对美国公立高校债券筹资方式产生及初步发展的研究

蒋金伟（唐山工业职业技术学院，河北 唐山 063299）



对美国公立高校债券筹资方式产生及初步发展的研究

蒋金伟
（唐山工业职业技术学院，河北 唐山 063299）

摘 要：20世纪20年代，美国公立高校开始通过发行债券来筹集资金搞建设。这种向社会寻求贷款的方式历经了半个世纪的发展，直到20世纪60年代还只是初见规模。本文将阐述美国公立高校债券筹资方式产生及初步发展的基本情况，挖掘其背景原因，并尝试从中汲取其对我省高校多元化筹资体系改革的启示。

关键词：美国公立高校；债券；筹资方式

美国公立高校拥有较为丰富的资金来源，如：联邦及州政府拨款、私人捐资、学费收入等。但由于校园扩建、修缮等原因仍会出现大量资金短缺的现象，这就需要通过贷款来弥补资金缺口。美国公立高校贷款大致可分为三种类型：向政府直接贷款；向银行贷款；向社会贷款（即发行债券）。

1 美国公立高校债券筹资方式的产生

在20世纪20年代，美国有一些州开始颁布法律允许高校面向整个社会借款（自主发行债券）搞建设，高校债券由此产生。例如：威斯康星州在1925年和1928年，明尼苏达州在1926年，俄勒冈州在1928年，北达科他州在1928年都分别颁布了相关法律，允许公立高校独立发行债券，来满足校园生活设施建设的资金需求。在这个时期，将高校债券这种筹资方式付诸实践的有：依阿华州立大学（Iowa State University），肯塔基大学（the University of Kentucky），明尼苏达大学（the University of Minnesota），俄勒冈农业学院（Oregon Agricultural College），宾夕法尼亚州立学院（Pennsylvania State College）和华盛顿州立学院（Washington State College）。后来，又有一些高校效仿这种做法，来缓解校园生活设施建设的资金压力，如：爱达荷大学（University of Idaho），密歇根州立学院（Michigan State College），密西西比农业机械学院（Mississippi A&M College）， 俄克拉荷马农业机械学院（Oklahoma A&M College）和弗吉尼亚理工大学（Virginia Polytechnic Institution）。

此阶段，主要是美国中西部和东部地区的公立高校采取发行债券这种方式来建设体育馆、学生社团活动大楼、宿舍、食堂等。这些高校发行的债券年利率在4.5％～6％之间，而且期限都在十年以上。但是，筹款规模比较小，一般占建筑耗资的50％左右，其余部分资金主要来源于高校自身资金储备、州政府拨款以及私人捐赠。

2 美国公立高校债券筹资方式的初步发展

在20世纪30年代，公立高校债券发行量有所增长，但是增幅不大。而且，高校债券的投资者们都把这项投资看作是一种慈善事业（与教堂、医院及其他慈善机构的社会借款类似），并没有真正将其作为一种证券来进行投资和交易。

二战后，越来越多的高校转向利用发行债券来解决食堂、宿舍等建筑项目的资金短缺问题。在1945年至1946年期间，州立大学和学院共发行了价值近4 600万美元的债券。1948年至1949年，虽然受金融市场利率上升的影响，高校债券交易市场的气氛也比较紧张，但是德克萨斯大学（the University of Texas）和德克萨斯农业技术学院（the Agricultural and Mechanical College of Texas）仍然发行了1 500万美元的债券。而且，一些位于科罗拉多州、康涅狄格州、亚利桑那州的高校也在考虑发行债券进行筹资。二战后信用比较好的公立高校都可以发行债券，而且利息率也可以保持在一个相对较低的水平上。（因为，公立高校债券属于市政债券一类，免税是高校债券的优势。没有这个优势，该债券也就不能在一个较低的利率水平上成功出售。）

此阶段的高校债券是长期建设型债券，按照其偿还方式的不同，可以分为以下几类。

2.1 宿舍债券（Dormitory Revenue Bonds）

宿舍债券是当时应用最广泛的一种美国公立高校债券。例如：伊利诺伊大学宿舍债券（the University of Illinois Dormitory Revenue Bonds），宿舍建设项目总耗资340万美元，州政府拨款支持260万美元，其余的80万美元就由高校发行债券自行筹集——年利率为2.79％，1950年发行，1973年到期。宿舍落成后的住宿费用收入是该债券还本付息的唯一资金来源；佛罗里达大学宿舍债券（the University of Florida Dormitory Revenue Bonds）承诺将被资助项目的收入作为债券还本付息资金的第一来源，将其他已有宿舍的入住收入作为偿债资金的第二来源。

2.2 体育场馆及运动设施债券（Stadium and Field House Revenue Bonds）

它是除了宿舍债券以外的另一种应用比较广泛的高校债券。如：俄克拉荷马大学（the University of Oklahoma）在1950年发行，1969年到期，利率为2.87％的体育馆债券。场馆的收费收入就是偿还该债券本息的资金来源。德克萨斯大学（the University of Texas）也发行过此类债券，它用学生的活动经费和体育馆运营收入来偿还债券的本息。密歇根大学（the University of Michigan）在1926年，为筹建体育场馆发行过该类债券。不过，该校还使用了一个比较有趣的“债券促销手段”，即债券的投资者将拥有在此体育场观看比赛的优先购票权（在债券到期日前）。而结果是，不仅债券很快售光，该项目负责人还决定追加资金，扩大体育馆的规模。

2.3 学杂费债券（Student Fee Revenue Bonds）

这种债券是投资者比较青睐的。因为学杂费收入相对来说比较稳定，而且是针对全体学生收取的，以它作为还本付息的资金来源会让投资者更有安全感。俄克拉荷马农业机械学院（Oklahoma A&M College）的学生活动大楼债券就是以该项目落成后所创收入及该校学生学杂费收入共同作为还本付息资金来源的。

2.4 综合债券（Omnibus Type Revenue Bonds）

它是为筹建两个以上建筑项目而统一发行的债券，当然也会以这些项目的共同收入来偿还债券的本息。这样就有一个很大的优势，即收入能力较弱的项目可以得到创收能力较强项目的帮助，共同顺利偿还所发行的债券。新墨西哥大学（the University of New Mexico）在1948年发行了综合债券（General Building Bond），所筹集资金将用于建设宿舍、食堂、印刷室、图书馆附属设施、取暖系统。该债券的本息将由上述各项工程落成后所带来的综合收入进行偿还。

2.5 捐款基金债券（Endowment Fund Revenue Bond）

德克萨斯农业机械学院（the Agricultural and Mechanical College of Texas）在1947年发行了价值500万美元，期限为20年的债券。偿还债款的资金来自于该校的一项“高校永久专款”（Permanent University Fund）。类似的还有怀俄明大学（the University of Wyoming）、蒙大纳州立大学（the Montana State University），它们都用自己的“赠地资金”（land grant endowments）对债券的本息进行偿还。

在20世纪30年代至20世纪60年代期间，高校债券融资方式历经了自发而又缓慢的初步发展阶段。在这段时期里，美国公立高校债券筹资方式的发展动力仅仅源于——弥补校园生活设施建筑资金不足。

3 背景原因分析

可以说，美国公立高校债券筹资方式是基于大量的校园建设资金需求，在联邦及州政府的推动下诞生的。在19世纪中叶到20世纪初这个时期，美国高等教育主要遵从德国高校发展模式。与英国古典大学发展模式（强调校园生活环境）不同，德国高等教育主要关注科学研究——认为校园的生活环境建设与科研没有关系，而且会挤用科研资源。德国模式不仅排斥住宿制，而且把从校园生活硬件建设中节约出来的资金都投放到科研中去。在德国高校发展模式的影响下，美国高校逐步摈弃了住宿制，将有限的资源投入到图书馆、实验室等科学研究设施的建设中。很多美国高校都不愿将资金花费在非科研性的校园生活设施上。这就导致在美国西部，大量于十九世纪落成的赠地高校并没有把校园生活设施建设列入当初的建筑规划当中。虽然美国西部的州立高校在《赠地法案》的支援下得到了大笔建设资金，但是它们为了在学术建设上迅速赶追东部地区，几乎把所有资金都用到了教室、图书馆、实验室等学术基础设施的建设中。这样就导致高校校园基本生活、运动、休闲设施的严重不足，如：食堂、宿舍、运动场馆等。这种不足也逐渐暴露出其弊端：学生和家长对校外住宿制怨声载道、校园拥挤不堪、学生的文化娱乐活动无处开展等。关注高校学生生活设施建设，恢复住宿制势在必行。

到1915年，美国公立高校的学生生活设施建设速度达到有史以来最高点。但是，要弥补半个多世纪的校园生活设施短缺，将是一项耗资巨大的工程。恢复住宿制所需的巨额资金对当时各类高校都是一个不小的挑战。对于美国政府来说，他们更感兴趣的仍然是高校学术设施建设，这使得联邦及州政府不愿对高校生活设施建设给予更多的资助。而且，突增的大批校园生活设施建设资金需求单靠私人捐赠是远不能解决问题的。因此，如何解决资金不足就成为一个让大学校长们十分头疼的问题。基于现实的需求，在20世纪20年代，有一些州自辟蹊径，开始颁布法律允许高校面向整个社会借款（自主发行债券）搞建设，高校债券由此产生。

但是，接下来美国公立高校债券筹资方式却经历了一段低缓的初步发展阶段，其背景原因有如下几个方面。

3.1 联邦政府为高校提供大量政策性低息贷款和无偿拨款，使得高校债券筹资方式发展空间有限

20世纪30年代至60年代期间，美国处于“合作联邦主义”时期，为了摆脱经济困境推行了“罗斯福新政”。1933年，罗斯福总统签署了关于建立公共工程管理局（Public Works Administration，PWA）的行政令，许多公立高校获得了用于校园建设的补助金，并被准许向公共工程管理局贷款进行校园建设。通过向高校发放补助金和提供贷款的方式，在1933年至1939年间，公共工程管理局帮助建造了占全美近70％的新校舍。自此，美国联邦政府开始在校园建设的贷款资金来源中，占据了主要地位。美国高校在20世纪50、60年代仍在继续扩大招生规模。联邦政府颁布了一系列法律，从而完善其向公立高校直接政策性贷款机制，同时也巩固了联邦政府在高校建筑直接贷款中的主角地位。这些法律有：1950年《住宅法》（第四章“高校住宅贷款计划”），1961年《综合住宅法》（第四章关于高校住房贷款的条款），1963年《高等教育设施法》，1965年《高等教育法》（第七章）。据统计，“从1945年到1965年的20年间，联邦政府就支出高达28亿美元帮助2500座大学建设校园生活设施。”

联邦政府提供的直接贷款，能使高校在付出很低甚至不承担利息的情况下获得充足的贷款资金。虽然，这部分资金需要偿还，但是其筹资成本毕竟比高校独立发行债券的成本低得多。联邦政府的高校政策性贷款虽然比高校债券筹资形式晚出现了近十年，但是它以低成本的巨大优势挤压了美国公立高校债券筹资方式的发展空间。

3.2 美国债券市场的不景气

1792年，纽约股票交易所成立，用于销售和交易美国政府债券。也就是说，作为当今全世界交易额最大的股票市场，纽约股票交易所在成立之初实际上是债券交易所。但是随着股票发行量和交易量的增加，债券逐渐离开交易所市场。在19世纪和20世纪上半叶，债券的销售主要依靠华尔街雇佣的销售员挨家挨户地推销。也就是说，这段时期债券的交易转向了场外市场，而且其交易极不活跃。在此阶段，只有少数投资公司（包括银行和保险公司）对高校债券交易感兴趣；而个人投资者在这个经济萧条的年代里还没有出现在高校债券交易参与者的行列中。

3.3 保险机制有待完善

高校建设债券缺乏统一的信用保险体制。虽然，各州纷纷颁布法令，赋予高校发行债券的权利，但是在发行程序的细节上还远远没能做到无微不至。其中最主要的是没有建立统一的信用保险制度。高校独立发行债券需要具有较好的偿债信用。这对于那些资历深厚的高校来说并不是问题，但是对于那些规模较小、财力不足的高校来说，本来就缺乏建设资金又很难得到投资者的信任。这就将一部份公立高校陷入了——有发行债券的意向，却很难付诸实践的境地。于是，各州政府也想出了一些为高校债券提供担保的措施，如：康涅狄格州政府以其信誉为高校提供偿债担保；而新泽西州则允许高校以向学生收取学费的权力作为债券的偿还担保；阿肯色州还允许高校不仅用学生的学费收入还可以用高校的全部资产作为偿债担保；路易斯安那州和得克萨斯州允许用州政府的税收权力作为高校的偿债担保。上述种种为高校债券提供信用担保方式虽然颇具创新精神，但毕竟与规范的债券担保体制（由专门的债券保险公司为债券提供担保并且全程跟踪债券发行方的财务表现，必要时为其改善财务状况、脱离财务困境提供专门帮助）相距甚远。

总之，在政府、市场、高校三方力量的此消彼长中，美国公立高校债券筹资方式从产生到初步发展经过了半个世纪的历程。当现实的大量建设资金需求出现时，联邦与州政府的支持又不足，于是美国公立高校转向债券市场寻求解决途径，高校债券筹资方式由此产生。在市场颓废的情况下，政府的资金支持力度加大，公立高校的资金需求得到解决，从而导致高校债券筹资方式的缓慢发展。

由于债券在发行前，一般会有专门的保险公司对其进行担保，保证在债券发行方无力还本付息时，保险公司会承担相应的偿债责任。只有这样，投资者（即债券购买方）才能更加安心地将自己的资金交给债券的发行方。但是，当时并没有专门的保险公司为处于初步发展阶段的高校债券提供担保。所以，此阶段的美国公立高校债券还远远不能像其它大多数市政债券那样被市场所广泛接纳。而且，一些高校利用债券进行融资后，其偿债的资金来源不是十分明确。这也造成了投资者在公立高校债券市场上不够积极踊跃的表现。可见，美国公立高校债券在经历了缓慢的初步发展阶段之后必然会在发行机制、担保机构、偿债来源方面进一步改革和完善，才能够求得更长久的发展。当然，这也是接下来我们进行研究的方向所在。

4 对我省高校多元化筹资体系改革的启示

河北省的高校虽然比较多，但是普遍规模不大。随着不断扩招，校舍扩建是必由之路，筹资问题也成为一个重要问题。目前，银行贷款和后勤社会化是筹资的两种主要方式。随着全面深化综合改革步伐的加快，发行债券也应进入决策视野。我们需要在借鉴发达国家成功经验的基础上，根据国情省情研究相关配套政策、体制、机构等方面的问题，促进高等教育健康发展。

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A Study on the Formation and Preliminary Development of Bond Financing Method in American Public Colleges and Universities

JIANG Jinwei
(Tangshan Polytechnic College, Tangshan 063299, China)

Abstract：In 1920s, American public colleges and Universities began to raise funds through the issuance of bonds to engage in constructions.After a half century of development, this way of looking for a loan to the community had been in the scale of the initial signs in 1960s.This article will explain the basic situation of the bond financing method in American public colleges and Universities, and try to dig out the background reasons to draw on the enlightenment of the reform of the diversified financing system in our colleges and universities.

Key words：American public colleges and universities; bonds; financing methods

作者简介：蒋金伟（1981-），女，河北唐山人，硕士，讲师，主研方向为高校财务管理。

收稿日期：2016-01-29

中图分类号：G510

文献标识码：A

文章编号：1674-943X(2016)01-0072-04