这种干扰，尤其体现在政府信息公开诉讼之中。例如，上文所提到的江苏省陆红霞父女向南通市人民政府等相关行政机关共提起至少94次政府信息公开申请，可能的确会扰乱行政机关的工作秩序。但即使有这样的行为，法院也不能够认定其构成滥诉。因为滥诉是司法领域的现象，而申请政府信息公开属于行政领域，法院不能借用行政领域的问题去定性当事人诉讼程序中的行为。

三、法院应审慎对待行政“滥诉”

为维护司法秩序，弘扬司法权威，推进法治社会建设，构建有效的应对行政滥诉问题的治理机制当然很重要。这种治理机制，需要国家、司法机关及社会各界齐力才能发挥出很好的效果。针对滥诉问题，逐渐有法院采取了应对措施，如北京市昌平区、海淀区等几家法院已试行要求当事人签署诚信诉讼承诺书的方式，倡导民众理性诉讼。除了签署诚信诉讼承诺书之外，北京第四中级人民法院建立了滥诉人员清单，对列入该清单的人员，如果其再提起诉讼，将会面临更严格的立案审查。很显然，法院对认定一起行政案件是否构成滥诉起着尤为关键的作用，针对上述法院的举措，笔者认为法院还应该周密而慎重地对待行政“滥诉”。具体而言，在当前阶段法院不应该着眼于滥诉的治理，而是应该先做好以下几个方面的工作。

（一）法院立案登记时只做形式审查，不得认定“滥诉”

登记立案阶段是法院的第一道门槛，立案登记制工作取得了较大的进步，强化了人民法院立案的责任。在立案阶段的基本原则是充分保障当事人诉权，不能因为起诉的案件多，就不予受理，而是要严格根据现行的立案规定从事立案的受理工作。“立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查。”［9］换言之，立案登记制并非把立案程序简化为单一的登记手续，而是力求在实现公民诉权和法院职权的平衡。为最大程度保障行政诉权，防止立案阶段将案件排除在法院大门之外，只要符合行政诉讼的形式起诉条件，就应该予以立案。这里的起诉条件，以《行政诉讼法》第49条为标准，即具备适格原告、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院的受案范围和人民法院管辖范围这四个条件即可。

（二）法院应谨慎判定行政“滥诉”

杨伟东教授认为，“诉权保护和滥用诉权之间，法院更应该侧重于保护诉权。司法是最后一道防线，是公民权利救济的最后防线。所以，当判断是否滥诉时，法院要非常谨慎和克制。”［10］现行法律并不存在以滥用诉讼权驳回起诉的明文规定，故不能以“滥诉”驳回起诉。当地方法院遇到难以判断是否构成“滥诉”的案件时，应报请上级处理，司法权保持这种克制很有必要。采取这样的方法，才能避免司法权犹如“脱缰的野马”，在自由裁量的道路上跑得过远。如此，才有助于增强行政审判工作认定“滥诉”的司法公信力。

（三）法院要加大法治宣传教育

法院不仅要裁判案件，还要积极进行诉讼活动的宣传，多举措并进推动法治宣传教育：第一，利用法院立案大厅、诉讼中心等场所，加大对新行政诉讼法的宣传、解释，以增强公民理性诉讼的意识；第二，法院可以开展“送法下乡”、“送法进社区”等活动，深入基层开展巡回审判、开展普法等活动，呼吁公民理性诉讼；第三，邀请公民代表进法院，为民众安排现场观摩行政审判活动，举办法律知识讲座，让公民切身感受到行政诉讼活动的运行态势；第四，创新服务方式，利用微博、微信公众号等网络平台，加强与网民的交流与互动，及时为民众解答诉讼难题，引导民众正确维权。

四、结论

在治理行政“滥诉”乱像之前，应该做的第一步工作是科学合理地认定何为“滥诉”。应该为行政“滥诉”确立一定的标准及梳理出主要典型特征。构建合理有效的应对滥用行政诉权问题的治理机制当然很重要，但仅凭一个治理机制是远远不够的，法院还应该通过树立审慎的司法理念、加大法治宣传教育等举措，为认定和治理行政“滥诉”作好相应的基础性工作。

［1］陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色［J］.中国法学，2016年第2期。

［2］梁艺.“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正［J］.华东政法大学学报，2016年第1期。笔者还以“滥诉”“滥用诉权”为关键词在中国知网上进行了主题检索，分别搜索出665篇和898篇文章，其中绝大多数涉及的都是民事领域。

［3］蓝天彬.94次申请信息公开后的“滥诉”之争［N］.东方早报，2015年3月5日，第A21版。

［4］梁艺.“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正［J］.华东政法大学学报，2016年第1期。

［5］杨伟东.行政诉讼制度和理论的新发展——行政诉讼法修正案评析［J］.国家检察官学院学报，2015年第1期。

［6］耿宝建，周觅.政府信息公开领域起诉权的滥用和限制——兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值［J］.行政法学研究，2016年第3期。

［7］徐爱国.英美法中“滥用法律诉讼”的侵权责任［J］.法学家，2000年第2期。

［8］郭卫华.滥用诉权之侵权责任［J］.法学研究，1998年第6期。

［9］江必新.中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南［M］.北京:中国法制出版社2015年版，第232页。

［10］王帝.一法院裁定拆迁户“滥诉”被指缺乏法律依据［N］.中国青年报，2015年3月13日第5版。

［责任编辑：蒋庆红］

The Cognizance of Administrative“Abuse of Litigation”under the Registration System

LI Ling-yun

（Capital University of Economics and Business，Beijing China 100070）

Since the implementation of the registration system，more administrative disputes have been included in the judicial process，but also led to the people of the administrative“abuse”of concern.Prior to treatment of the Administrative Lawsuit Abuse“chaos，should first to determine the standards to identify what is the abuse of litigation”，otherwise it may confuse the abuse of litigation，and non the abuse of litigation cases，the some of the legitimate demands of blocking outside the door of the court.Finds that the parties constitute administrative abuse of litigation，it should be to see whether it has a subjective intent，to disrupt the judicial order and other elements.Administrative Lawsuit Abuse“exhibit v.typical characteristics of winding of the false litigation，malicious litigation，unreasonable，the parties to the people’s court filed frequent lawsuits，interference of administrative organs do not belong to this behavior.The court is a key role in the‘abuse of litigation’，the current stage of the court should be prudent to treat the concept of administrative abuse”.

registration system；administrative litigation；abuse of litigation；standards；governance

DF74

A

1008-8628（2016）04-0081-05

2016-05-03

李凌云，1992年生，男，汉族，首都经济贸易大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法。