协商与治理的话语重构

毕霞

[摘 要]历史和文化对协商和治理的影响不言而喻。西方协商民主及治理是公共协商发展及公共治理的高级阶段，不过也仅仅是众多协商和治理形式中的一种。协商在中国古代国家治理中的实践，能够为西方协商民主以及治理研究提供不同的样本和经验启示。国家产生就伴随着国家治理模式的探索，礼法制度是中国古代国家治理模式，遵循以“天道”规范“人道”的原则，天对王权的约束和对政府的监督与为它的辩护同时并存，协商成为古代中国国家治理的必然方式。先秦时期的氏族民主，之后的朝会和集议制度、顾问和幕僚制度、谏官和封驳制度等是中国古代协商治国的重要形式。治理与协商的理论重构，必须改变以意识形态引导学术研究的范式，代之以逻辑的精神和扎实、严谨的治学学风。

[关键词]协商；治理；中国语境；重构

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）02-0035-07

尽管西方协商民主及治理是公共协商发展及公共治理的高级阶段，但其仅是众多协商和治理形式中的一种，不能替代其他形式的协商和治理。中国的协商民主也不应该仅等同于中国共产党长期追求和发展民主而创造的民主形式，中国的协商与治理既是历史与文化的传承，也是中国共产党人的政治自觉，更是对世界先进经验的汲取。笔者尝试沿着协商与治理文化理论重构路径，分析协商在中国古代国家治理中的实践，以期站在民族自信的文化根基上得出不同样本和经验。

一、“协商”与“治理”涵义的语义学考察

（一）“协（協）商”及其属性

汉语 “协商”的协（協）字，意为“众之同和也”（段玉裁《说文解字注》卷三），译为现代汉语的意思为众人同声应和、一齐发力。“商，从外知内也”（段玉裁《说文解字注》卷三），意为“对事物的了解由外及内”。“协（協）商”一词涵义为：众人讨论、交流，得出判断。协商的功能通过“议”、“讨论”、“谏”、“诤”等语词表现出来，从上述汉字的结构可以发现，表意汉字“协商”多与“言”有关。

英语“Deliberative”有“慎重的、（尤指大会等）审议的、供审议的”含义。“Deliberation”有“考虑，深思熟虑；评议，审议；（言语、行动等的）从容；沉着，慎重”等含义。有学者将“Deliberative Democracy”译为“审议民主”似乎更为准确。但就“Deliberative Democracy”表音描述“言、说”这件事情而不是投票行为，因而其与汉语的协商具有“言、说、议、论”的共同特点。如基于此，“2001年中央编译局的陈家刚博士将其翻译成‘协商民主’应该是准确的”[1]。

但也有学者质疑“Deliberative Democracy”译成“协商民主”，认为其没有考虑到“慎思”的含义。西方协商民主理论认为，协商责任是实现Deliberative即“深思熟虑”、“审慎斟酌”的外在约束性条件。“审慎”是协商民主的关键。Deliberative（协商）不同于Communication（交流），交流的内容更加广泛，甚至可能有胁迫、贿赂，交流的结果可能会产生偏见；Deliberative（协商）不同于Discuses（讨论）、谈论、详述、论述、讨论可能无结果产生，Deliberative（协商）的结论是可能的和积极的，这些结论必须是鲜明地表述出那些使各方心悦诚服、达成共识的理由S.Stokes，Pathologies of Deliberation，p123-139；A.Preworski， Deliberation and Ideological Domination，p140-160；Fearon，Deliberation as Discussion ，p44-68，Elster（ed），Deliberative Democracy.。协商责任包括提供理由说服其他参与者的责任；做出回应的责任；修正建议以实现共同接受建议的责任[2]。

仅就“慎思”这一属性而言，汉语“协商”具有深刻的道德约束性，等同于“慎思”。例如，“议”（議）字，意指“讨论”；“议者，谊也。谊者，人所宜也。言得其宜之谓议。至于诗言处入风议，孟子言处士横议，而天下乱矣”（段玉裁《说文解字注》卷三）。因此 “议”（ 議），含有恰当地讨论并决定事务之意。“论”，议也，辨析证明之意。《周礼·春官·大司乐·贾疏》记载：“直言曰论，答难曰语。论者，语中之別，与言不同”。“讨”字，有处治不公不义之意。 “谏”，“证也。从言柬声”，意即“向朝廷建言之意。证，乃告也” （段玉裁《说文解字注》卷三）。《字汇》曰：“谏，直言以悟人也”。由于“直”为“言”的限定，因而，“谏”的基本内涵是以正直之言相告。与“谏”相关的词还有“诤”，“诤”即“止也”（段玉裁《说文解字注》卷三），意思是以争辩方式劝阻。“言责”一词，除指“谏官”官职外，还包含两层含义：一是指君主时代臣下对君主进谏的责任，如“有言责者，不得其言则去”《孟子·公孙丑下（赵岐注）》；二是指对自己的言论所负的责任

“不是张开嘴提高嗓子随处乱说，或只是在茶余饭后，或躺在床铺上未入睡乡以前，或挥毫写私信的时候，和二三‘知己’的朋友们发发牢骚便算是尽了言责。”参见邹韬奋：《事业管理与职业修养》，学林出版社2004版第33页。 。

（二）“治理”一词的沿革考略

“治理”源于英文“Governance”。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用“治理危机”，此后“治理”一词被广泛运用于政治研究中。徐勇认为，治理是通过对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会，是政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程[3]。既然将“Governance”译为汉语的“治理”，除了“人类社会生活的复杂性、多变性、相互联系性超出以往任何时候外” [3]，原因在于两个词意的共同点，治理包含“统治”、“管理”的理解。

按照《说文解字》的解释，“治，水。出东莱曲城阳丘山，南入海”（段玉裁《说文解字注》卷三），为河川名。“理，加工玉石。”“战国策云。郑人谓玉之未理者为璞。是理为剖析也。玉虽至坚。而治之得其角思理以成器不难。谓之理。凡天下一事一物，必推其情至于无憾而后即安。是之谓天理。是之谓善治”（段玉裁《说文解字注》卷三）。可见，“治理”最基本的含义是按照事物存在和发展的规律，采取措施和对策。上古时期的“大禹治水”，就是一种对自然界的治理活动。“民不足而可治者，自下及今未之尝闻”（《论积贮疏》），这里的“治”就是国家治理活动。

“治理”一词最早出现在春秋战国时期，具有“管理”、“统治”的含义。“劳心，君也。劳力，民也。君施教以治理之，民竭力治公田以奉养其上，天下通义，所常行者也”（《孟子注疏·卷五下·滕文公章句上》）。《汉书·文帝纪》说：“师古曰‘治安，言治理且安宁也。治音丈吏反”，这里“治理”可以理解为“社会秩序”。《后汉纪·献帝纪三》说：“上曰：‘玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异効，当有召罚。何缘无故徵乎？’”这里的治理有“政绩”含义。此外，还有“治理政务的道理”含义，如“由此思之，法非不善，而井田既湮，势固不能行也，其言颇达治理”（《漱华随笔·限田》）。唐朝及其之后朝代的文献里均出现了“国家治理”一词，如《周礼疏》说：“[疏]注‘制法成治若咎繇’。释曰：以其言治、言力，故知制法成治，出其谋力。按《虞书》 ……汝作士，五刑有服，是咎繇制其刑。法，国家治理，故以咎繇拟之。战功曰多”。再如，“教顺成俗，外内和顺，国家治理，此之谓盛德”[4]（P652）；“臣又尝谓国家治理、富强二字原不相离，未有不富而能强者”[5]； “一切事物循理从公，毫无私意，且分别是非，进善退恶，乃国家治理攸关”[6]。由此可见，“治理”、“国家治理”在中国历史上是被广泛

使用的。

追求一个好的国家和好的国家治理，是人类社会共同的理想目标。老子言：“上善若水。水利万物而不争，居众人之所恶，故几于道。居善地，心善渊，与善仁，言善信，政善治，事善动，能善时。夫唯不争，故无尤”（《道德经》第八章）。在老子看来，好的政府，好的治理，就像水一样利万物而不争。学界将中国古代政治以“集权”、“专制”和“统治”蔽之的研究路径，“存在着严重的认知缺陷” [7]。钱穆指出，（唐代）在三省体制下，决策不再是单纯的皇帝个人行为，皇帝的最后决定权包含在政务运行的程式中，说明皇帝并没有足够的专制权力。

二、协商蕴含在中国古代国家治理中的思想基础

古希腊将“善”作为人类社会和国家治理的最高标准，“善”包含着公平正义等一系列价值元素。民主是实现国家“善”的手段，程序性民主就是参与国事。从先秦典籍来看，我国古代就存在着作为治理手段的民主形式。尧舜“设谏鼓、立谤木”，以为“治世之音”。周公曰：“人无于水监，当于民监”（《尚书·酒诰》）。这种制度是氏族社会的遗制、遗风，故称氏族民主，其存在与运行基于国是全国人的，凡国之事要经该国全体成员的认可。

到了周，用来敬神致福仪式的“礼”，成为规范社会、调整人们行为与社会生活的准则。正义天地位，日月明，四时序，阴阳和，风雨节，群品滋茂，万物宰制，君臣朝廷尊卑贵贱有序，咸谓之礼。作为典章制度，“礼”是社会政治制度的体现；作为道德规范，“礼”是君臣以及社会成员一切行为的标准和要求；作为思想观念，儒家思想体系是“礼”核心。孔子认为“人而不仁，如礼何” （《论语·八佾》），主张“道之以德，齐之以礼”。孟子把仁、义、礼、智作为基本的道德规范，“辞让之心”的礼，成为人的德行之一。荀子著《礼论》，论证了“礼”的起源和社会作用，主张“引礼入法”、礼法结合”。谭嗣同认为自秦汉“两千年来之学，荀学也”。

汉代董仲舒提出“三纲”思想，汉武帝“罢黜百家，表章《六经》”（《武帝纪赞》），新儒学成为中国古代国家治理的正统思想。礼法结合（儒表法里）的国家治理模式自秦汉儒法整合到西汉形成以后，又经魏晋至唐最终定型。这一治理模式包含了丰富的思想内涵，以“和合”具有普遍意义思想为哲学基础。《国语·郑语》说：“故先王以土与金、木、水、火杂，以成百物。是以和五味以调口，钢四肢以卫体，和六律以聪耳……”，“于是乎先王聘后于异性，求财于有方，择臣取谏工，而讲以多物，务和同也”。意为先代圣王以土与金、木、水、火混合配合化成万物，任用大臣，选取敢提不同意见的谏臣的目的在于求取“和谐”、协调矛盾。其次，遵循着以天道为人道之源，由天道来考察人道逻辑演变，从中生长出由“重天敬鬼”到“敬德保民”，再从“重民轻天”到“民贵君轻”的民本思想，作为对王权约束的政治实践。《道德经》指出：“是以欲上民，必以言下之。”意思是如果想做君王，就要听老百姓的意见。《史记·周本纪》说：“召公曰：‘是鄣（障）之也。防民之口，甚于防水。水壅而溃，伤人必多，民亦如此。’”意思是对待老百姓的意见要像对待河流，不能一味堵，要以疏导，如果水壅导致坝溃将是很危险的，即拒绝纳谏，堵塞言路，所带来的害处会更大。由天道演化而来的协商，是中国古代国家治理理念的题中应有之义。

三、中国古代国家治理中的协商形式

中国古代的治理按照行政体制边界，划分为国家治理和乡村自治。笔者在此仅分析国家治理中的协商形式，这种协商虽然并非现代意义的民主，但“就参与讨论和以理性为基础的论辩而言，它们具有高度协商性” [7] 。

（一）先秦时期的协商与政

我国存在着广泛的“国人参与政治的历史经验”[8]（P108）。古人说：“先民有言，询于刍荛”（《诗经·板》）。《周官·小司寇》记载，“掌外朝之政，以致万民而询焉。一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。其位：王南向，三公及州长百姓北面。群臣即卿大夫，西面。群吏府史等职，东面。小司寇摈以叙进而问焉。以众辅志而弊谋。”国民可以参与“国危”、“国迁”，甚至“立君”，因为“立君为民，而国非君主一人所私有，此理本古人所深知”

[8]（P33） 。

民众参与协商理政主要有四条途径。一是万民大会。《周礼·地官·大司徒》记载：“若国有大故，则致万民於王门”。二是采风。《诗经·关雎·序》记载：“上以风化下，下以风刺上”。“风”就是民众议政的方式。《韩诗外传》卷三说：“人主之疾，十有二发。……无使百姓歌吟诽谤，则风不作。”也就是说，君主通过采风了解民意。遗憾的是“斯后，平民与政之风成为绝响”。西方“协商民主”理论在中国产生的“知音之感”和“共鸣”[1]，实乃“因西风之击声，乃复续弦音” ，是中国历史的一大缺憾。三是直接觐见国君。齐威王接受邹忌建议，命令“群臣吏民能面刺寡人之过者，受上赏；上书谏寡人者，受中赏；能谤讥于市朝，闻寡人之耳者，受下赏”（《战国策·齐策》）。四是国人通过街谈巷议或在学府议论参与朝政。《左传·襄公三十一年》记载子产不毁乡校的典故中，乡校就是乡人聚会议政的场所。稷下学宫是战国时期齐国君主咨询问政、稷下学者议论国事的场所。《史记·孟荀列传》说：“自邹衍与齐之稷下学者……各著书言治乱之事，以干世主。”齐王向稷下学者咨询国事，稷下学宫也因此成为政治咨询中心。

（二）朝会和集议制度

朝会有“大朝会”和“常朝”两种形式。每年岁首举行的“大朝会”即百官朝见天子，是始于西周的一种礼仪规格最高的朝仪，秦汉直至明清，历代承袭不衰。“常朝”，指皇帝于平时召见文武官员，以处理政务的会议制度。汉代君主召见大臣议政的时间比较固定，自宣帝开始规定五日一听事制度，而光武帝刘秀则每日视朝、日侧乃罢，就是每天都要会见群臣。常朝也称为朝参，唐代“朝参”变成了“常参”，每日或隔日举行，已经制度化。这种由皇帝亲自主持且能当场做出裁决的朝参，以及只有少数重臣或亲信参加的内殿“召对”、禁中密议，应该说是中国古代政治体制内级别最高的商议国事的决策形式。

集议的雏形始见于汉初。汉高后八年（公元前180年），一批列侯、公卿在没有任何诏命可依的情况下，以自行合议的方式推选刘恒为帝（即汉文帝），从此逐渐形成“凡国有大造大疑”（《后汉书·百官志》）例须集议的定式。后来的集议一般是应皇帝的要求或同意才召开，大致可分为 宰辅会议、百官会议、部议等。宰辅会议一般由宰相（司徒）主持，与所议事务相关的官员参加。如汉文帝二年（公元前178年）诏宰相陈平、太尉周勃与御史大夫会议修改律令。诏曰：“今犯法者已论，而使无罪之父母妻子同产坐之及收，肤甚弗取，其议。”议后宰相们先是“如其故”（《汉书·刑法志》），文帝不满意，再议改之。

百官会议亦由宰相主持，参加者包括诸卿等各中央行政部门主管或副手等更多的官员，一般也由皇帝下诏举行。如西汉元帝时，为了宗庙的设毁问题曾多次举行百官会议进行讨论。唐朝的百官会议规模更大，没有定期，与会人数也不固定。宋孝宗初年，曾命令侍从、两省官每天到都堂集议一次。明清时期的百官会议又称“廷臣集议”，参加会议的包括大学士、六部尚书、都御史等，主要讨论军国大事。明朝还有吏部主持的讨论人事任免的廷推会议，还有对重大案件覆审的三法司和六部尚书参加的九卿会议。有些集议还事先进行专家论证，如汉宣帝神爵元年（公元前61年），朝廷欲就改变对羌人的政策集议，先通知长期主持对羌战事的赵充国，“令与校尉以下吏士知羌事者博议”，再将“博议”结果送交中央作为集议时的参考。

集议议案包括重大内政、外交和国防政策。两汉《会要》中均设“集议”门，共举十一类应该集议的议案和实例，除最引人注目的“议立君”外，还包括“议储嗣”，即确立太子，也叫“定国本”；“议宗庙”、“议郊祀”、“议典礼”等典章礼仪的制定；“议功赏”、“议选举”、“议刑法”等制度制定；“议民政”、“议边事”、“议都邑”等重大内政、外交和国防政策的制定。

最著名的集议是昭帝始元六年（公元前81年）的盐铁之议，对政府推行多年的盐铁官营、均输平准及酒类专卖等各项经济政策进行全面论证。这次集议由丞相田千秋主持，御史大夫桑弘羊等官员出席，“丞相史”等一批令史级吏员亦到会接受听证，另有鲁国万生、九江祝生等六十多个来自全国各地的“贤良”等参会。集议制度“以会商政务，研究和制定政策，其在朝政决策和行政中的作用十分显著” [9]。

（三）顾问和幕僚制度

顾问制度就是设置咨询、顾问官吏和机构以备帝王议事之需的制度。“中国古代顾问官员和机构在不同朝代有不同的名称，由兼职逐渐走向专职，由不固定机构成为固定机构，逐渐由参与帝王决策的侍从演变为行政中枢机构的重臣。”[10] （P21-31）秦代的太中大夫、中大夫、谏大夫、光禄大夫等诸大夫，有侍中、散骑常侍等诸常侍，还有议郎、给事中、博士等，“以言语职，谏诤为官”，又称“议臣”。《后汉书 ·百官志二·光禄勋》载：“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使。”《唐会要·翰林院》载，唐太宗曾以虞世南等才彦之士为弘文馆学士，“会于禁中”，参决谋议。《文献通考·卷五十四·职官考八》记载，宋代翰林学士院的职权是负责起草朝廷的制诰、赦敕、国书以及宫廷所用文书，还侍皇帝出巡，充顾问，实际是皇帝的秘书处和参谋官员，“出入侍从，因得参谋议、纳谏诤，其礼尤宠”。明代的内阁大学士仍具有翰林学士院中翰林学士待诏的性质，“遇皇帝有不清楚的事，可以随时问他们，听他们的意见，作皇帝之参考。” [11]（P106）

幕僚制度，也称幕府制度，是中国古代权臣、戎帅、疆吏、牧守引荐亲信士人以入府署参与行事决策的制度。幕僚同编入正规官制的官吏有明显区别，以参议决策、掌握机要功能为重。真正意义上的幕府制度，形成于秦汉，成熟于魏晋。参军、记室、军师、主簿等幕称的出现，标志着不同于正官系列的幕僚机制在分工、职能方面趋于细化完善。隋、唐统治者一度废禁自辟幕僚制度，此后仍延续下来，并日趋完善。宋代中央对幕府制度限制较严，聘用由自辟改为中央任命，大量幕职编入正官。金、元、明三代为加强中央集权制，基本上采取了宋的做法。清代的职官制度更加完备，职官的分工细化，由国家委派幕职的制度已无存在意义，幕僚变为私聘。

（四）谏官制度和封驳制度

谏官，职责在于向君主及国家政策建言，多用于建议君主改正过失。谏官制度作为一项重要的辅政措施被古代各王朝所承袭。《尚书·孔氏传》说：“纳言，喉舌之官，听下言纳于上，受上言宣于下。”这一存在于舜帝时代的“纳言”之官，是谏官的雏形。《吕氏春秋·自知》记载，商汤王时已有“司过之士”，这“司过之士”就是后来的谏官。自周开始有了官制。《周礼·地官司徒·保氏》记载：“保氏掌谏王恶”，“保氏”可算是中国历史上最早的谏官。春秋战国时期，齐桓公首次以“谏”命官，称作“官谏官”，为谏官设置之始

齐国设置五大行政官，即大田、大行、大谏、大司马、大理，其中“大谏”的职责就是规谏齐王得失。参见赵天宝：《宋代谏官制度浅析》，《华北水利水电学院学报》2011年第5期。。

秦汉时有谏官之设，但没有专门的谏官机构。秦设谏大夫，隶属郎中令，无定员，多至数十人，职掌议论。秦谏官制度对后世影响至深。汉武帝时沿袭秦制，仍设“谏大夫”，东汉光武帝时增“议”字，始称“谏议大夫”，置三十人，属光禄勋。隋唐时谏官制度已臻于完备，隋朝改侍中为纳言，唐时增置左右拾遗与左右补阙，魏征是这一时期著名的谏官。宋代曾专门从“三省”中的门下省分出一个谏院与三省并行，以左右谏议大夫为长官，加上门下省的“给事中”，合称为“给谏”。另外，改唐时“补阙”为“司谏”，改“拾遗”为“正言”，仍分右左而置。宋设“司谏”，表示专司谏诤之职。但自宋之后谏官制度开始衰败，元代废门下省，谏议、司谏、正言也随之俱废，因而未设专职谏官，御史兼谏职。明代亦无专职谏官，而由“给事中”和各道御史兼任谏职，流俗为“给谏”。清代言谏之官的建置大体如明代，有都察院御史和六科给事中人马，事实上清代谏官等于虚设。

谏官制度“优秀于现在人们常说的所谓独裁、民主与民主集中制这三种制度中的任何一种，而且是将这三种制度全部优点集一体于大成的上古治国‘神器’” [12]。根据《唐会要·卷五四·给事中》的粗略统计，唐代给事中对诏令封驳的有效率达到百分之七十；谏议大夫进谏的成功率约达到百分之八十；左右补阙拾遗上书的进谏率略低，但也达到了百分之三十七。这说明谏官制度对于匡正君失、减少决策失误所起到的重要作用[13]。

“封”是“封还执奏”，“驳”是驳正违失。封驳制度，审议帝王决策，为帝王决策纠偏补阙。“封驳有两种形式，一是中央决策机关设置的谏官对皇帝决策的审议封驳，二是行政执行机关对帝王决策的封驳。”[14]汉代封还诏书之事多有，然无封驳之名，亦无专官执掌。唐制规定，凡诏敕须经门下省，如认为有失宜的书可以封还，有错误者则由给事中驳正。五代时废止。宋太宗淳化四年（993年）恢复唐制。元也有同封驳类似的覆奏举措。明代罢三省，设六科给事中，诏旨至六科给事中，有不便者，给事中可以驳正。清雍正以后，六科给事中与御史职掌合而为一，旧制废除。

四、结 语

礼法制度是古代中国的治理模式，具有政治制度、道德规范和宇宙之道等三重属性。“这一制度详细规定了每一个成员的政治地位以及由政治地位决定、与政治地位相对等的经济地位；固定化社会中所有成员在尊卑贵贱的等级结构。”[15]但是，人道以天道为源，“对天的信仰变成了对国家的信仰，那个天的宗教原则在一个尚需进一步解释的过程中变成了国家原则”[16]（P521-568）。

天对王权的约束和对政府的监督与为它的辩护同时并存，协商就成为古代中国国家治理的必然方式。

中国有 “天下为公”、“和为贵”等典型的共和理想，其中的“义”在“隆礼重法”的制度设计和运作中，体现为一种制度正义，简言之，即对制度公正性与合理性的价值诉求[17]。“尚贤使能”、德福统一的政治理念，与西方共和主义主张的提倡公共美德，如审慎、节制、勇气、正义等思想有异曲同工之妙。

礼法制度以天道的普遍理性代替主体的反省和独立思考的哲学，与西方政治学理论主张自由、平等的理念是截然不同的。西方协商民主理论与实践彰显个人权益和公民责任，以此衍生出来的制度体系乃至治理体系与中国有很大差异。就政治功能而言，西方的协商概念与选举紧密联系。相反，中国古代国家治理中的协商维护了“君尊臣抑”的社会结构。从历史和文化的视角出发，我们能够发现中国协商存在的问题。

治理伴随着人类活动而产生，国家治理伴随着国家的产生而产生。“民族国家的建构是一个历史过程。因此国家建构与国家成长、国家治理之间的界限并不截然分明。”[18]“统治”、“管理”和“治理”作为国家权力运行的方式往往交叉存在。黄仁宇就认为，宰相的废除，内阁的形成，明朝的皇帝甚至可以几十年不上朝，这反映出制度治国也是中国古代的治国方式。治理与协商的理论重构，必须改变以意识形态引导学术研究的范式，代之以中国文化价值取向的坚守，坚持逻辑的精神，扎实、严谨的学风。

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责任编辑：王 篆