加强医疗纠纷人民调解委员会建设的研究与思考

郑建芬（浙江省杭州市余杭区司法局局长）

马其镖（浙江省杭州市余杭区医疗纠纷调解委员会主任）

陈 霞（浙江省杭州市余杭区司法局）



加强医疗纠纷人民调解委员会建设的研究与思考

郑建芬（浙江省杭州市余杭区司法局局长）

马其镖（浙江省杭州市余杭区医疗纠纷调解委员会主任）

陈 霞（浙江省杭州市余杭区司法局）

《医疗事故处理条例》第2条规定：本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。而医患纠纷是指基于医疗行为，在医方（医疗机构）与患方（患者或者近亲属）之间发生的因医疗过程、过失、违约而导致的医疗损害赔偿及医疗合同违约而导致的各类纠纷。近年来，我国医疗纠纷数量逐年上升，而因缺少统一的赔偿协调机构、索赔金额无法统一等原因产生的医闹事件也时有发生。2010年7月，浙江省杭州市余杭区成立余杭区医疗纠纷人民调解委员会（以下简称医调会），其主要任务是对余杭行政区域内医疗机构发生的医疗纠纷进行调解，向医疗机构提出防范医疗纠纷的意见和建议。经过五年多的实践，该区医调会取得了一定的成绩。

一、余杭区医疗纠纷人民调解委员会建设的基本概况

余杭区医调会从2010年成立以来，共受理咨询服务583批次，成功调解区内医疗卫生单位发生的医疗纠纷263起，其中重大案例36件，涉及死亡案例71件，引导司法途径解决5件。经调解成功的案件全部按协议履行，无一例不执行或反悔，调解成功率及引导司法途径解决达100%。

（一）案件受理情况分析

⒈赔付金额有效控制①为便于对相关数据有一个更全面、详细的比较，本文引用的2011年至2014年的数据均为每年1月初至12月底的数据。。2011年，该区医调会共调解各类医疗纠纷60件，申请标的额为998.79万元，结案标的额为319.81万元，实际赔偿金额为申请标准的32.01%。2013年，共调解各类医疗纠纷47件，申请标的额为562.55万元，结案标的额为207.39万元，实际赔偿金额为申请标准的36.87%。2014年，共调解各类医疗纠纷61件，其中死亡案件20起，申请标的额为679.86万元，结案标的额为243.98万元，实际赔偿金额为申请标准的35.87%。

2011年至2014年医疗纠纷调解数及赔付率

⒉调解时间逐渐缩短。2011年受理的60起医疗纠纷调解案件，调解最长的为156天，平均调解时间为18.38天。2012年受理的55起医疗纠纷调解案件，调解最长的为178天，平均调解时间为17.44天。2013年受理的47起医疗纠纷调解案件，调解最长的为165天，平均调解时间为16.87天。2014年受理的60起医疗纠纷调解案件，调解最长的为71天，平均调解时间为11.5天。

⒊案件类型相对集中。笔者对2011至2014年受理的案件进行了分析。从近几年的医疗纠纷案件来看，目前的医疗纠纷从诊疗科室上来说主要集中在妇产科、外科、内科和外科。从医疗纠纷的性质来说主要集中在医疗过失②医疗过失，是指工程师及其他医务人员在诊疗、预防、保健、计划生育技术服务等医疗活动过程中，在具体实施医疗行为时没有履行应尽的注意义务，表现为未能预见并避免损害结果的发生，从而导致患者人身或财产利益受损。参见网址：http://baike．baidu．com/ link?url=TGPIOiMbbykX6MloAJc0-oWNFGqL33aA4Cj3O8ydYnj6jVpb8lxHPI7-bCraPgMtmMk1Pv2Jt7U2pive8l9XO_，访问时间：2015-10-08。、医疗缺陷③医疗缺陷，是指医务人员在医疗活动中，因违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规而发生诊疗过失的行为。医疗缺陷包括：病历书写缺陷、诊断缺陷、治疗缺陷等。访问网址：http://zhidao．baidu．com/link?url=pc3jcZHNJrQV2p7pLnpuwnJq gLZ_LQ_eu_W1vlxhFXennx_uSBS5d3RKac1hOyUHl-6oTeF4vivfFZy1NGwM7_，访问时间：2015-10-12。、药品不良反应和其他四类。从数据上分析来看，因医疗过失和医疗缺陷而引发的医疗纠纷最多，分别占到了案件调解总数的48.64%和41.36%。

2011年至2014年医疗纠纷调解结案的平均时间

2011年至2014年医疗纠纷调解案件的性质分析

（二）工作开展保障到位

⒈政策保障到位。2010年6月，区府办制定下发《余杭区医疗纠纷人民调解工作机制的实施意见》，专门成立余杭区医疗纠纷人民调解工作指导委员会，明确医疗纠纷人民调解委员会的组织队伍、主要职责、工作方式等。制订《余杭区重大医疗纠纷处置预案》，明确相关部门在依法维护医疗秩序、构建和谐医患关系工作中的职责。

⒉经费保障到位。明确规定医调会的的经费需求由该区财政予以全额保障，该区医调会的设立和人员组成由该区司法局负责，并对医疗纠纷人民调解工作进行指导和监督，该区卫生局、公安局、综治办、信访局等部门给予配合。从2010年至今，该区财政共拨款130余万元作为医调会办公用房、办公设施和办公装备等基础设施和必需的工作经费，落实了近300平方米的办公用房，确保了人民调解工作的有效开展。

⒊人员配备到位。目前，该区医调会有4名调解员，其中专职调解员3名，兼职调解员1名。医调会主任由具有丰富法律知识、社会工作经验和管理能力的人员担任，1名调解员由懂法律、医学专业知识，具有实际处理医患纠纷经验的人员担任，另外1名调解员在驻区人民法院调解室工作多年，历经磨练。同时，该区20个镇街法司法所长为兼职调解员，较好地发挥其人员熟、情况明的优势与特长。

（三）服务模式规范创新

⒈制订相关调解须知。先后制订了医疗纠纷人民调解的各项规章制度和调解流程，并将相关法律法规及调解须知等内容上墙；结合调解实践为双方当事人制作了宣传小册，印制《医患纠纷调解前须知》《委托进行医患纠纷鉴定前须知》和《死亡医疗纠纷调解提供材料须知》等，为双方当事人做好调解前的各项准备工作提供了详细的说明，提高了案件调解的效率。

⒉健全调解服务网络。在医患纠纷相对较多的偏远镇（街道），镇（街道）调委会安排专人负责医疗纠纷人民调解工作，并接受区医调会的业务指导。对镇（街道）卫生院、村（社区）卫生室发生的责任明确、索赔额较小的医疗纠纷，在该区医调会的指导下，努力把纠纷解决在镇（街道），化解在村（社区）。对特别重大、疑难医疗纠纷，该区医调会主动召集镇（街道）、村（社区）三级联动，发挥自身专业性作用，及时做好纠纷化解工作。

⒊定期梳理工作情况。建立健全信息反馈机制，把排查、调解纠纷过程中发现的问题及时向医疗机构和卫生行政部门反馈，提出改进工作的意见建议。区医调会每年以工作简报形式，定期向区政府、政法委、司法局、卫生局、财政局、法院等有关部门报告医疗纠纷人民调解工作情况，以案例分析的形式向院方及卫生行政部门提出防范意见和建议，对进一步提高全区医务人员的业务素质和加强医疗卫生系统管理起到了一定作用。

二、医疗纠纷人民调解委员会调解的优势与困惑

（一）优势

⒈身份优势更易赢得医患双方的充分认可。根据目前的工作实际，区医调会由该区司法局负责，是一个独立于医疗纠纷当事人的第三方机构，具有中立性。当医疗纠纷发生之后，由于医患双方本身处在对立位置，以致于医患双方很难建立起相互信任的协商关系。在双方博弈的过程中，调解的主持方就显得极为重要。医调会的成立能以第三方的身份优势缓解医患双方尖锐对立的关系，一方面能依法有效维护患者的合法权益；另一方面也能避免院方不计成本解决问题，造成国有资产流失。

⒉时间优势更易维护社会的和谐稳定。根据规定，医调会应该自受理医疗纠纷之日起30日内（不包含鉴定时间）调解完毕；逾期未调解完毕的，医患双方同意延期的，可以再延期一个月。到期仍未达成调解协议的，视为调解不成。从数据统计分析来看，近4年来，该区医调会调解纠纷的平均时间仅为16.05天，而法院简易的诉讼程序最少也要3个月，普通程序更是需要6个月。

⒊成本优势更易减轻彼此的经济负担。人民法院对医疗纠纷诉讼是按照民事诉讼案件的收费标准进行收费。笔者向余杭区法院了解到，目前余杭区法院对涉及10万元的医疗服务合同纠纷，普通程序的诉讼费为2300元，简易程序为1150元，通过调解结案的折半收，也就是通过诉讼，即使以调解的方式结案，也仍需收取诉讼费575元。而通过医调会调解之后，再进行司法确认，不仅在效力上等同于法院判决，而且是完全免费的。

（二）困惑

⒈执行过程中标准掌握难。按照《浙江省医疗纠纷预防与处理办法》（浙江省人民政府第269号令）第二章第20条规定：对索赔金额在10万元以上的，需先进行医疗鉴定。然而在调解实践中，有部分医疗纠纷经过医学专家库人员分析后，认为在该案件中院方存在明显过失或过错，根据人身损害赔偿的标准，数额将突破10万元的底线。此外，申请人由于亲情原因拒绝进行医疗鉴定，但提出的赔偿金额却远远高于10万元的也时有发生。

⒉媒体介入时化解纠纷难。医疗纠纷已成了社会关注的热点、焦点，新闻媒体也时常会对一些敏感性的医疗纠纷和事故进行报道，并且通常感情倾向于患者这个弱势群体，为弱势群体呼吁。媒体的介入一方面确实为提高医疗服务质量起到了正面积极的作用，但也会让患者及其家属对医院和医生产生不信任，任意扩大索赔金额。

⒊专家库机制运用启动难。目前在实践中，该区医调会的财政预算中没有专家讨论咨询的经费开支预算。而医学专家库的成员中有区内医院的，也有省市级医院的医疗专家，在医调会召集专家进行讨论咨询时，专家的交通、就餐和现场咨询的费用难以得到保障。故目前的咨询基本以电话咨询或以区内医院专家组内部分析为主，降低了讨论结果的科学性、专业性，也很难说服患方。

三、进一步发挥医疗纠纷人民调解委员会作用的思考

（一）医调会第三方的身份优势有待于进一步明确与提升

⒈明确医调会的法律地位。目前浙江省医调会在处理医疗纠纷时的主要依据是《医疗事故处理条例》《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》和《浙江省医疗纠纷预防与处理办法》。医调会在进行医疗纠纷人民调解时无明确的法律依据。虽然在2011年，为贯彻落实《人民调解法》，司法部制定并下发了《关于加强行业性专业性人民调解组织建设的意见》，对各类行业性、专业性人民调解工作进行了规范，但该《意见》毕竟只是部门规范性文件，无法解决根本性的组织保障问题。应当尽快制订医疗纠纷第三方调解的相关法律，对医调会的组织机构、经费来源、调解程序等从法律的层面进行具体而明确的规定。

⒉提升专职调解员的综合能力。调解的过程是考验调解员社会知识与法律知识功底、现场灵活应变的一个综合考场；医疗纠纷的调解要求调解人员不仅具有调解技能，还需熟知相应的医学知识。调解员只有坚持在学中干、在干中学的态度才能更好地开展调解工作。尤其是在大数据时代，调解员还要学会运用与医患纠纷有关的数据分析，为党委政府的科学决策提供参谋和依据。

⒊发挥专家库的资源作用。2015年11月卫生计生委起草的《医疗纠纷预防与处理条例（送审稿）》第37条中虽对医疗纠纷人民调解委员会认为可以启动医疗损害鉴定或者专家咨询程序的情况进行了说明，但未明确专家人员库筹建、管理和经费保障等方面的问题。因此，笔者建议从三方面完善专家库的管理和运作机制：一是在专家库的建立上，变目前以在职专家为主的模式为以退休专家为主。二是在专家库的监管上，医调会要充分发挥自己的职能作用，完善法律和医学专家库建设，健全工作机制。三是在专家库的经费保障上，通过以点带面的形式，参照人民调解“以奖代补”的模式逐步建立专家参与案件化解的奖励机制。

（二）新闻宣传有待于进一步加强与引导

⒈政府部门要加强舆论引导。媒体对医疗纠纷事件的客观报道是其新闻特征所决定的，对此政府部门也要正确认识，及时采取措施，对事实给予全面的展现，让新闻媒体对医疗纠纷与冲突的客观报道与评论，成为沟通医务人员和患者的一座桥梁。同时，卫生等有关部门也应开展一些针对性的法治宣传教育活动，引导群众学法、懂法、守法、用法，依法表达利益诉求。

⒉司法行政部门要加强宣传指导。当前，医调会通过调解的形式化解了大量的医患纠纷，很多纠纷处理的结果得到了医患双方和政府部门的充分认可，但公众却知之甚少。司法行政部门作为医调会的指导部门，要加强对调解员进行针对性地培训，并利用媒体做好宣传、报道。

⒊媒体部门应客观公正报道。一是要避免新闻炒作。媒体应客观公正地对事件进行报道，而不能为了点击量夸大宣传。二是要避免偏袒一方。新闻媒体必须向医患双方全面了解事件原委之后再进行报道，同时在报道中不应该以自己的观点与情感为依据，偏袒任何一方。三是要避免无限转载。媒体在转载时对相关内容要进行核实，不能人云亦云，无限制转载。

（三）医疗纠纷的调解环境有待于进一步改善

⒈明确调解与预防齐头并进的运作思路。医调会的调解毕竟是一种事后的化解举措，当前医患纠纷的产生更多的根源是医疗服务质量问题。对此，医疗服务部门应积极采取措施，提升服务质量。卫生行政部门对医疗事故频发的医院应认真调查研究，分析其事故频发的原因，在必要的情况下启动医疗机构医疗事故（争议）责任追究办法，对相应的负责人和工作人员进行问责处理。调委会也应通过对医疗纠纷案件发生的性质、原因、事项等方面的分析，为卫生行政部门和医疗机构提供相应的预防模式。

⒉打造部门与部门之间相互配合的联动模式。医疗纠纷是一个复杂的社会问题。为有效解决医疗纠纷，应建立一个部门与部门、部门与镇街之间的联动机制。当医疗纠纷发生后，首先，医院行政部门对医疗纠纷产生的原因及事后的处理要能及时拿出一个初步的方案；其次，医调会在接到调解的申请后，要组织相应的调解人员，对该起医疗纠纷进行客观公正的评估，在此基础上，引导医患双方进行协商。最后，在调解过程中，医调会如果认为引入相关部门或镇街参与更利于调解时，应及时通知相关部门或镇街参加，相关的部门和镇街也应第一时间派员参与调解。

随着人民调解工作的不断深入，群众对人民调解的认可程度越来越高；发生医疗纠纷后，医患双方都能想到医调会，申请人民调解；遇到大的医疗纠纷，在派出所、司法所介入后，都能引导到医调会调解；对上诉后的医疗纠纷，区法院委托医调会调解……一系列现象的转变，无不在说明余杭区医调会的成立，在医患双方之间架起了沟通的桥梁，搭起了医疗矛盾纠纷化解的平台，畅通了医疗纠纷解决的渠道，节约了社会的各项资源，有效维护了社会的和谐稳定。但是面对当前紧张的医患关系，如何更好地发挥医调会的作用，充分运用医调会这一第三方平台，构建医患之间和谐沟通、互谅互让的的关系，我们仍有较长的一段路要走。

（责任编辑 张文静）