我国环境公益诉讼现状考察与制度完善

雷步云

(中国人民公安大学研究生院，北京 100038)



我国环境公益诉讼现状考察与制度完善

雷步云

(中国人民公安大学研究生院，北京 100038)

[摘要]环保事业的发展、经济结构的优化、和谐社会的构建、法治国家的建设等都要求建立环境公益诉讼制度。而目前环境纠纷案件受理率明显偏低、法官欠缺环境专业知识等问题，导致司法机关对环境纠纷处理不力、环境公益诉讼制度与部分企业的经济利益直接冲突等诸多障碍，可以通过扩大原告资格、设立环保法庭等措施加以解决。环境公益诉讼将是我国环境事业发展的新方向。

[关键词]环境公益诉讼；原告资格；环保法庭

中国经济在持续高速发展的同时，正面临着环境问题日益突出和经济进一步发展的矛盾。近年来频频出现的环境问题，阻碍了国家经济的发展，威胁着人们的生存环境，严重侵害了社会公共利益。然而《民事诉讼法》和《环保法》在环境公益诉讼的主体资格、举证责任、费用承担、赔偿金归属、激励机制等问题上的规定存在一定程度的模糊和缺失，给司法实践留下了较大的解释空间，不能很好地解决我国环境公益诉讼的诸多现实困境。法律和司法解释的制定应保持法律体系的连续性、衔接性和稳定性。作为环保领域的综合性立法，环保法修正案应该在这个问题上进一步作出详细规定，其中更具操作性的规范也可在民事诉讼法中进一步明确。

一、环境公益诉讼的概念及其特殊性

环境公益诉讼是公益诉讼在环境领域的一种特殊表现形式，因此要阐明其概念，必须首先明确公益诉讼的定义。顾名思义，公益诉讼是指当事人为了维护与自身利益无关的抽象的公共利益而提起的诉讼。由此可推知，环境公益诉讼是指当组织、机构、个人等社会主体的行为使环境利益遭受侵害或者即将遭受侵害时，社会中其他主体为维护全社会的环境利益而向法院提起诉讼的制度。[1]环境公益诉讼是新时期基于保护人类的生存利益而产生的特殊诉讼形式，也是民事诉讼制度的重要组成部分。

作为一种与时俱进的诉讼形式，环境公益诉讼不仅具有现代诉讼制度的共同特征，而且具有时代的特殊性：

第一，保护利益的特殊性。环境公益诉讼保护的是环境公共利益，而不是一般意义上的私有利益。环境公共利益是主体公众对环境所享有的各类权益的总和，具有不同于一般公共利益的特殊性。环境公共利益不仅包括自然环境利益，而且囊括社会环境的各个方面，包括经济利益、生活质量等。

第二，原告资格的特殊性。原告资格的特殊性首先表现在其广泛性。环境公益诉讼的原告已经不再是传统诉讼的案件当事人或者利益相关人员，而演变成几乎所有社会主体。从国内外有关环境公益诉讼的讨论来看，无论是国家还是法人乃至公民个人，都有资格代表公共利益向法院提起环境公益诉讼。另一方面，其特殊性还表现在原告资格取得依据的拓展。环境公益诉讼保护的利益空前广泛，涉及自然、社会乃至人类的健康和娱乐等诸多方面，利益范围的拓展使得部分非经济利益也可作为主体取得原告资格的依据。

第三，救济手段的特殊性。环境公益诉讼保护的是特殊的环境利益，因此在救济过程中不会简单地通过赔偿损失或者恢复原状而草草了事。环境公益诉讼的目的在于保护环境或者恢复被破坏的环境利益，因此，其救济手段也应多管齐下，不仅应包括传统的赔偿损失和恢复原状，还包括要求公共团体、企业以及国家修改有关政策，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或者扩大。

二、我国环境公益诉讼的发展现状

我国在公共利益的保护、改善环境质量、促进经济发展等涉及人类基本利益的诸多方面取得了长足的发展。但是，环境问题的形成是长期积累的结果，因此环境公益诉讼的完善需要通过实践不断探索。在取得成就的同时，我们也应当看到其中存在的制度缺陷。

新修《民事诉讼法》第55条首次对环境公益诉讼的主体范围进行了明确规定，但在实践中，除了北大师生诉中石油公司松花江污染案等为数不多的案例外，鲜有环境公益诉讼案件[2]。究其原因，笔者认为主要有以下几个方面：

第一，法律规定层面，没有严格界定环境诉讼主体的范围。一方面，为了避免滥诉现象的出现，我国《民事诉讼法》修改采取了较为保守的做法，没有明确公民个人具有环境诉讼的资格。这种笼统的规定虽然在一定程度上遏制了滥诉现象，但是也导致环境公益诉讼的主体概念模糊，环境利益遭到侵害。这也是目前滥诉现象没有出现，反而多地的环保法庭处在“等米下锅”状态的重要原因。另一方面，对“法律规定”、“机关”、“有关组织”的表述不甚清晰，对如何处理有关机关行政管理主体和民事诉讼主体的双重身份等问题没有进行规范，导致司法实践中存在较大的解释空间和适用的障碍。

第二，公民个人层面，诉讼成本过高，而诉后收益不甚明显。环境问题往往具有长期性、隐蔽性和潜伏性，波及范围极其广泛。这些特点使环境公益诉讼时限普遍较长，也可能涉及停止生产等重大经济利益问题。因此，公益诉讼一旦胜诉，收益的是不特定的多数人；一旦败诉，则诉讼成本由原告一人承担。如果诉讼成本过高，则很难突破“集体行动的困境”，于是潜在主体在衡量成本与收益之后往往选择放弃。在我国，环境公益诉讼的成本担忧，不仅仅存在于个人和环保组织，行政机关也会因此“望而却步”。有观点认为，我国环境公益诉讼案件数量非常少，研究价值有限，但现在起诉案件较少并不代表应当诉讼或可以诉讼的案件少，成本的降低和激励机制的设计也应作为完善我国环境公益诉讼制度的一个重要考虑。

(二)案件受理率不高

一方面，法院受理案件内生动力不足，缺乏专业性。环境损害的自身特质使环境纠纷案件在审理过程中难度明显加大，不论调查损害原因还是损害结果，乃至因果关系的证明、相关证据的取得以及实地勘验等等，都需要经过漫长的诉讼时限、大量的资金和专业人才的支持，这对主审案件的法官以及相关调查人员都提出了极大的挑战。因而，在司法实践中，面对环境公益诉讼案件，各地法院往往积极性不高。有的法院甚至还会刻意以管辖范围等为借口不予受理。

另一方面，司法独立无法真正实现，受到行政机关、社会组织乃至媒体舆论的多重干扰。众所周知，环境侵害案件的一方当事人往往是当地知名企业，特别是工业企业，这些企业为当地的经济发展带来了机遇。因此，当地政府通常偏袒涉事企业，期待通过利益的周旋而将环境案件“私了”，严重干扰正常司法程序。

(三)判决或者裁定执行收效甚微

惩罚力度不够、违法成本低，导致判决或者裁定执行收效甚微。环境问题的出现往往是由于人为的破坏，特别是一些大型工业企业只顾经济利益而忽视可持续发展，愿意支付较小的违法成本而获取高额利润。加之当地行政机关的纵容，使得正确的判决或者裁定难以得到彻底落实。

要想进行卓有成效的课程整合，学校除了要做好可行性论证外，还需要转变课程整合观念，逐渐树立科学的整合观。整合是课程的本真面貌，即便在学科课程结构中也是如此。整合的核心在于呈现完整的情境，让学生进入情境，并担任角色，让学生有机会以独立的角色经历完整而复杂的教育情境。课程的整合本色还体现在目标体系的跨越边界上。课程目标往往具有整合性，其达成途径也不是固定不变的，学生发展是多学科、多课程的合力使然。

三、我国环境公益诉讼制度的完善建议

(一)完善原告资格的规定

法院拒绝受理环境公益诉讼案件的理由多是“主体不适格”。笔者认为，该规定对原告主体资格的界定不清晰、不完整，建议明确将公民个人、社会团体作为适格原告，并对其进行实体和程序上的限制。

第一，赋予公民个人原告资格。我国行政机关、公益组织出于利益考虑或由于职责疏漏，往往消极不作为，在侵害公共利益的同时，使相关公民的权益受到侵害。为此，应当赋予公民个人以补充性的原告资格。另外，从我国司法实践情况看，由于诉讼成本的高昂和我国民众厌诉情绪的普遍存在，滥诉的情况并不可能发生。而且我们可以通过立案审核和设置起诉顺序，尽量避免不必要诉讼和恶意诉讼的发生。公民个人是公共利益的最终获益者，公益诉讼不应当将公民排除在原告范围之外。

第二，细化适格社团组织的范围。此次新修改的《民事诉讼法》正式确认了社团组织的起诉资格，这对环境公益诉讼是一股强劲的推动力。但“有关组织”的概念过于宽泛，如将在形形色色的各类组织中遴选适格主体作原告的任务交给审判法院确有不妥，在制度设计过程中就应确立操作性更强的规则。然而，根据该条文只有几家环保部下属的环保组织符合诉讼主体的要求，有的组织还鲜有公益诉讼活动。笔者建议借鉴德国的立法经验，对社会组织的资质进行必要限定，包括通过登记、备案获得法人资格、起诉内容符合组织章程和目标、具有一定的经费保障和诉讼能力等。

(二)建立奖励、援助机制，完善立案登记、监督制度

环境公益诉讼案件中，具有原告资格的主体由于诉讼成本高等原因很少进行起诉，法院对于此类案件的受理率低，导致我国的环境公益诉讼并没有发挥良好的效果。为避免以上现象，可以通过合理的机制进行引导。

第一，建立原告胜诉奖励制度。环境公益诉讼的目的往往有益于全社会共同福祉，而不仅仅是谋求个人利益。因此，不仅应当减轻原告的诉讼成本，而且可以在法律中规定适当的原告范围和特殊情形，对确实符合条件的适格主体给予一定的物质奖励，以表彰其对全社会的贡献。法律可以明确规定将损害赔偿金的一部分作为奖励，设置一个相对较低的比例或由法院在一定范围内酌定金额，作为对原告诉讼成本的合理补偿。对于没有损害赔偿金的案件，则可以由国家财政或环境保护基金支付确定金额的补偿和奖励。

第二，完善环境公益诉讼的法律援助制度。提起环境公益诉讼的公民个体适用于法律援助，这样可以调整环境公益诉讼原告成本与收益的巨大落差，减轻原告高昂的诉讼成本；同时，可以大胆适用律师费转嫁，免除胜诉原告对环境公益诉讼成本的忧虑，提高普通公民个体为维护环境公共权益而提起环境公益诉讼的积极性。[3]律师费转嫁一定程度上增加了涉事企业的违法成本，对他们的督促和矫正作用会日益明显。

第三，引入立案登记制度。对具有诉讼主体资格的公民个人或者团体组织，法院应当予以登记，而不进行实质审查。立案登记制度的引入，可以有效避免法院因各种顾虑对本应立案的环境公益诉讼拒绝立案的现象。

第四，细化人民检察院的立案监督。对于某些法院迫于各种压力而不予受理的环境公益诉讼案件，人民检察院可以启动立案监督程序，督促法院依法及时立案，从而杜绝环境公益诉讼中普遍存在的“不立不裁”现象，充分保障环境公益诉讼当事人的诉权。

(三)环保法庭的设立与完善

环境类案件较为复杂，且专业性较强，对司法人员的专业要求也更高。因此，可以借鉴知识产权法庭的经验，建立专门的环保法庭。环保法庭在我国众多地区实践时遇到的障碍极多，最明显的便是环保法庭的总体收案量过少。有学者认为，收案量少表示环保法庭的实际需求小，因此没有存在的必要。除此之外，如公益诉讼地方性规定适用范围和效力受限，环保法庭的设置于法无据等问题的存在令人对环保法庭的发展前景担忧。我们给环保法庭一个宽松的发展环境，也就是给环境公益诉讼制度提供构建的可能和空间。

建立专门的环保法庭，意义重大：第一，有利于法官在长期的工作当中更好地将环境与法律结合起来，从而更快地处理环保案件，节约司法资源及社会资源，并显著提高审判的质量；第二，促使环境保护部门充分行使职权，发挥应有的作用。若能将环保部门置于环境公益诉讼制度与环保法庭的双重压力和考验下，环保部门的工作效率定能得到提高；第三，促使行政部门积极配合环保法庭的工作，从而排除行政权对司法独立的干扰，环境侵害案件的执法效果将得以显著提升。总而言之，环保法庭的建立既能实现保护环境的终极目的，也能充分体现我国解决环境问题的决心。

四、结语

环境公益诉讼的出现是解决当前环境问题的有效途径之一，对改善环境、惩处污染企业具有极大的促进作用。将环境公益诉讼专业化，提升其起诉率和受理率，有利于改善生态环境，保障人类生存和发展。

[参考文献]

[1]阮丽娟.环境公益诉讼原告诉权的限制[J].政治与法律,2014(7):45.

[2]李挚萍.美国环境法上的公民原告资格[J].环球法律评论,2012(1):52.

[3]文永辉.环境公益诉讼的地方性规范及司法实践评析[J].江西社会科学,2010(9):64.

[收稿日期]2016-01-13

[作者简介]雷步云(1990- )，男，硕士研究生，从事民商法学研究。

[中图分类号]D922.68

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)05-0060-03