地方平台公司为何再度活跃

潘晓

经济下行趋势短期内难有好转，新增债务有限，PPP模式短期作用也有限，于是城投公司又被地方政府当做稳增长、稳投资的重要实施主体。

2015年前后，城投公司的命运经历了戏剧性的变化。

2014年10月，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即43号文，将所有城投公司推向十字路口：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。以往依靠政府信用融资发展的路径难以为继，这些城投公司要与政府划清界限，转型是必然的趋势。然而，城投公司的转型本身就面临一个悖论：去竞争性领域，跟民企竞争没有优势，要是把存量债务拿走，城投已经没有存在的必要。

但是2015年因经济下行压力较大，地方政府加大投资力度稳增长，平台公司又再度活跃起来。中国经济下行趋势几年内难有好转，新增债务有限，PPP模式短期作用也有限，城投公司被地方政府当做稳增长、稳投资的重要实施主体。规范的地方政府举债融资体制难以在短期内建立，城投公司与地方政府这种“剪不断、理还乱”的关系恐仍将持续。

找寻转型之路

国务院发布43号文之前，地方政府在基础设施或公用事业投资上，多倚重城投公司等融资平台。43号文则明确提出，融资平台不得新增政府债务，地方政府后续举债，要么通过发行地方政府债券，要么通过政府与社会资本合作模式。与43号文相配合，发改委和交易商协会都收紧了城投债的发行。

形势所逼，一些城投公司也在积极谋划转型。有些地方政府牵头进行资产整合，几个平台公司合并，一些养老、金融类资产被注入。同时，一些集团公司还加大了对子公司的市场化考核，要求各个子公司要逐渐拥有经营性资产。按这种转型趋势，城投的政府融资功能会逐步削弱，后续只能进一步做实资产经营管理。

但转型道路很艰难。城投公司转入到市场竞争领域，跟民营企业相比，竞争力不够。比如，很多城投公司旗下就有房地产公司，但房地产高度市场化，除了全国性房地产公司在当地有楼盘开发，即便是面对本土房地产公司，城投也没有优势。河南某地级市城投公司有机会参与到省内金融类国企改制，有望控股省内某家城商行。虽然是件好事，城投公司平常跟银行打交道也多，但真让城投自己经营银行，却是力不从心。融资平台由于背靠政府信用，有了融资和项目的优势。未来要跟政府脱离关系，再造自己的竞争力，却很困难，遑论那些不具备经营性资产，造血能力很差的空壳类公司。

山西某地级市城投公司资产规模很大，但没有经营性项目，也没有自营项目。公司替政府融资修公路、进行棚户区改造，这些公益性项目几乎没有现金回报，所欠债务由财政偿还。2014年进行债务甄别，债务基本全部交还给政府。转型根本没有出路，只能逐渐关掉。

政策松绑的“红利”

随着经济下行压力加大，稳增长任务凸显出来。2015年3、4月，发改委先后出台了四个专项债发行指引，加大企业债券对城市地下综合管廊、战略性新兴产业、养老产业和城市停车场建设的支持力度。随后，更多稳增长政策陆续出台。5月，国务院办公厅转发三部委文件，要求妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题。

城投公司融资渠道也在进一步放松。5月、11月，发改委两次发文，陆续放松企业债券的审批发行，诸多限制条件被突破。相关数据显示，受43号文等相关政策影响，2014年12月，2015年1月和2月，城投债发行规模减少到600亿元以下。然而，到2015年3月之后，城投债月度发行规模逐渐恢复到1000亿元以上。

可以说，2015年城投公司又“活过来了”。

农发行、国开行，以及一些商业银行的总行主动到地方城投对接项目，尤其是国家重点支持的几个领域的建设，包括棚改、保障房、地下管廊、停车场等。一些项目可行性研究还没做完，资金就已经批下来了。

某地级市争取到的项目贷款资金在省里居前列，因为储备的项目多，前提是要紧跟国家政策走，多储备国家支持领域的项目。在经济下行的大势下，银行为规避风险，不愿意给民企贷款，而政府和城投公司的贷款要相对安全。

另一地级市城投公司2015年通过中票、私募票和私募公司债等进行融资，融资渠道的放松，使得2015年偿债资金有了着落。但由于房地产和土地市场的不景气，整理的土地难以卖出高价，收入方面依然存在困难。

尴尬身份依旧

城投公司为地方城市建设做出了很多贡献，地方政府也需要城投公司发挥作用，但似乎一直得不到正式的认可。

中国财政体制的不完善，使得地方政府越到基层越是吃饭财政——公共财政收入仅够日常运营支出，难以有多余的资金用于经济建设。尤其在城镇化建设过程中，基础设施、公用事业等配套需求量大、资金缺口较大，此前多依靠政府财政投入，也多由城投公司代表政府完成项目的投资运营。

可以说，如果没有城投公司的融资能力，地方城市发展无从谈起。地方建設资金缺口，加上2008年金融危机后，配合“四万亿”计划的落地，城投公司数量急剧增加。审计署2013年对全国政府债务的摸底行动中，纳入审计的融资平台数量达到7170个，融资平台为地方政府债务最大举债主体。

因地方债务规模急剧膨胀，2010年国务院发文要求清理规范融资平台。2014年43号文，重申要清理规范融资平台，不得新增地方政府债务，为地方政府举债开辟了两条明路，一为地方债券，二为PPP模式。

经国家相关部门统计，从2013年6月底到2014年底，这一年半的时间，地方政府债务增加4.6万亿。与此形成鲜明对比的是，2015年地方政府新增债务额度共计6000亿元，相较于一年半4.6万亿的额度，差距较大。

债务额度不够用，PPP模式被寄予厚望。但是从实际运行情况来看，虽然PPP项目热炒了一年多，但由于政府推出的公益项目现金回报难以达到社会资本预期，再加上后续融资资金难以跟进等问题，PPP项目推出的虽多，但实际落地效果并不是太好。

因此，城投公司重新被委以重用。地方政府城建、财政及发改等部门，还是希望城投公司能继续发挥作用。政府要推一些项目，有时候对社会资本不够信任，依然偏向于由城投来对接。

2015年12月，财政部部长楼继伟在全国人大常委会上就地方债管理情况作汇报时，指出融资平台公司缺乏持续稳定的经营性现金流，自身造血能力较弱，与政府的关系短期内难以厘清，制约了市场化转型的进程。

至于后续平台公司转型的出路，政策很明确，空壳类公司将被关闭，实体类公司逐渐转型为自我约束、自我发展的市场主体。财政部财政科学研究所相关专家表示，政府可以通过资产注入和兼并重组，如注入水务、供热等有现金流的资产，提升城投公司造血和市场融资能力。另外，城投公司还可以通过购买服务，继续参与公益项目的建设或运营。

已经有越来越多的城投公司意识到需要加快自身的转型，为后续发展多争取主动权。兰州城投将资产分为政府类资产和经营类资产，区别对待；人员安排方面，将部分集团层面管理职务人员，下放到一线子公司层面，充实实体经营；同时，也在拓展医疗器械等新兴产业领域的业务。有些城投公司已经开始区分政府项目和自身经营项目。

虽然建起了防火墙，现在也明文禁止城投公司替政府举债，但城投公司转型之后，政府债务会不会最终由城投公司承担，依然是城投公司的一大担忧。

（作者单位：浙江财经大学公共管理学院）