多源流分析框架下的教育政策议题形成分析——以异地高考政策为例

曾婧

（武汉工程科技学院， 湖北 武汉 430074）

多源流分析框架下的教育政策议题形成分析
——以异地高考政策为例

曾婧

（武汉工程科技学院， 湖北 武汉 430074）

多源流分析框架是美国著名政策科学家约翰·W·金登提出,用来解释公共政策如何制定的一种框架.目前,中国实行异地高考政策,本文将以异地高考政策为研究对象,运用多源流分析框架对该政策的形成过程进行解读.

异地高考；政策；多源流分析

1 多源流分析框架概述

著名学者约翰·W·金登在 1984 年出版的著作《议程、备选方案与公共政策》 中提出了多源流分析方法（Multipal streams Model）.多源流分析是在对理性决策的批判、对渐进主义的批判、垃圾桶决策模式的理论基础上发展起来的政策过程分析理论.

约翰·W·金登提出政策议程的确定过程一般是由“问题源流、政策源流、政治源流”三者组成.这三项源流互不相同，且相互独立，它们各自按照自己的动态特征和规则发展，但一旦问题、政策、政治这三个流程联结且时机把握得当时，问题就会被提上议事日程.多源流分析框架为政策研究者在“以阶段为中心”的政策研究中提供了一种新的视角，它的综合性及包容性使问题在动态环境中不断发展为政策议题成为可能.[1]

2 多源流分析框架下的异地高考政策

2.1 异地高考政策的问题流

问题流是围绕实际情况如何被界定成问题，众所周知，在实际情况下会存在许多问题，但为何偏偏是A问题能引起政府官员的注意，而不是 B 问题，这就关乎何种问题会引起决策者的关注.金登认为，往往是偶然性事件起到重要作用，能引发人们关注的问题首先在于指标，其次焦点事件、危机以及符号式的问题被凸显出来，最后基于新型项目运作的反馈，问题可能被政府官员意识到，当然，在问题界定的过程中，价值观对问题的分类也起到重要作用.[2]

1977 年恢复高考以来，高考报名始终与户籍挂钩.按照教育公平原则，国家重点高校录取分数应该不论地域全国一致，然而由于国家教育经费严重不足，往往许多高校要依靠地方政府给予各项相关政策支持，这就产生了地方政府给予高校政策支持，重点高校为回馈和答谢地方，专门降低本地考生分数的不公平状况，从而出现同一所学校里本地户籍的考生录取分数远远低于其他地方户籍考生的录取分数现象.正是各高校招生采取各省份招生名额不同，录取分数也不同的政策，使得历史上一度出现高考移民现象.

2005 年，国家强化了户籍、学籍的相关制度以图整治高考移民现象.同年，教育部下发了教学 2005（13）文件《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》，文件规定，高考报名必须以考生户籍为主，与本地区高中就读一定年限相结合，通过完善户籍学籍双认定、高中学籍电子注册额、居民身份证核查、报名资格公式等办法，对边缘地区和高考录取分数线通产较低、高考报名较易出现的地区进行重点核查等.上述规定对限制高考移民起到了一定作用，但也因此带来了一定的负面效应，让许多原来跟随父母在熟悉城市生活的孩子被迫和父母分离到户籍所在地读高三，成为新型留守学生.

数千万留守学生由于缺少父母陪伴，比其他学生更容易产生负面情绪，对学生成长不利；同时孩子回户籍所在地学习，而父母往往是在居住地工作，为了家庭经济来源的维持，往往不能随孩子到户籍所在地去工作，长期生活在一起猛然分开，容易影响亲子关系，并因为环境的变化引发各种家庭矛盾和学习问题，许多学生因此成绩下降，严重影响高考成绩，对于众多秉承“高考决定命运”观点、举全家之力培养孩子的的中国家长，这是他们最不想见到的现象.因此，尽快出台异地高考的政策，成了关乎相关考生和家长切身利益的需求，同时，异地高考政策的尽快出台是追求平等教育权利的广大民众的迫切需求.

然而，异地高考涉及的不仅仅是教育问题，学者董洪亮指出，异地高考还涉及我国在推进城乡一体化进程中社会管理和公共服务体制问题，涉及城市管理、社会保障、外来人口与本地居民教育资源配置问题和户籍制度改革等.[3]

2011 年两会期间，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和网易新闻中心对 2680 名公众进行教育在线“两会教育热点”调查.在诸多的“两会民调”中，“异地高考问题”、“继续推动高考改革”等问题所占比例一度达到百分之五十以上.这些民调结果充分体现了中央政府官员、“两会”代表及委员、大多数公众对异地高考问题的共同关注.由于高考本来就是牵涉到全社会绝大部分家庭的重大事件，加之民调结果的出台，让异地高考一时间成为国内的热点，进入决策者的视野.

2.2 异地高考政策的政策流

政策流主要是政策建议(问题解决办法)的产生、讨论和设计，由国民情绪、利益集团、政府变更、国会议席的重大变化，行政机构的重大人事调整等因素构成.决策者可依据问题的解决方案进行分析，阐述主张，然后根据技术可行性和观念可接受性将多种政治主张缩小成几个政策建议，最后形成政策建议目录.

针对异地高考出现的问题，各级政府进行了调研和论证，并进行了勇敢的尝试.2OlO 年 5 月北京小升初政策进行了调整，规定户籍不在北京的学生可已享免试就近入学，这一政策的出台让人们看到了异地高考政策出台的可能性，让众多被户籍所困的家庭看到了新的希望.然而，由于异地高考政策的复杂性，牵涉到的社会层面众多，相当部分的专家预测短时间内全面放开异地高考政策的可能性仍然不大.

2Ol1 年 1 月，l3 位人大代表提出关于异地高考问题的提案，引起了广泛的反响，全国许多家长都加入集体呼吁解决异地高考问题的行列，一时间，解决异地高考问题成为社会和教育热点问题.同年 3 月 10 日，列席十一届全国人大四次会议的袁贵仁部长表示：“随着城镇化进程加快，大量流动人口进城务工，其子女在流入地参加义务教育阶段后考试(中、高考)的问题日益迫切，教育部正对此问题加强研究．将逐步推进异地高考.”

2012 年，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共 1260.97 万人，由于当时高招政策的限制，造成许多学生不能在其父母工作的地方参加高考，从而也引发成涉及人员众多、迫在眉睫需要解决的社会和教育问题.对此，党的十八大报告明确提出要“积极推动农民工子女平等接受教育”，明确平等接受教育的观点对改革异地高考政策提供了强有力的支持.

2.3 异地高考政策的政治流

政治流是促使政策问题上升为议程的政治事件和活动.它包括国民情绪、利益集团的争夺活动、行政和立法上的官员换届等.

金登认为国民情绪是“一个国家里有大批民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常变化，而且这些变化对政策议程和政策有重要影响.”可见国民情绪会随着事件的发展不断变化.由于不能异地高考造成的种种留守学生的身心健康受影响和引来的教育不公平问题，打破了大众的忍耐底线，人们借两会期间媒体之力在全国范围内掀起一场要促进出台异地高考政策、促进教育公平的的舆论风暴.

众多学生家长反映教育资源分配不均、呼吁出台异地高考政策的事件不断发酵升级，引发了电视、网络等新闻媒体的广泛关注，由于媒体的推波助澜，致使民众的政策诉求被正式呈现在当局者面前，成为引发全国人大代表讨论的热点议题.2012 年 3 月，在十一届全国人大五次会议大会上，温总理作政府工作报告时强调要“扎实推进教育公平，深入贯彻落实教育改革和发展规划纲要”，政府加强教育公平的坚定决心成为推动异地高考改革的坚实后盾.

2.4 政策之窗的开启

政策之窗是三大源流汇聚在一起的“时间点”，金登将其定义为“政策企业家推广其政策建议或吸引别人重视特殊政策问题的机会”，其中政策企业家扮演了重要作用.政策企业家是负责从事政治流与问题流或政治流的结合，把准备好的政策建议与飘过的问题相结合；或者把政策建议与一种接受新思想的氛围结合.在异地高考的相关调研中，媒体和一些专家学者充当了政策企业家的角色.政策企业家的地位及采取的策略直接影响到他们能否抓住机会开启政策之窗.

政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会.政策之窗出现时参与者要立即把握住机会，因为政策之窗打开后往往会快速关闭.政策之窗就像拉雷.N.格斯盾的触发机制，即公共政策的催化剂，催化剂的作用取决于范围、强度和触发时间.政策之窗正是因为问题流和政策流和政治流的作用，让政策之窗得以开启.

鉴于我国情况，中央或上级政府部门对问题的批示和关注程度往往对政策之窗的打开与否具有重要影响.2012年，由于异地高考问题成为社会持续关注的热门问题，引发了国务院、相关教育部门的热切关注，同年，国务院转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（国办发[2012]46号文件），提出要坚持有利于保障进城务工人员随迁子女公平受教育权利和升学机会，坚持有利于促进人口合理有序流动，统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求，并要求各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于 2012 年年底前出台，这是异地高考政策方案得以火速出台的关键，也是政策企业家及条例出台的主要因素，充当政策企业家角色的专家学者们牢牢把握住时机，政策之窗开启，成功推进了异地高考政策的出台.之后，各省市先后划定了各自的异地高考方案，异地高考政策正式出台.至今经过三年的发展，异地高考政策日趋完善，异地高考带来的社会和教育的相关问题得到有效缓解.

〔1〕[美]约翰·W·金登．议程，备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004．244．

〔2〕[美]托马斯·R·戴伊．自 上 而下的政 策 制定[M].北 京 ：中国人民出版社，2002.

〔3〕拉雷.N.格斯顿.公共政策制定——程序和原理[M].重庆：重庆出版社，2001．23,25.

〔4〕曾令发.政策溪流：议程设立的多源流分析——约 翰·W.金登的政策[J].理论述评,2007(3).

G522.72

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2015 年 11 月 29 日