领导干部如何运用好法治思维

黄蕊

【摘要】法治思维是我们党治国理政的主要思维，文章以探寻提高领导干部运用法治思维能力的方式方法为目的，以目前党政领导干部运用法治思维过程中所存在的问题为切入点，提出提升领导干部运用法治思维能力就必须培养领导干部的法律信仰、权力行使过程中处理好“法”与“情”的关系、处理好守法与能干的关系。

【关键词】法治思维 法律信仰 法理 情理

【中图分类号】G206.3 【文献标识码】A

领导干部运用法治思维的必要性

随着法治在政治、经济、社会、文化、生态各领域推动和保障作用的逐步突显，法治已被越来越多的人所接受和认可。然而，法治中国的建成不会一蹴而就，十八届四中全会正揭示了法治中国建设还有很大的空间不断完善。

依法执政是中国共产党自新中国成立以来，通过对执政方式的不断摸索和实践所做出的重要选择。半个多世纪以来，我们党完成了从革命党向执政党身份的转变，更是在经历了对国家和社会事务实行全方位领导和全面执政带来的党政不分、以党代政、监督失控、权力集中、腐败滋生等问题之后深刻认识到，要巩固执政地位、树立执政党权威和形象，领导全国、全社会在稳定中求发展，就应在以人民群众利益为本的指引下，全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力的现代化，可以说，治理方式的转变实质上就是党的执政方式的根本性转变。法治化作为国家治理现代化的要义之一，它既是实现科学化、民主化的重要保障，也是这些要素的有机结合，这也就决定了，提高领导干部运用法治思维的能力不仅仅要求形式上的合法，更要求体现实质上的科学性、民主性和公平性。在法治精神的引领下，在宪法和法律规定的范围内实施政治领导、思想领导和组织领导，以依法执政代替全面执政是实现国家治理现代化的基础。

中国的法治建设必然要经历一个从无到有、从初级向高级不断演变、不断发展的过程，而且这个过程会异常艰难而漫长。如果将党的十八届四中全会作为分割点的话，建设法治中国的历程应分为两个阶段：第一个阶段为初级阶段，该阶段强调行为的合法性以及追求社会秩序的稳定，也可以称之为形式法治建设阶段；第二个阶段为高级阶段，也就是十八届四中全会提出的全面推进依法治国阶段，该阶段跳出了对行为简单的合法与违法的判断，而是在确保合法性和秩序性要件实现的前提下，强调公平正义、自由平等等具有价值判断的要素，也可以称之为实质法治建设阶段。法治建设的不同阶段决定了领导干部所应具备的法治思维的侧重有所不同。“法治思维”于党的十八大被正式提出，但是从党的十五大确立“依法治国，建设社会主义法制国家”基本方略起，“法治思维”就已经在党的执政思维中扎根了。如果说十五大是“法治思维”在党的执政思维中的萌芽，那么党的十八大就是“法治思维”在党的执政思维中的发展，而党的十八届四中全会则是“法治思维”在党的执政思维中的壮大。

领导干部运用法治思维的几点思考

运用法治思维必须以“信仰法律”为目标。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”1971年，伯尔曼在波斯顿大学的讲演中一语道破了法律与信仰的关系，也是从那时起，“信仰”这个原本专属于宗教的词语便与“法律”之间产生了化学反应，成为法学界研究的重要命题。

法治之于中国属于舶来品，现代法治于西方发端之时，中国尚不具备法治产生所应具备的要素，即高度发展的商工文明的产物—民主，再加上中国传统的封建等级思想深入骨髓，巩固了统治阶级的权力本位、被统治阶级义务本位的正当性，致使民主、平等等现代法治毫无生根的可能。尽管千百年来，古代中国已形成了独具特色且庞大的法律体系，但是人们对法律的定位只是作为维护社会秩序、巩固统治阶级地位的工具，这也是目前在理论研究和实践当中对“法律信仰”持质疑甚至否定态度的人的主要依据，他们认为信仰缘起于人们对世俗世界或周遭的不满以及对美好生活和世界永无止境的追求与向往，而作为工具的法律不能带给人们先验的感受，因此，信仰法律无从谈起。其实，一切对“法律信仰”质疑的声音最终都汇聚到一个问题上，那就是法律的属性到底是什么？因此，只有解答了这个问题，才能还原法律信仰的真正面貌。

我们认为，法律具备三个层次的属性：第一层，法律的工具属性。法律是维护社会稳定、促进经济社会发展、化解社会矛盾的主要工具，这是由法律的工具理性所决定的，是法律最基本的属性。在法律实践当中，人们最容易理解和接受的就是法律的惩罚性、教育性、指导性、预测性等，也正因如此，人们对法律往往敬而远之。第二层，法律的价值属性。我们现在所讲的法治中的“法”，一定是被赋予了“良”的性质的法，对人的价值观的形成和修正具有引导作用。这里的“良”便是对法做出的价值属性的判断，即秩序、自由、公平、公正、正义等，这些是法的制定和实施所追求的目标，即法治所追求的目标。第三层，法律是主客观相结合的产物。法律的客观性是指法律不是立法者的发明创造，而是立法者对人类社会发展规律的发现和表述。一部能够得到大家拥护并且遵守的法律，一定是能够满足绝大多数人的基本诉求、符合人类对经济社会发展规律基本认知的法律，包括政治的、经济的、社会的、文化的、生态的规律以及道德标准。法律的主观性主要体现在位于制度设计最顶端的也就是权力所有者的选择，即如何在诸多发展规律中进行取舍则完全取决于权力所有者的判断，但是这种主观性仍然受到客观环境、国情等客观因素的制约。从法律的三层属性可以看出，法、法律抑或法治都不简单的是一种手段或工具，而是饱含了对现实判断和对美好事物向往的、充满人文色彩和热情的文明。

法治既能带给人们与宗教相同的精神上的满足和引领，更能在国家强制力的保障下通过制度的实施带给人们可以直接感触到的人身以及财产的安全感、周围环境的改善等。

培养和提升法律信仰既是法治成果不断积累和巩固的过程，也是人们有意识的选择和培育的过程。我国的法治建设采取的是政府主导的、自上而下的模式，这与西方现代法治的诞生是相反的，因此，在法治建设中抓住领导干部这个关键少数，充分发挥其领导带头作用将对我国的法治建设起到推动作用。

第一，主观层面，领导干部要树立正确的“法治”观。从党的十五大确立依法治国的基本战略以来，尤其是十八大召开以来，“法”、“法律”、“法治”等概念无论是在党的政策文件当中还是在领导干部运用权力的过程当中甚至是老百姓茶余饭后的谈资当中出现的频率越来越高，然而，真正明白这些概念内涵的人却并不多，而这正是阻碍我国法治建设的主要原因。作为我国法治建设的主要推动者，各级党政领导干部应主动学习宪法、相关法律法规，了解法治原理和法治精神，积极克服工作中存在法律工具论和法律虚无主义带来的影响，真正做到用权为民。

第二，客观层面，完善法治环境。法律信仰的形成是历史发展的过程，是人们在不断地实践当中选择的结果，因此，可以说它是主客观相结合的产物。如前所述，法治的主要内容是规范权力，防止权力滥用，然而趋利避害是人的本性，这表明要权力人在权力行使过程中，尤其是在法治建设处级阶段做到自我约束的难度比较大。因此，我们必须不断强调客观环境的公正性和监督力。这要求我们：完善各级人大、党政机关、司法机关之间的相互关系，以权力制约权力；提高人民群众学法、用法的意识，通过维权监督权力行使；鼓励并规范媒体监督，尤其要发挥主流媒体的监督作用。

运用法治思维必须处理好“法”与“情”的关系。1991年9月，“柏林墙守卫案”的终结，将“谦抑性”纳入到行使权力应考量的要素当中，也揭示了法与情之间微妙的关系，打破了法、情二元论以及“法不容情”在人们心中的笃定，引导人们思考法与情的关系。

可以说，在执政的过程中，在公权力的运行过程中，所谓依法中的“法”不仅仅指法律规范，还包括情理，实践中处理好“法”与“情”的关系也是运用法治思维的关键。

第一，科学立法是情理的类型化归纳。立法是情理的逻辑性表达。立法的基本目的是让人们在纷乱杂然的自然万物和社会万象中找到规律性或规定性的线索，从而使人类行为在当下有所方向，在未来有所预期。前文已述，法律不是立法者的创造发明，而是其有目的的理性选择后所表述出来的经济社会规律，确切的讲，这个规律在自然界即自然规律，在社会中则表现为人类的精神现象，是人类情感需求的表达，也是对人与人之间、人与自然之间关系的肯定。立法本身是立法者在理性选择后对人类情感加以规范化、逻辑化的肯定。而情理在立法中的体现最为典型的是判例法国家，基于英美判例法国家的“遵循先例原则”，法官进行司法审判的过程有可能也是立法的过程。

因此，我们党在领导立法的过程中，权力机关及其他具有立法权限的机关在进行立法的过程中在做到科学立法即遵循客观规律的同时，还应做到民主立法即广泛地纳入群众的情感需求。

第二，严格执法是情理的表达。在公权力的分类中，行政权力是外延最广的，与人民群众利益、经济、社会、文化、政治、生态发展联系最为紧密的权力，是立法中的情感与实践中人类情感的对接口。严格执法，不仅指行政主体应一丝不苟地按照法律规定行使职权，它还要求行政主体在权力行使过程中应注重权力行使的合理性，即是否做到同案同判、同事同处的公正，是否遵循比例原则，将行政相对人的损害降到最小，是否采取非暴力的、可以让行政相对人接受的执法方式和平执法等等。

如果说立法是对客观规律的一般概括归纳表述，那么执法就是将个别的、具体的客观事实带入到一般性法律规范中去检验，并得出结论的过程。这样看来，执法中的不稳定因素远远大于立法，例如，执法者自身的情感感受、与行政相对人关系的亲属远近等等，而这些不稳定因素正是导致执法不公、执法偏差的罪魁祸首。

第三，公正司法是法理与清理的博弈。从性质来讲，司法权是被动型权力，与行政权的运行相比，司法权对事实合法与否的判定则更为复杂，因为，在争议中理顺法律关系，寻求法律事实的过程除了主要依靠法官的专业素养和法律规范以外，还夹杂了审判人员的某些情感在内。例如陪审员制度，往往审判的陪审员大都没有法学专业功底，也没有经过专业的法律审判培训，尤其是在西方发达国家，陪审员来自各个行业各个阶层，而这项制度的出现，就是为了将法官在法律层面不能解决的问题，例如事实存疑时、被告由于某种特殊原因造成他损失时，应如何判定其性质等，做出情理上的判定。

以上三个方面是对公权力即立法权、执法权和司法权在产生、行使过程中所蕴含的情理的解析，旨在得出这样一个结论，即无论是在以党中央或者党组织为存在形式的党的执政行为，还是在党领导下的立法、执法、司法活动中，都应摒弃“法不容情”的思想，将情与法有机结合，既突出法治的至高无上、高处不胜寒，又体现出法治的人文与温情。

运用法治思维必须处理好“依法”与“能干”的关系。改革开放以来，我国完成了从计划经济逐步向市场经济的转化，这是“开放”的主要体现，也是世界经济发展的趋势。然而，伴随着市场经济的日趋成熟，越来越多的矛盾和问题出现了，贫富差距加大、环境资源遭受破坏，“以经济建设为中心”逐步演变为“以GDP为中心”，公权力的行使也向“为GDP服务”倾斜，尤其在传统的城镇化建设中，因土地流转、审批、补偿等所衍生的许多社会问题都成为严重的社会隐患，有的甚至已经造成了严重后果，社会影响极度恶劣。马克思唯物主义提出经济基础决定上层建筑，经济基础是第一位的，然而，在我们的领导干部中，很多人将其理解为经济基础是高于一切的，是一切权力运行的最终目标，这样的理解无疑是片面的，而这也是导致目前经济发展与社会发展失衡的原因之一。

市场经济是法治经济。党的十八大以来，我们党一直在强调市场的法治化，这是我们党对市场经济认识的更高层次，也是对法治保障和推动市场经济又快又稳发展的肯定。与此同时，多媒体时代，尤其是自媒体时代的到来，既为促进领导干部守法、依法用权营造了良好的监督环境，同时，也为公权力的行使带来了挑战。

在实践中，很多人对法治抱有质疑甚至否定的态度，认为法律的确定性和滞后性会阻碍经济的发展，减缓改革的步伐；还有人认为，过分强调法治的正当性，强调权力的合法性和正当性，一方面会消减领导干部干事的积极性，另一方面会错失许多发展机遇。依法执政是历史的选择，是人民的选择，这一趋势不可逆转，因此，如何做到在守法中谋发展是领导干部所面临的最大难题，而这也是提升法治思维必须解决的一个重要问题。

第一，法治不是解决问题的唯一思维，但它是最主要的思维方式。其他思维方式，如政治思维、经济思维、道德思维等必须在法治的范围内进行，否则在这些思维模式下做出的行为、取得的成绩都将得到否定性的法律评价，非但不能促进发展，反而会拖住发展的后腿。理论研究中，无论我们赋予法治思维多么宽广的内涵和外延，最终总有法律无法触碰的领域，因此，在实践中，我们鼓励多种思维方式并存，将法治的要义渗透到其他思维模式中，使得法治思维的运用成为我们党和公权力行使者的习惯。

第二，注重权力运行的合理性。很多言论将经济发展缓慢的原因归结到法治阻碍了权力的灵活运用，这不过是对法治的欲加之罪，因为法治的出现的确使得权力无法肆意作为，以谋取不正当利益。目前，出现的多领域、多层次治理难题，更多的问题出自于权力结构的分配的不合理，尤其是行政权力，因此，应积极培育成熟的市场和社会自治，合乎时宜地实现政府抽身或转身，厘定政府有效边界；适时重组政府部门；合理配置各级政府间的事权、财权；建立运作有效的部门间、层级政府间以及区域政府间合作协调机制。①

第三，完善公开与参与制度。“正义不仅要实现，更要以看得见的方式实现。”尽管信息公开已经全面涉及到了政务和党务，但是，实践中，信息公开仍然缺乏完善的制度予以保障，形式上的公开多于实质公开。因此，应秉承以公开为原则，不公开为例外，使公开原则贯穿于权力运行的各个阶段。只有在信息公开的基础上，公众参与才能真正实现，“阳光是最好的防腐剂”，“充分知情是理性、慎议的基础”，因此，可以说信息公开和公众参与的实现既是对公权力的监督，又是树立公权力威信的前提。此外，公权力在不同领域的行使，必须要有专业性意见的参与，而要使得专家论证、听证等诉求渠道切实发挥效能，则仍要以公开和参与为条件。

（作者单位：中共西安市委党校；本文系2015年度西安市社会科学规划基金项目，项目编号：15F61）

【注释】

①沈岿：“走向应责胜任的法治政府”，《中国法律评论》，2015年第2期。

责编 /丰家卫（实习）