协商民主：电视问政的合理性基础

何志武

(华中科技大学新闻与信息传播学院，湖北 武汉 430074)



协商民主：电视问政的合理性基础

何志武

(华中科技大学新闻与信息传播学院，湖北 武汉 430074)

摘要：电视问政作为一种电视文化现象，其背后有着深厚的协商民主的理论和实践基础：一是伴随着民主政治的推进、新闻传播作用的增强、公民主体意识的唤醒，公共权力的运行日渐焦点化；二是在社会治理的实践层面，协商过程日益强化；三是在政治参与的过程中，公民和官员参与协商的态度发生了根本性的变化。在电视问政的语境下，真诚、理性是公共协商对话机制的有效保障，真诚是基础，理性是核心要件。

关键词：电视问政；协商民主；合理性基础；电视文化

从兰州台《一把手上电视》到武汉台《电视问政》，进而蔓延至全国各地电视台，一种被称为电视问政的电视节目类型已走过10年。尤其是近3年，此类节目已成为一种电视文化现象，受到全国普遍关注。伴随着此类活动的广泛开展和节目的热播，一系列争议也相继出现。比如，是问政平台还是真人秀节目？是一时之需还是常态之举？如此等等。这些争议提出了一个重要的问题：电视问政的合理性基础是什么？是否仅仅因为它满足了公众向官员问责的快感，或是作为政府治庸问责行动的配套措施而获得了临时的生存条件？还是有其深厚的理论基础？这是亟待厘清的问题。

一、从弱公共性到强公共性：权力运行焦点化

公共性是以公共利益为核心，以公平、公正、公开为表征的一种价值取向。权力的公共性则是指权力运行以公共利益为核心，以公平、公正、公开、制约、高效为表征的一种价值取向。历史地看，社会分化的结果必然是大多数人通过让渡一部分权力而让少数人行使公共事务管理之责，即公共管理。行使公共事务管理之责的公职人员只是公共权力的使用者，而非权力的所有者，其所管理的公共事务因事关公众的利益而具有强烈的公共性。公共性是公共管理的应有之义，是公共管理的本质属性和行为归宿。公共管理的公共性内涵包含在伦理价值层面、公共权力层面、公共部门运作层面、利益取向层面以及理念表达层面[1]。然而，公共管理并非一开始就表现出很强的公共性，其由弱到强的过程是民主政治的推进、新闻传播作用的增强、公民主体意识的唤醒等因素共同作用的结果。

(一)弱公共性：权力的隐蔽运行与公众的政治疏离

公共权力是应公共利益实现的需要而产生的，它一开始就应以公开、公平、公正为前提，以公益性为目的，即以服务公共利益为出发点。按照社会契约论的观点，公共管理所依据的权力是公民委托和授予的，行使公共权力的管理人员一切职务行为都不能违背公民的意志，必须向公众公开，方便公众参与，向公民汇报权力运行的目标、过程、结果，接受公民的监督。一句话，公共管理的权力运行必须向公众公开，保证权力运行过程的公开性和透明性，其结果必须得到公众的认可。这既是权力运行的公共性内涵，也是维护其强公共性的保障。

然而，公共权力的运行并非自始至终都以强公共性的面目呈现于公众面前。当权力以隐蔽运行的方式保持其神秘性时，即使仍打着服务于公共利益的旗号，宣称遵循着公平、公正的原则，由于没有公开权力运行的过程如决策的制定和执行，缺乏公众对权力的有效监督，其公共性仍大打折扣，至少难以保证其强公共性的特质。缺乏制度化设计的保障，公共权力运行的公正、公平属性难以得到有效保障，仅靠权力行使者的自我觉醒和自我约束，要保证公共权力的运行必须以公共利益的最高目标和不违背公民的意志，无异于天方夜谭。

与此同时，当本应公开运行并对人民负责的公共权力未能公开透明，保持着与公众的距离，公众无法获知权力运行的真相，无法获知自己让渡出去的权力究竟怎样在运行，反过来就会对公共权力持有一种神秘感和畏惧感。神秘感源于人们只能从权力运行的结果揣测权力运行的过程，权力运行过程始终处于黑箱状态。它有时可能在一定程度上实现了公众利益，有时却在更大程度上伤害了公众利益，这种稳定性缺乏使得人们对自己将权力委托给了谁产生严重的困惑。畏惧感源于人们对权力行使者如何运行本属于公众的权力无力掌控，既无法知晓权力运行的过程，更无法控制权力运行的结果。当人们对公共权力的这种神秘感和畏惧感加剧，起初还会产生一些怨气或失望之情，久而久之，人们因无力改变而渐渐疏离公共权力，似乎它离自己很远，抑或与己无关，公共权力的运行就逐渐失去了公众关注度。

(二)强公共性：权力的公开运行与公众的政治参与

随着民主政治的推进，公共权力逐渐回归其公开运行的本意。权力所有者有此呼声，希望了解让渡出去的权力究竟在怎样运行，是否符合公众的意志，权力使用者也意识到唯有公开权力的运行过程才能减少质疑，提高权力运行的效率和科学性，双重权力主体的共识推动公共权力还原其公共性的本质。

公民的民主意识推动公共管理的转型，即公共权力的运行过程由隐蔽转向公开。当人们强烈要求权力运行公开化，意味着公众保持着对公共事务和公共权力的高度关注，这种关注是权力保持公共性的前提。因为公众的关注，公共权力运行过程的公开才有了对象感和存在感。权力的公开不是为了给谁看，而是向权力所有者汇报权力是如何使用的。因其受到关注，汇报才有价值。这种汇报包括权力运行即公共管理的目标、公共管理的手段——公共政策的内容、依据及制定过程、权力运行的规范性、科学性及效率高低等内容。公众通过诸如此类权力运行信息的公开，可以全面考察公共管理是否还原了公共性的本质属性，即公平、公正、公开、制约、高效。当公众的目光聚焦于权力的运行时，权力是否服务于公共利益、是否受到权力规则的制约、是否在正确的轨道上高效运行，即权力使用者是否廉政、勤政、善政，都在阳光下接受公众的检阅。这种检阅本身就是一种无形的监督。

公众的政治参与则是对权力运行的深度关注。公众参与的方式多种多样，可以是投票，如选举投票、政策方案投票，也可以是提意见或建议，如对政府部门某个政策动议发表意见或建议、对政府某项工作发表意见或建议，还可以通过媒体组织的问政活动以电话、网络或面对面的方式对政府工作进行质询等。这些从观念到行动的政治参与行为使得权力所有者与权力使用者有了直接的交流，公众不仅表达了对权力运行的期待，也在提出建议中贡献了提高权力运行科学化水平的智慧，同时，在双方的沟通交流中还加强了相互理解，从而实现权力运行的协商，为公共管理合力营造良好的氛围。公众参与的深度关注超越了围观式关注的“聚光灯”作用，民意的伴随性、嵌入式表达不仅加深了权力使用者对民意的了解和理解，以便主动并及时修正权力运行的轨迹和进程，保障公共管理的公益性方向，提高公共管理的效率，而且民智的主动性、常态化汇集给公共管理注入了科学性元素，增加了决策咨询的广泛性和决策方案的可选择性，公众理性地表达意见在一定程度上充当公共政策的“民间智库”[2]。

现代民主社会的权力运行越来越成为社会关注的焦点，焦点化的权力运行要确保其公共性，必须加强协商民主的过程。官民协商加强了权力运行过程的规范性，确保权力运行的公共性，而且增强了权力运行的科学性，提高了公共治理的效率和水平，进而进一步提升了权力运行的公益性水平。

二、从管理到治理：协商过程的强化

党的十八届三中全会提出了一系列新思想、新观点、新论断，其中在有些关键概念中，如国家治理体系、治理能力、社会治理、政府治理等，将传统表述“管理”改为“治理”，这是一个关键的理论创新。其实，“治理”这一概念的提出和使用始于20世纪80年代末，此后便逐渐在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到运用，一些国家直接提出了“更少的统治，更多的治理(Less Government，More Governance)”的改革口号或政治目标。从管理到治理，虽一字之差，但内涵则发生了根本的变化，最根本的变化在于协商过程的强化。

(一)治理意味着合力与协商

学者们对于治理的定义有很多，俞可平教授在《权利政治与公益政治》一书中对其进行了较为详细的梳理[3](P139-144)。如治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗斯诺指出，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家强制力量来实现[4](P5)。联合国全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做了这样的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排[5](P2-3)。

近年来，随着社会治理概念的提出，我国学术界对于社会治理的定义、治理与管理的区别进行广泛而深入的研究。比较一致的观点是，社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程[6]。从社会管理到社会治理，虽一字之差，却是理念上的重大变化。这种变化表现在如下几个方面：第一，主体上，社会治理强调多元主体，政府和公民社会都是一方治理主体，二者平等合作对公共事务进行共同治理。第二，过程上，社会治理强调多元主体之间的多向度的协商与合作，从而达成对公共社会事务的有效治理。第三，内容上，社会治理首先强调公民对社会公共事务的自我管理与自治，同时也并不排斥政府对社会公共事务的管理，并强调政府与社会的合作共治[7]。

可见，社会治理强调的是，不再由政府充当单一的社会治理主体，政府与公民(包括社会组织)共同成为社会公共事务治理的多元主体，任何单一主体都不能垄断社会事务的规范和管理过程；多元行为主体之间不再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而是平等的协商合作关系，唯有合作方能形成社会治理的合力。只有多元主体积极参与社会治理，形成平等、协商、合作的良好关系，才能达成“善治”的状态。

善治(good governance，良好的治理)就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[3](P146)。简单来说，善治就是政府与公民之间积极而有成效的合作[3](P146-150)。政府与公民之间的合作实际上就是协商民主制度健全完善的过程。

(二)媒体问政是多元主体协商的平台和渠道

现代社会治理的多元主体合作、协商并非止于理念。从理念到现实，最有效的方式和途径就是媒体问政。

多元主体合作并共同实行社会治理，基于某种形式的公共协商。“如果决策不是强加给公民的话，他们之间的协商肯定是必不可少的。毕竟，同意是民主的主要特征。”[8](P4)协商民主理论是推行社会治理的理论基础。

协商是一个内涵广泛的词语，包括沟通、对话、交流、讨论等。其前提是分歧的广泛存在。正是因为多元主体的存在，基于利益的立场、视角不同，认识、判断、选择的结果必然会各不相同。而良好的社会治理以共识为条件，协商正是寻求共识的最佳方式和途径。

按照哈贝马斯提出的理想协商程序的特点，协商民主的规范合法性建立在以下标准之上：

(1)协商程序的形式必须是信息和有依据的观点交换的过程。

(2)协商是包容的和公共的：原则上无人受排斥，所有受影响的人都有权参与协商。

(3)协商不会受任何会削弱参与者平等地位的内外威胁的影响。

(4)协商旨在达成理性推动的一致，并在原则上能无限期地延续或在任何时候都可恢复。多数人的统治可以使以下的假设成立：除非有进一步说明，即少数派使多数派相信少数派观点是正确的，否则被采纳的决定都被认为是全体可接受的。

(5)政治协商也扩展到那些可以通过调整来保护所有人平等利益的问题中，如资源的不平等分配。

(6)最后，政治协商包括对需求的解释，对集体身份的表达，对先前政治的态度和偏好的转化[9](P10)。

遵循这些原则组织公共协商，多元主体会在充分交流的基础上尽可能多地达成共识，既充分表达利益诉求，又提出建设性意见，为实现良好的社会治理奠定舆论基础。

然而，这些协商的理念和原则要贯彻于实践，首当其冲的是要搭建一个协商的平台。而媒体有着搭建公共协商平台的充要条件。这既是媒体的职能，又有履行其职能的便利。

从媒体的社会职能来看，信息传播是大众媒体的首要职能，这一职能既包括媒体争取并实现其采访报道权而进行的各类事实信息和意见信息的采集和发布，也包括媒体搭建意见平台，让各方意见和建议汇聚，实现信息的交流和沟通。当媒体邀请社会各方人士就特定公共事务进行交流，发表各自的意见和建议，以达成共识，寻求良策，就是真正意义的公共协商。

从媒体搭建协商平台的便利性来看，媒体是宣传员，又是组织者。媒体在动员多元主体参与公共事务的协商活动时，对协商主题、协商过程及协商结果的价值分析本身就是一种宣传，意在引起公众的强烈关注，也动员受邀参与协商的各方代表以主人翁的意识投身其中。当协商民主尚未得到充分发展时，这种启蒙式宣传就显得尤为重要。它不仅让普通民众理解并懂得如何行使参与公共协商的权利，更重要的是，它让政府官员理解主动参与公共协商不仅是行使公共权力的责任，也是实现善治的必要环节，进而自觉参与到公共协商的活动中来。媒体的信息传播功能为其扮演协商民主的政治文化宣传员角色提供了充分的便利。与此同时，媒体又可能充当协商民主活动的组织者。媒体有其平台优势，可以借助这个平台，邀请各方代表参与。经过充分的宣传和动员，一些协商主体会愿意主动参与到公共协商活动中来，那些不能主动参与却是协商环节必需的主体，也会顾忌媒体的舆论影响所带来的无形压力，而参与到公共协商的活动中来。这样，媒体作为协商活动的组织者，就可以尽可能广泛地实现多元主体参与公共协商。

三、从围观到建言：公民参与协商的两种态度

政治参与是衡量一个国家政治发展水平的一项重要指标。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，政治参与是指“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程。”[10](P563-564)《中国大百科全书》政治卷对政治参与的解释是：“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。它反映公民在政治系统中政治活动的地位、作用和选择范围。”[11](P485)在这些定义中，政治参与主要指公民进行的影响政府决定的活动，无论是自上而下还是自下而上的过程，都指公民所进行旨在影响政府决策的行为。简单地说，政治参与就是公民依法参政议政。参政包括参与选举投票、政策方案投票、集会游行等方式，议政则包括参与对公共政治事务发表意见的诸种行为。

(一)从旁观到围观：公民政治参与的态度变化

私下里对政治话题异常关注却很少在公开的正式场合发声，是多数人对待政治的基本态度。这是一种置身事外的冷眼旁观。严格说来，这种旁观主体参与感缺乏，算不上政治参与。

梁启超先生于上世纪初在《呵旁观者文》中对旁观者持批判态度。文章开头就指出：天下最可厌可憎可鄙之人，莫过于旁观者。他分析国民的旁观劣根性时说：“中国寻常人有熟语二句曰：‘各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜。’此数语者，旁观派之经典也，口号也。而此种经典口号，深入于全国人之脑中，拂之不去，涤之不净。质而言之，即旁观二字，代表吾全国人之性质也。”他分析了旁观者作了6种分类，即混沌派、为我派、呜呼派、笑骂派、暴弃派、待时派。梁启超先生对国民性的剖析犀利透彻，直抵要害，揭示了中国人根深蒂固的旁观心态。

现代社会以来，伴随着经济、政治、文化教育的发展，公民意识大大增强，加上大众媒介的快速发展，尤其是互联网技术的发展，人们参与政治事务的态度发生积极的变化：越来越多的人通过报纸、广播、电视、网络公开表达意见，对政府工作建言献策，更多的人则借助网络平台以“围观”的方式参政议政。旁观与围观，虽只一字之差，但时代背景不同其内涵也有天壤之别。旁观只是站在旁边观望，并不参与，其行为对观察对象不起任何作用，而围观的本意也是指很多人围在对象旁边观望，但在互联网时代，其内涵已发生了根本的变化，它指人们不仅要旁观还要参与各种网络活动，如点击、转发、评论等，最终引起群体社会的高度关注。

旁观者是典型的看客，始终保持着与观察对象很远的心理距离，认为事态无论如何演变都与自己无关，或者自己无能为力。旁观者之所以对某事关注，多是受好奇心驱使，从未产生参与心理。而互联网时代的围观更多地是以网络围观的形式出现，围观者并非纯粹的看客，他们相信自己的关注即使只是转发相关信息都会为解决问题贡献一份力量，因而会伴随着责任感而参与其中。在网络时代，围观本身就是参与的一种方式。

2010年1月13日，《南方周末》以《关注就是力量，围观改变中国》为题，论述了网民的微观能够产生强大的社会力量。《新周刊》也在当年11月第335期杂志上以《围观改变中国》为题推出封面报道，称“围观，可能会改变中国，并注定改变我们自己”。也就是说，在互联网时代，围观已从一个贬义词而被赋予了积极的力量。胡泳在《围观的力量》一文中对围观的价值作了这样的解析：“互联网时代赋予围观新的存在方式和存在意义，这是围观在互联网时代的进化结果。这种进化，我称之为一个‘围观即参与，分享即表态’的过程：新闻跟帖、博客转帖、推特转推、短信转发，乃至SNS(社会性网络服务)上的文章、照片与视频分享，形式有别，功能各异，但网民每一次简单地按下按钮，都等于一次民主投票。一两个人一次两次按键并不起眼，但聚沙成塔、集腋成裘，舆论的力量却可以经由‘网聚”’而产生。”[12]具体说来，围观的力量体现在：一是见证，即总有网友“看见”那些被遮掩的事实，他们通过网络记录所见所闻吸引众人围观，从而使得越来越庞大的人群见证那被遮掩的事实，变成众目睽睽的事实了。只要涉及公共利益，越是有人拼命遮掩，越是被网友关注。这种以围观促公开的方式印证了一句成语：欲盖弥彰。二是舆论，每一种围观的方式都有民意统计学上的重要意义，它们都会进入公众态度指向的统计数据，形成公共舆论。这种舆论主体的数量规模将影响事态的走向和进程，影响公共政策的议程、内容等。

公民参与政治的态度从旁观到围观的变化，已然是一种富有积极意义的变化。这表明人们正以一种主动的姿态参与到公共事务治理中，已表现出较为强烈的参与愿望。一旦有了合适的机会，他们便会站到前台，代表其所属的群体发声，为公共事务的社会治理建言献策。

(二)从围观到建言：公民政治参与深度的提升

如果说围观是一种积极主动的态度转变，那么，建言则是公民政治参与深度的提升。围观也是一种表态方式，多以转帖、点赞等方式进行，而建言则经历和超越了质疑、批评阶段而进入了提出建议和贡献智慧阶段了。

当媒体纷纷搭建有形或无形的问政平台时，公民政治参与的途径和方式便趋于具体化，因而也得以落实，参与的深度也得到了提升。

有形的问政平台，主要是指媒体集中开展的问政活动，邀请公众参与。这种集中的问政活动直接将公众推向参政议政的前台。报纸问政、网络问政，其形式可以是面对面问政，也可以是在一个集中的时间段电话交流、网络留言、在线沟通和交流等，面对面的问政交流直接将公众推到问政一线，直接面对政府官员就政府管理和社会事务公共治理提出自己的意见、质疑、建议，电话及网络在线交流或网上留言，虽然不与政府官员面对面交流，但问与答的过程同样是对公共事务深度参与的过程。无论是哪一种形式，公众理应都是有备而来。这个“备”，既指对问政目标即问题的了解、对政府职能的理解、对公民责任的认识等，也指情绪的把控，能理性地表达自己的声音。一句话，这个“备”既指知识准备，也指心理准备。只有做好这些准备，才能在问政中问到实处，能够在官员能言善辩中迅速捕捉问题予以追问，触及问题核心实质，同时，也能对公共事务的社会治理提出合理的建议，实现双向问政的目标。任何形式的问政实质都是一种交流和沟通，而要实现真正意义的交流和沟通，其前提必须满足这样一些条件：对话双方本着沟通交流的目的进行对话，对话双方对话题的关注能触及问题的核心层面，对话双方使用对方能明白的术语和理论，对话双方有观点交流的多次回合等。就媒体问政而言，就是要具备这样一些条件，即参与双方沟通交流的目的是真诚的，沟通交流的话题所触及的问题不设禁区，双方拥有同样的信息并采用对方能接受的表达方式，双方形成有来有往的嵌入式对话的格局。这样的对话关系的形成就使得公众参与问政的深度得到了加强和提升。

如果说报纸问政、网络问政形式中的公众参与可以与官员面对面交流，也可以以“隐身”的形式进行交流，那么，电视问政则直接将政府官员和公众代表推到电视观众面前，他们在问政现场的一言一行不仅关系到问政质量和水平，而且关系到其作为问政代表的公众认可度。因此，问政代表为了有效地参与电视问政，必然会进行更为充足的准备。这些准备包括对问政行为内涵的理解、对政府职能部门权力与责任的理解、对公民权利和责任的理解，也包括对问政目标对象的熟悉、所涉问题的全面把握、公众意见和疑问的了解等，在此基础上进行问题设计，制订在问政现场打算要提出的问题。每一个问题的提出都是希望得到回答的，而且是高质量的回答。只有问得好，才可能有好的回答。问题的设计既要合理，又要触及问题的核心实质。如果遇到官员外交辞令式回答，该如何追问，既不引起对方反感，又能得到准确回答，如果遇到政府官员主动向公众代表寻求公共事务治理之策，如何能理性地表达自己对于问题的见解，奉献自己的智慧，如此等等现场可能出现的状况，都必须事先做好充分的准备。因此，每一次参与问政的经历，对于公众代表而言，都是一种全方位的历练，包括知识储备、提问能力、沟通能力、识见能力等综合素质的历练。而对于问政现场和电视机前的观众而言，虽然没有直接参与提问或发表意见和建议，但关注也是一种参与，观众在收看问政节目的过程中，在对各界代表提问、官员回答的内容和方式进行水平评估的同时，心里也在盘算我若在问政现场会提什么问题、怎样提问、怎样回答官员提出的问题。实际上，每一次电视问政期间，许多观众会在家里、工作场所、朋友聚会讨论收看电视问政节目的心得，包括对节目环节设置、主持人提问、各方代表提问内容和方式、官员表现、专家点评等进行分析和评价，其中就包含“如果我去问”会怎样等内容。这表明，观众也以积极主动的态度参与其中。可见，电视问政对于直接参与问政的代表和观众都是政治参与素质的历练和提升。

我们之所以将这种由媒体集中开展的问政活动称之为有形平台，是因为这种活动是各方代表“坐”在一起，讨论公共事务的社会治理之策。电视问政的参与代表处于同一时空进行交流，其问政平台的有形无可争议。报纸问政、网络问政所搭建的各界代表面对面问政平台与电视问政无异，其问政平台的有形也无可争议。而报纸和网络媒体所开展的电话问政、网络在线问政，虽然问政各方并非处于同一空间，但同一时间的在线对话如同各方代表坐在一起一样保障意见交流畅通无阻，可以实现多回合的深入交流，因此，这种问政平台同样是有形的。

无形的问政平台，则主要是指专业媒体和政府网站设立的公众问政留言平台。之所以称之为无形平台，主要是因为这些平台并非实时在线互动，网友发声有时是纯单向的，如公共政策网络征集民意，网友的意见和建议是得不到回应的，只是单向的提供，这些意见和建议是否有道理、决策者对它的态度，无从得知，网友只是宁愿相信它会被读到且会影响到最终决策；网友发声有时虽不能得到实时回应但也会得到回应，如政府网站搭建的意见平台，网友可以随时反映问题、咨询政策、提出建议，政府职能部门“发言人”会择机回复，由于不是实时回复，所以无法进行多回合的深入交流。即使如此，无形的问政平台对于公众而言，仍是参政议政的重要渠道。在这一过程，他们发出了自己的声音，这本身就是一种积极参与的态度。

无论是有形平台还是无形平台，相比于政府官员而言，公众参与媒体问政的态度更显积极。电视问政更是如此。其实质是公众对参与协商民主的过程及其效果有更多的期待。

四、从躲避到沟通：官员参与协商的两种态度

协商民主是多向互动的共议过程，其结果是多向共赢。每一方参与协商者都是获利者，最终的结果社会治理更科学、更公正。然而，作为协商民主过程重要一方的政府官员并非态度积极，尤其是对于媒体搭建的协商平台，他们的参与常常带有“被裹挟”的意味。这种“被裹挟”既来自媒体搭建问政平台公开邀请的压力，也来自高层领导要求其参与的压力。而真正让政府官员产生“被裹挟”之感，缘于其内心对参与公共协商的不情愿。正因为内心不情愿，所以对于媒体问政活动采取躲避的态度，婉拒邀请便是其常用对策。当高层领导要求政府官员参加媒体问政时，这些被迫“出席”媒体问政平台的官员仍时时露出躲避之态：对问政活动主持人和现场代表的质询只是频频躲闪，不敢正面接招，满头大汗、窘迫难堪是其写照。随着问政工作的持续推进，官员慢慢接受必须参与问政的现实，镜头前的状态越来越好，对主持人和代表的提问不再发憷，回答越来越自如、老练，形成了与各方代表的多回合交流与沟通。官员参与协商的态度变化，表面上看起来是从不习惯到习惯的过程变化，实质上是对协商民主或媒体问政的认识进而对公共权力运行规则的认识发生了变化。

(一)躲避：官员婉拒参与媒体问政的权力封闭运行惯性

一切权力来自于人民，是我国政治的法理基础。虽然各级党政会议都会反复提及这句话，但其真正内涵是否被广泛理解，尤其是否被政府官员所理解，倒是值得认真思考的问题。这里的权力指的为全体公民共同所有的公共权力。既然权力属于人民，其运行过程和结果理应向人民负责。媒体问政实际上就是媒体搭建一个平台，让权力行使者公开汇报权力行使的过程和结果，接受人民的质询和监督，同时也听取权力所有者的解释，以确保权力运行更科学、更公正、更高效。

然而，长期的权力封闭运行机制使得行使公共权力的政府官员没有养成公开权力运行过程、公开接受公众质询或者向公众征求意见和建议的习惯，甚至没有形成这样的观念。当媒体搭建问政平台时，即使公众有高涨的热情，官员的情绪也没有被调动起来。即使这种问政活动是高层领导的倡议，职能部门的官员仍未做好准备。有的不愿出席，有的虽然人在问政现场但心理仍有排斥，以一种与问政代表博弈的心理参与问政，面对提问，或自我辩解、推卸责任，或避实就虚、套话连篇，有的则寡言少语，以沉默保护自己。这些表现实际上都是躲避的态度，只是具体方式不同而已。

政府官员之所以对参与问政采取躲避的态度，其原因无外乎几种情况：(1)担心参与问政削弱了权力的威信。持这种想法的人往往认为权力的神秘性是确保其权威性的前提。在他们看来，权力运行过程一旦暴露在公众面前，就在公众眼中失去了它的神秘性，这种神秘性的减弱意味附着其身上的光环消失，因而靠神秘光环维持的权威就不复存在。如果不参加问政活动，即使制度规定要权力公开、信息公开，但至少权力行使者的一言一行尚未暴露在公众面前，无论权力行使科学与否、水平如何，只要职能部门负责人不用通过视听媒介向公众汇报权力行使的理念和具体方式，权力的神秘性仍然存在。我们经常听到官员们感慨如今官员不好当了，其意一是指反腐力度大，权力受到制约，二是指媒体问政力度大，官场不好混。当政府官员寄望于通过保持权力的神秘性而维护其权威性时，不愿参与问政尤其是电视问政活动就不言而喻了。(2)担心问政会暴露官员行使权力时的庸政问题，影响仕途。媒体问政之“问”，其内涵之一是质询。公众质询的问题往往是针对权力运行不规范、不公正、不科学的问题，而这类问题或多或少地存在于公共事务的管理过程之中，任何部门都不可避免。问题在于，政府官员敢不敢直面公众的质询，是否经得起各方问政代表的连番追问。当政府部门服务不到位、权力滥用、管理效率低下等问题较为严重时，各方代表的问责式问政会在不断追问中直达问题要害，任何辩解都无济于事，反而令被问责官员更显难堪。更有甚者，一些官员还可能在问政现场、在电视镜头的聚焦中被撤职。如果不参与电视问政活动，至少不会在公众面前“丢人现眼”。(3)不习惯接受公众质询，向公众承认权力行使中的失职。由于官本位文化根深蒂固，权力使用者自视为权力拥有者，权力如何行使基本由上级说了算和“我”说了算，对权力行使的评价也基本采取“表扬与自我表扬相结合”式的自评，脑子里没有向公众汇报、接受质询的意识，自然没有养成接受问政的习惯。当协商民主理念指导下的媒体问政开始推行时，政府官员显然还没有做好接受质询的心理准备，还不习惯在电视镜头的聚焦中汇报权力行使的过程、坦承履职的失误、失当，还做不到在问政代表的追问中对答如流。(4)不愿公开向公众征询意见，寻找民间智慧。即使问政活动已全面铺开，仍有许多政府官员并不了解问政的真正内涵。一些政府官员仍把媒体问政等同于公众向政府官员问责，不了解问政的内涵还包括政府官员问计于民。这里的“计”，既包括公众的意见，也包括民间智慧。作为公共决策的重要依据，民意表达不仅体现在决策前的咨询阶段，也体现在政策执行中的效果评估阶段，媒体问政过程中的公众质询主要集中对政策执行效果的评估。而民间智慧作为对专家智慧的补充，对于提高公共决策的科学化水平也是不可缺少的。然而，在权力封闭运行的传统体制之下，官员们尚未形成公开征集民意和民智的观念和习惯，尤其是对在电视镜头面前与公众代表面对面交流，倾听一针见血的意见和饱含真知灼见的建议，尚未做好充分的心理准备。

正因为没有做好参与问政的准备，所以有官员公开表示被问的问题“真是防不胜防”，私下表示“不愿来、不敢来”[13]。

权力封闭运行的惯性让政府官员未能做好参与电视问政的心理准备，因而常采取躲避的态度婉拒媒体邀请。这不是个别现象，而是权力文化引导下的共同现象。

(二)参与：官员接受问政邀请的权力公共属性回归

从目前各地铺开的电视问政节目来看，虽然基本仍属当地最高主政官发起各职能部门官员被要求接受问政，但从问政活动持续推进的情况来看，官员们已逐渐走出初始的窘迫，面对主持人、记者、人大代表、公众代表、专家学者的质询，也慢慢变得有些自如，并能与问政代表进行对话和交流，如希望听到意见和建议。与此同时，一些讨论交流型的问政栏目，更是邀请官员与各界代表一起讨论和交流，体现了“双向问政”的问政内涵。

无论主动还是被动，政府官员已逐渐接受电视问政这一问政形式。在接受媒体记者采访时，武汉市纪委宣教室副主任吴忠新表示，电视问政会让政府官员意识到自己是个被监督的对象，应该对老百姓负责，“这对官员的执政理念和执政方式都会有所改变”[13]。

当媒体聚焦官员镜头前脸红、流汗、尴尬的神情时，媒体和观众多以“看热闹”的心态“消费”官员的窘态：电视以特写的方式放大官员接受质询时的尴尬，似乎要将这一个个瞬间定格为“永恒”，报纸则故事化地记录下官员们接受质询时的尴尬，便于人们广泛而迅速地传播，而公众更是将这一幅幅特写、一个个故事，作为茶余饭后的谈资，作为生活中的一个个笑料。而官员们能够在面对各界代表质询时脸红、流汗、尴尬，背后的权力本质回归意味却被忽略了。如果官员们依然认为权力是自上而下授予的，就不会对各界代表的质询产生敬畏感，就会把电视问政视为过场，自然也就不会出现被质询时的窘迫。相反，正是因为他们已认识到权力的所有者是人民，各界代表就是代表人民监督权力的运行理念和运行状况，接受质询是科学权力观和权力管理制度的应有之义，他们才会诚惶诚恐地面对问政代表的质询，才会在行使权力未能取得人民满意的结果时感到羞愧、紧张和不安。这也正说明，权力正向着它本来的属性回归。

随着电视问政活动的推进，政府官员越来越多地受邀参与到问政过程中来。他们逐渐摆脱了最初的紧张、慌乱，转而从容地回答各界代表的质询。面对管理工作失误和低效的指责，一些官员能够公开承担责任，并对其成因作出解释。面对问政代表的追问，官员们逐渐改变抵触的态度转而进行有针对性的回答，虽然其间仍有人对问题及责任采取回避态度，但面对追问，还是能够直面问题，对问题形成和累积过程中的权力失位能够承认并进行客观分析，还能够当场表态尽快解决相关问题。这其中仍不免有一些官员的表态属于外交辞令式的套话，但也有一些表态以及随后采取的措施让公众看到了真诚。这种真诚实则是权力属性的回归。即权力的行使必须向权力所有者汇报、解释、表态，以求得理解、促使权力行使更规范、更科学、更高效。

五、真诚与理性：公共协商对话机制的保障

电视问政的目的不在于追求热热闹闹的场面和引人注目的话题，不在于各方代表咄咄逼人地向被评议单位“开炮”和政府官员被追问时的难堪，而在于建立和完善公共协商的对话机制。电视问政既是协商和对话，就必须遵循协商对话的规则。真诚与理性是建立公共协商对话机制的前提和保障。

(一)真诚：公共协商的信任基础

公共协商是并非一定是面对面的交流形式，但它注重理性对话和说服，反对操纵和欺骗。协商主体参与对话的目的和态度的真诚性是实现有效协商的前提。无论何种形式的电视问政，参与问政的各方都必须自始至终抱以真诚的目的和态度，任何程度的撒谎、敷衍都对公共协商是一种严重的伤害。

问政主体参与问政的目的真诚既指政府官员，也指各方问政代表。

就政府而言，参与问政的目的既是为了回应公众了解权力行使状况的诉求、接受公众监督的需要，也是为了了解民意、搜寻民智以更好地行使权力实现善治。不管是主动汇报权力行使状况还是被动接受质询，政府官员在参与问政的过程中都应怀揣向公众汇报权力运行状况和听取民意的真实目的，保持对权力和民意的敬畏，诚恳地汇报如何履行职责、解释出现权力失位和失当等状况的原因、提出保障权力规范和科学运行的措施，不会出现任何程度的遮掩、推诿、说谎。就时下最主要的问政形式——质询式问政而言，面对各界代表的频频问责，政府官员首先要勇于直面问题，对于问政代表反映的问题，要认真加以分析，是政府及其工作人员的问题，理应承认失职、失当，虚心接受批评，诚恳道歉；如果代表们指出的问题主要不是政府管理失误所致，一味地揽责就显得并不真诚，有应付之嫌。真诚意味着是非分明，问题是什么、问题出在哪儿、原因有哪些、打算怎么办都有准确的分析和认识，让各界代表感受到政府官员的认识能力，进而增强对政府的信心。一味地揽责与一味地诿过实质是一样的，都是没有诚意的表现。其次，政府官员应认真倾听问政代表的意见和建议。无论是质询还是沟通，倾听都是怀揣诚意的表现。面对问责，倾听公众的意见是反省政府履职状况、水平是否让人民满意的前提，粗暴地打断或轻慢地应付提问，都显示出对参与问政缺乏诚意。问政代表在感受到官员缺乏诚意之后，或愤怒，或失望，进而对问政的真实性和问政的价值产生怀疑，继而渐渐远离此类活动。而观众在见证到政府官员的此类表现后，也会产生同样的情绪，进而对收看此类活动的电视直播也失去兴趣。而沟通类问政活动中，面对各方建议，耐心倾听并适时予以回应，既是对民意和民智的尊重，也是增强问政实效的保证。当然，最为重要的是，公众的意见和建议能体现在公共政策的修订和完善之中，这才是对民意和民智的最大尊重，也是吸纳和汇集更多民意和民智的最大鼓励。如果问政现场各方代表提出的意见和建议不能体现在公共政策之中，即使得到官员的肯定，至多也只是走过场的形式而已。

就问政代表而言，他们参与问政同样存在目的和态度的真诚问题。他们参与问政的目的主要是了解公共事务信息、对政府履行公共管理职能提出质询、对公务事务管理表达意见和建议，以促进公共权力规范而科学的运行，实现社会善治。问政代表对政府管理中滥权、不作为等行为进行监督和批评可以很尖锐，提问可以很犀利，但目的在于通过批评和提问弄清问题的症结和根源，而不是追求和满足于让政府官员在镜头前流汗、语塞、手足无措。有的问政代表包括专家学者对政府官员讥讽挖苦，常出惊人之语，看到现场官员面露难色，现场和电视观众快意狂欢，问政代表和专家学者也窃喜不已。问政过程及结束之后媒体的焦点对准了“麻辣专家”、被问得“下不来台”的官员时，似乎电视问政演变成了一场电视表演秀，有的问政代表和专家学者似乎是来展示个人口才和智慧的，渴望被观众记住，一些嘉宾还通过问政培养了一批“粉丝”，似乎忘了参与问政的真正目的。节目喧闹之余难以实现有效的对话和沟通，双向问政的目的更是无从谈起。由于目的没有理清或者没能坚守，态度也会走形。本应理性表达意见和建议的问政代表(包括节目主持人)，却常常容不得问政对象——政府官员的解释，频频打断对方的陈述，一味地指责和质问，不能真诚地倾听对方的分析和解释，同样缺乏协商的诚意。

无论是政府官员还是问政代表，只要有一方参与问政的目的和态度不够真诚，就是缺乏对协商对象的信任，因而也就缺乏协商的基础。

(二)理性：公共协商的核心要件

公共协商离不开对话。真正的对话必须建立在理性的基础之上。这里的理性主要是指经过缜密思考的非情绪化表达。既指政府官员，也指问政代表。

无论官员还是主持人、人大代表、专家学者、普通公众代表，参与电视问政节目都必须自问一个很重要的问题：为何而来？这是一个关系到参与问政的多元主体表达方式的重要问题。我们常常看到电视问政节目中，主持人站在质询的公众代表一方，以咄咄逼人的问话方式对政府官员步步紧逼，政府官员难以招架犀利的提问和压迫式追问满脸尴尬，点评专家对官员表现冷幽默式调侃更令其窘态毕现，他们有时也反戈一击，反唇相讥，问政现场“攻”“防”双方唇枪舌剑，“火药味”十足。这种带有“火药味”的问政过程，从节目的传播元素来看是丰富的，但与以对话交流为目的的公共协商并不协调。作为公共协商的核心要件，理性应当是第一位的。

首先，理性是指一种心态，即宽容和尊重的心态。罗尔斯在阐述公民能力表现时首先就提及公民理性：“出于政治的正义观念的目的，我赋予理性的理念以一种更具限制性的意义，并把它首先提出和尊重公平之合作项目的意愿联系起来。”“理性乃是作为公平合作系统之社会理念的一个要素，而它为所有人接受的理性的公平项目，也是其相互性理念的一部分。”[14](P50-51)作为公共协商的电视问政实际上可以被看做一个多方合作的项目，无论是咨询、交流还是质询、问责，所有问政主体都是平等的，问政过程理应以宽容和尊重为前提。无论官员还是问政代表，只有获得充分的宽容和尊重，才可能畅所欲言，实现有效对话和沟通。当然，这里所说的宽容并非是要求主持人和问政代表不追究政府及官员的失职渎职行为，而是通过对话以弄清问题所在、原因及对策，而不必一遇到自认为不合理之处便一味指责政府和官员，在理清职责的同时反省一下作为政府服务对象的公众是否也存在问题，致使科学的制度无法得到有效的贯彻和落实。

其次，理性是指一种思维方式，即全面了解和掌握情况的基础上深入分析得出结论的思维方式。问政是一项严肃的政治活动，每一方都必须以认真负责的态度参与其中。无论是问政代表向官员质询问责，还是政府官员向问政代表征集民意和民智，都必须是充分了解情况基础上的深思熟虑，而不是情急之下的脱口而出。问政活动的主持人不只是活动组织者、议程设置者、话语权分配者、氛围营造者，他们更直接充当了向参与问政各方代表提问的人。主持人的提问自然是要设计的，其问题设计的依据是对相关议题非常熟悉，对与之相对应的现实问题有充分的把握，能准确地发现问题的实质，只有这样，主持人的提问才可能是准确的。如果不全面了解相关议题，不能把握事实背后的总体环境和诸种因素，就贸然发问甚至强势问责，就可能陷于判断不准、质询乏力的境地。这是违背理性原则的。问政代表包括点评专家也是如此。

再次，理性是指一种表达方式，即有理有据、有条不紊地表达而不是情绪化地表达。问政的过程理应是对话和交流的过程，且不说对以征集民意和民智为目标的政府向公众问政，政府官员会谦和地倾听公众代表的意见和建议，即使是公众就某一问题向政府官员提出质询，也应以对方能接受的方式提问、批评、交流。只有以对方能够接受的方式提出问题，表达意见，双方的交流才能维持下去。如若只顾自己痛快的激情宣泄，全然不听对方的解释，对方或愤怒、或无奈，无论是否离场，良好的对话关系已很难形成和维系。在时下的质询式问政现场，主持人、各方代表、点评专家多站在道德的制高点上，抓住现场播放的暗访短片所暴露出的问题，强势地抛出诸如“你感觉如何”“你当初是怎么承诺的”“你觉得做到了吗”“你的责任是什么”“你现在做出的承诺会不会又落空”等问题，并以追问、逼问的方式让官员大汗淋漓，专家们还不忘调侃官员一番，令官员在镜头前羞愧难当。显然，这种表达方式已让官员们产生了反感情绪，他们在心理上很排斥参与问政，因而也可以说非理性的表达方式在很大程度上破坏了公共协商关系的建立。

六、实时与同场：电视问政的媒介优势

多种形式的媒体问政已成为常态，各类媒介的特点和优势已充分显现。而电视问政的媒介优势——实时与同场，是其他媒介所无法比拟的。

(一)同场展开嵌入式对话挖掘了问政的深度

与报纸和网络问政不同，电视问政必须是面对面的问政。多方主体处于同一时空，就公共事务进入嵌入式对话和交流。所谓嵌入式对话，主要是指一种多方主体就某一主题进行实时互动、呈现高密度、多回合交流的对话形式。与报纸、网络所搭建的问政平台不同，电视问政必须是问政双方同时空交流的形式，参与问政的各方同处于一个空间，围绕某一话题进行问询、问责或讨论，问与答之间“无缝对接”，没有问政对象不在场或不在线的回应等待期，因而增加对话和交流的密度，进而挖掘了问政的深度。

同场对话能激发对话者的表达热情。有回应的对话才能得以延续，及时回应的对话才有活力。如若问话得不到回复，或表达得不到回应，参与对话者谈兴大减。而不在场和不在线的对话虽然也能得到回应，但因回应时间滞后，对话感减弱，也会在很大程度上影响参与者的对话热情。电视问政将问政各方置于同一空间进行同场对话，提问者、提问对象都很明确，因而都能得到及时的回应。不管回应是否真诚，只要能得到及时的回应，就能在一定程度上保持问政者的热情。即使回应模棱两可，提问者也可以通过不断追问使回应变得具体，进而离提问的目标越来越近。无论问询、问责还是讨论，同场对话所营造的交流氛围激发了问政者的热情，因而你来我往的问与答环环相扣，时时迸发出智慧的火花。公众代表机智的提问需要政府官员坦诚的应对予以配合，专家学者精彩的点评需要问政各方的喝彩才能体现其价值，同样，政府官员对民意和民智的诚恳征询也需要得到公众代表的积极回应予以支持，同场对话为这些支持环节提供了保障，使得多回合的对话顺利推进。在电视问政现场，由于面对面的同场对话将每一个参与者都置于话语场中心，无论提问还是回应，每个人都必须以积极的态度保持对问政主题的高度关注，一旦分心，就会暴露无遗。这种对问政主题的高度关注使得对话者思维活跃，思想激荡频繁，保证了电视问政成为信息丰富的对话平台。

同场对话能激发问政者的深度探讨。对话意即信息交换，信息在交换中增值。问政代表就公共事务同场展开协商对话，无论是提供事实，还是表达观点，都会在对话的碰撞中实现增值。首先，问与答的过程就是事实和意见不断补充的过程。经过提问—回应—追问—回应的多轮回合，事实越来越丰富，观点越来越明确，触及的问题层次越来越深入，因而同场对话的电视问政更有利于深度探讨。无论是问责还是问询，政府官员与公众的双向问政都是如此。其次，问与答的过程也是观点碰撞和思想激荡的过程。对话和交流中的事实陈述和意见表达对于听者而言并非单纯的接受信息的过程，而是不断受到启发的过程，双方都会在交流中产生新的想法，从而使问题讨论更深入，对问题的分析更接近核心实质，解决问题的方案更科学。

(二)实时直播问政过程丰富了信息的真实性

电视是立体呈现过程信息的传播媒介，镜头里记录的一切信息都可能直观地呈现于受众面前。作为一种客观记录和呈现的媒介，电视直播能还原事实过程，保证了问政过程的真实性，并丰富问政真实性的内涵。

首先，电视直播的信息“零损耗”特质完整地记录并呈现了问政现场的真实过程。在电视问政现场，每一位参与问政的主体，无论政府官员还是公众代表、专家学者，不管是提问还是倾听和回应，每个人的每一句话都被完整记录，并完整地呈现于电视观众面前，不会有任何疏漏。即使是一个表情、一个手势、站姿或坐姿，电视镜头都不会放过。电视镜头对问政现场的忠实记录让观众见证各方代表面对公共协商的态度和表现，是否有诚意，是否有能力，是否有担当，是否有智慧，问政过程中每个人的表现都一一显现出来，因此，电视直播见证着公共协商的过程和结果，确保问政过程信息的真实性。

其次，电视直播的聚焦效应促使协商主体谨言慎行，确保事实信息和意见信息的真实性。电视镜头是一部监视器，而且是一部公开由社会监督的监视器，镜头里的人讲述的每一件事实、表达的每一个观点，其真与假、对与错，都受到公众的监督和评判。基于此，无论政府官员还是各界代表，包括坐在旁听席上的普通民众，每个人都深深意识到必须对自己每一句话的真实性负责。对事实的陈述、原因的分析、经验或教训的介绍、对策性建议的提出等，都建立在完全真实的基础之上，经得起检验。这种压力之下的参与问政，每个人都保持对问政的敬畏之心，认真履行职责，以保证公共协商的质量。

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Deliberative Democracy: the Foundations of Rationality of TV Politics

HE Zhiwu

(JournalismandInformationCommunicationSchool,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China)

Abstract:As a kind of TV cultural phenomenon, there are profound deliberative democracy theory and practice foundations behind TV politics. First, along with the advance of democracy, enhancement of the effect of journalism and communication and the awakening of citizen consciousness, the operation of public power is becoming focus. Second, on the practical level of social governance, the negotiation process is strengthened day by day. Third, in the course of political participation, the attitude of citizens and officials to participate in the consultation have a fundamental change. In terms of TV politics, sincerity and rationality are the effective guarantee of public consultation and dialogue mechanism. Sincerity is the foundation, and reason is the core element.

Key words:TV politics; deliberative democracy; the foundations of rationality; TV culture

中图分类号：D67

文献标识码：A

文章编号：1009-9735(2016)01-0087-11

作者简介：何志武，男，湖北钟祥人，教授，博士生导师，研究方向：广播电视与新媒体、公共政策与大众传播。

*收稿日期：2015-11-30