公民网络政治参与的能力基础及其构建路径

金毅　许鸿艳

[摘 要]公民普遍而充分地享有网络信息知情权、网络政治参与权、网络权益表达权和网络舆论监督权等网络基本权利，其构成网络政治参与的能力基础。现实“数字鸿沟”的存在和加剧造成公民网络政治参与能力的差距，深刻地影响其网络基本权利的实现。要加强网络信息基础设施建设，打造公民网络权益保障基础，扩大政府政务信息公开力度，保证公民网络信息知情权，加强公民网络技能教育培训，扩大公民网络政治参与权，完善网络管理法律法规制度，保障公民网络权益表达权，以权利保障为主，权利规制为辅，维护公民网络舆论监督权，保障和提高公民网络政治参与的权益和能力。

[关键词]网络政治参与；参与能力；网络权利；数字鸿沟

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2016）02-0056-06

党的十八大报告提出，要从各层次、各领域扩大公民有序政治参与，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，保证人民平等参与、平等发展权利。近年来，随着我国移动互联网、大数据、“互联网+”、物联网、云计算等网络新兴信息技术的快速发展和普及应用，公民所应享有的知情权、参与权、表达权、监督权等基本权利也日益从制度设计走向现实，并从现实世界延伸至网络空间，使得“最大多数的民众关心、参与政治成为可能，使信息公开可以落实到每个具体的公民，使政治权力主体及各级官员开始受到来自方方面面、全天候的监督”[1]，从而为公民普遍而充分地实现基本政治权利，促进公民合法、理性、有序开展政治参与活动提供政治基础和有效保障。

一、实现网络权利构成公民网络政治参与的能力基础

权利是能力的基础，公民参与公共事务的能力水平，往往与其能够获得的基本权利的程度密切相关。网络公民权是现实公民权利在网络空间上的具体反映，主要表现为网民、网络共同体等网络活动主体在互联网上应享有的网络信息知情权、网络政治参与权、网络权益表达权、网络舆论监督权等项权利，这些权利及时而充分的实现是公民能够合法有效开展网络政治参与活动的基本前提条件，其实现程度也往往能够直接决定和体现公民政治参与能力的大小，深刻影响着公民网络政治参与的质量和实效。

（一）网络信息知情权

网络信息知情权是指社会公众能够依法利用网络媒介收集和获取信息资源的权利和自由，也是公民通过互联网参与协商讨论和发表意愿诉求的信息前提，以及实现和维护公民合法权益、有效参与国家政治生活的重要条件。近年来，随着大数据、“互联网+”技术、“微媒体”平台、网络社区论坛等的出现和广泛利用，我国已快步迈入全方位的“人人都有麦克风”的自媒体时代。在这个时代，公民对网络新技术的广泛使用，不仅有利于降低意愿表达的门槛，使其能够运用先进的网络信息技术普遍而充分地享有网络知情权，而且有利于其形成更为科学、准确的判断，合法、理性地参与国家公共事务。

（二）网络政治参与权

网络政治参与权是指社会公众依法利用网络互动平台，享有表达自身权益诉求，影响国家行政决策，参与国家公共事务管理的基本权利。当前，互联网已成为推动数以亿计网民卷入政治参与浪潮的催化剂，能够为公民的多元权益表达提供更为便捷、开放、自由的平台，有利于保障公民切实享有平等的权利和地位，进行广泛而深入的沟通交流，从而更加便捷地参与国家政治生活。同时，公民网络政治参与权的充分实现也有利于促进政府与社会公众进行及时有效的信息沟通和良性的互动协商，以提升公共事务决策与执行的公信力和透明度。

（三）网络权益表达权

“表达自由是民主社会的重要基础，是每个人发展与进步的基本条件。”[2]（P3）从传播学的视角看，民主政治实则是话语政治，民众的政治权益表达可以说是一种“无形的”政治参与行为。互联网以自由为基础，网络表达权的本质就是公民追求自由表达意见诉求的基本权利。互联网的便捷、开放、匿名等特征，能够打破政府话语权的集中和垄断，为普通民众开拓一个信息和观点能够多元传递、平等交流的权益表达空间，在更大程度上为公民网络表达权的实现提供契机。网络权益表达权通常包括接近和使用媒介权、表达网络言论和权益诉求权、信息沟通交流和信息传播权、网络监督批评权等。这些权利普遍而充分的享有和行使，能够激发和强化公民网络权益表达的兴趣和愿望，提升政治参与效能感，从而推动其理性释放不满情绪，更为自由、全面地表达权益诉求，提升网络政治参与的实效。

（四）网络舆论监督权

网络舆论监督权具体包括网络批评权、网络建议权、网络申诉权、网络控告检举权等项权利。在网络信息时代，网络舆论监督直接来源于网络主体的意愿表达，而基于互联网的隐匿性和意见建议表达的便捷性，有利于避免“被代表”和中介对监督性质及力度的削弱，使得网络舆论监督的普遍性、合法性更加凸显[3]（P47），从而有利于公民撕开现实社会中因恐惧权势而可能不得不为的伪装，使其能够更为放心大胆地进行监督举报，也能使相关举报信息更容易被监督机构获知，从而保障公众充分发挥强大的民主监督的主体作用，增强民主监督的实效。

二、现实数字鸿沟导致公民网络政治参与的能力差距

所谓“数字鸿沟”，通常是指“信息富有者”与“信息贫困者”之间因掌握和运用信息技术方面的客观差异而形成的能力差距，它主要表现为三个层面。

（一）国与国之间的全球鸿沟

就国家之间所形成的全球鸿沟而言，1999年联合国《人类发展报告》指出：“网络社会正在开创两个平行的交往体系：一个属于那些收入高、教育好、文化接触多的国家，它们享有低成本、高速度的丰富信息；另一个属于那些缺乏接触的国家，它们被时间、成本和不确定性等壁垒所阻碍，只能分享过时的信息。”[4]（P20）从而形成和拉大国与国之间的信息鸿沟。全球数字鸿沟的大小通常用数字鸿沟指数（DDI）予以衡量，它主要是以最低水平国家与全球平均水平间的相对差距来反映，考察对象主要有电脑普及率、互联网普及率、手机普及率等。从全球信息社会发展看，各国之间数字鸿沟巨大，信息产品普及存在巨大差距。发达国家主要信息技术产品与服务的扩散已经进入成熟期，大多数发展中国家仍然处于成长期，还有少数国家信息技术产品与服务的应用尚处于市场培育阶段。测算表明，全球数字鸿沟指数为0.92，即全球最低水平国家主要信息技术产品的普及应用水平比全球平均水平落后92%（见表1）。“比如，荷兰已有96.7%的家庭拥有电脑，而最低水平国家仅为2.1%；冰岛平均每百人中约有97人上网，而最低水平国家只有1.9%。”[5]

（二）一国内部的社会鸿沟

就国家内部各地区之间、城乡之间所形成的社会鸿沟而言，一国内部各地区信息化的发展程度往往与其社会经济发展水平正向相关。经济发展水平越高，网络基础设施投入越充足，其网络信息技术水平就越发达，网络普及率相应也就越高。并且随着网络信息技术的升级和应用，二者的差距还会进一步拉大，使得在某些经济发达地区，互联网已成为民众生活须臾不离的日常用品，而在某些经济落后的地区网络甚至还只是一种奢侈的梦想。以我国为例，2015年全国信息社会指数达到0.4351，其中，“东、中、西部地区信息社会指数分别为0.5489、0.3880、0.3729。不同区域之间信息社会发展水平差距明显：东部地区信息社会指数比全国平均水平高26.15%，比中、西部地区分别高41.5%和47.20%。中、西部地区信息社会指数比全国平均水平分别低10.83%和14.30%”[6]。特别是北京、上海、天津3个省份信息社会指数已分别达到0.7578、0.7198、0.6153，超过0.6，进入信息社会初级阶段。而排名后三位的贵州、甘肃、西藏3个省份信息社会指数分别仅为0.3325、0.3309、0.3092。这些地区网络基础设施建设往往相对较为薄弱，网络普及率和网络使用水平相对较低，尽管会随着社会发展有所改善，但其与发达地区的绝对差距仍有扩大的趋势。

（三）社会成员之间的个体能力鸿沟

就公民个体之间的数字鸿沟而言，主要体现为公民是否以及在多大程度上具备条件和能力，以掌握和运用网络信息技术参与国家公共生活方面的差距，它往往受到公民自身经济地位、收入水平、城乡户籍差别、教育背景，甚至年龄、民族、职业等因素的影响和制约，从而使其在掌握和利用信息资源的数量、质量和能力方面出现不同程度的分化和差距，直接而深刻地影响其网络基本权利的掌握和实现，以及参与国家政治生活的能力水平。有学者就此提出，“一旦参与的机会，至少在小范围内，能够反映财产和教育的社会不平等时，社会经济地位和公民参与政治的关联性就会体现出来。处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会经济地位的人们高些”[7]（P290）。例如，2014年我国城镇居民人均可支配收入为28844元，而农村居民人均可支配收入仅为10489元，城乡居民人均可支配收入相差2.75倍。公民收入差距必然会深刻影响其网络权利的实现和政治参与能力。据《第37次中国互联网络发展状况报告》统计分析，截至 2015 年 12月，在我国6.88亿网民中，城镇网民占比71.6%，而农村网民占比仅为28.4%，二者相差43.2个百分点；全国网络普及率为50.3%，而各地区的差异较大，北京、上海、广州等地的网络普及率已超过70%，云南、贵州等地的网络普及率则还不到40%。在网民中，每月收入2000元以上者占到58.3%，而月收入在500元以下者占14.2%，无收入者仅占6.4%。另就学历、年龄和职业而言，我国网民中高中以上学历者占48.8%，而小学及以下学历者仅占13.7%；网民以10岁～39岁群体为主，占整体的75.1%；网民中学生群体的占比最高，达到25.2%，而农村外出务工人员仅占2.9%。

如上所述的现实社会“数字鸿沟”的存在和加剧，无疑会将社会分化为两部分群体。一部分主要是那些经济条件较好、掌握着优势资源的信息精英，他们往往有能力购买较为先进的网络设备，并且能够接受相对较好的网络信息教育培训，拥有良好的网络知识与操作技能，可以低廉而快捷地获取较为丰富而充足的信息资源，进而更好地享受网络权利，充分表达和争取自己的权益。他们甚至能够充分利用网络资源优势，获得信息霸权，从而有效控制网络舆论导向，成为信息社会的驾驭者和“统治者”。另一部分则是那些社会地位不高、难以受到良好教育的群体，他们往往缺乏上网条件和能力，很难借助网络媒介及时了解最新的信息资源，有效表达权益诉求，难免会逐渐沦为“信息贫困者”。

在民主社会中，能够合法有效地使用互联网及其与之相关的服务，往往是全体公民能否进行有效政治参与的先决条件之一。因而，因获取和支配信息方面的能力数字鸿沟的存在，不仅使社会分化为“信息富有者”和“信息贫困者”，而且获取信息能力的两极分化会造成政治参与的不平等。“‘信息富人’掌握和控制着大量的信息，可以有效地参与和影响政治，而‘信息穷人’则会被排斥在主流社会之外，处于政治的边缘”[8]（P205），“实际上便被剥夺了参与并以自己的言行影响国家和地区政治、经济及其他方面决策的机会”[9]（P368），从而严重影响公民网络权利的行使和政治参与能力的提升。同时，由于当代网络信息技术的迅猛发展，科技信息更新的生命周期相应越来越短，那些掌握着优势社会资源的群体可以不断及时更新网络设备、提升信息技术，能够始终有效掌握前沿信息技术水平。这无疑会加深和扩大“信息富有者”和“信息贫困者”之间业已存在的数字鸿沟，在很大程度上影响网络民主政治的发展，甚至使互联网有可能沦为某些形态各异的政客和利益集团影响政府决策、控制政治社会生活、达到自己政治目的的便利工具[10]（P94）。

三、进一步夯实公民网络政治参与能力基础的发展路径

（一）加强网络信息基础设施建设，打造公民网络权益保障基础

网络信息基础设施建设是国家信息产业发展进步的前提，也是减少和消弭国家之间、一国社会内部以及公民个体能力“数字鸿沟”，夯实公民网络权益保障的基础。这就要求国家大力推进“宽带中国”战略，铺就信息畅通之路，促进互联互通、开放共享，打通网络信息基础设施“最后一公里”。特别是要加大对农村地区和信息赤贫地区网络基础设施建设的资金支持和保护力度，扩大宽带网络覆盖范围，提升网络接入水平，增强网络带宽服务能力，促进这些地区信息化发展，帮助他们紧抓数字机遇，缩小数字鸿沟。同时，还要密切跟踪世界先进信息技术的发展趋势，积极推动网络先进技术的研究开发和普及利用工作，大力实施网络强国战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划，推进“数字中国”建设。要“完善无线传感网、行业云及大数据平台等新型应用基础设施。实施云计算工程，大力提升公共云服务能力，引导行业信息化应用向云计算平台迁移，加快内容分发网络建设，优化数据中心布局。”[11]（P30） 特别是要加强大数据基础设施建设，实施政府数据资源共享开放工程，形成政府跨部门、政府与社会数据资源统一共享、交换、开放平台，从而为公民及时、充分、有效实现网络权益，开展网络政治参与活动提供坚实的基础保障。

（二）扩大政府政务信息公开力度，保证公民网络信息知情权

政府及时有效地进行政务信息公开，保障公民普遍而充分地享有网络信息知情权，是各级政府的基本义务，也是其树立公信力和权威性的必要条件。这就要求各级政府推动信息系统跨部门、跨区域共享，形成立体化政务信息公开体系，推进信息公开的制度化、常态化。同时，要不断提升政务信息公开和服务意识，充分利用网络政务信息数据服务平台，及时捕捉公民信息需求，依法依规主动及时地发布相关政务信息，“要破除‘有没有必要公开’、‘选择性的公开’等陈旧观念，不仅要应公民要求公开，而且力争主动公开；不仅要通过政府公报、新闻传媒等一般的方式公开，而且要运用新闻发布会、网络、在线访谈等多种渠道公开，实现公众对相关信息的全面知晓、全方位知晓和全覆盖知晓”[12]（P237）。这有利于树立政府信息传播的权威性，充分保障公民应有的网络信息知情权。

（三）加强公民网络技能教育培训，扩大公民网络政治参与权

公民的网络政治参与积极性及其参与能力水平，与其接受的参与知识和能力的教育培训程度密切相关，那些能够熟练掌握并运用网络新兴技术进行政治参与者，往往接受过相对良好的信息技能教育培训。当前要积极开展“全民网络教育工程”，推进产学研合作，加强“互联网+”专业技术人才教育培训，不断提高社会公众，特别是“信息贫困者”的网络知识水平和信息运用技能。还要“创新人才培养模式，建立多层次、多类型的大数据人才培养体系”，鼓励高校“重点培养专业化数据工程师等大数据专业人才”，通过采取“跨校联合培养等方式开展跨学科大数据综合型人才培养”，“高等院校、职业院校和企业合作，加强职业技能人才实践培养，积极培育大数据技术和应用创新型人才。依托社会化教育资源，开展大数据知识普及和教育培训，提高社会整体认知和应用水平”[13]（P35-36），从而保障公民网络政治参与权益的充分实现。当然，公民网络政治参与过程本身也是其进行自我教育的过程，他们在运用互联网来表达自己的权益诉求时，往往能够促使其进一步树立强烈的参与感和责任意识。

（四）完善网络管理法律法规制度，保障公民网络权益表达权

法律是治国之重器，良法是善治之前提。互联网不是法外之地，同样需要依法严格治理。要有效保障公民的网络表达权，首要任务就是健全网络表达权的相关法律法规，实现权利保障法治化。这就要根据互联网和网络信息技术发展的新特点，加快完善个人网络信息保护、互联网信息服务管理、网络内容和运行安全保障、网络犯罪惩治等公民网络权益保障相关法律法规，树立以法治网的法理权威。特别是要在法律法规中阐明公民网络权利的行使规则和界限、滥用网络表达权的惩处办法以及在网络参与过程中遭受权益侵害的救济规则等，充分保障“信息贫困者”平等的网络权益表达权。同时要进一步完善与实体法相配套的程序法，以保持网络立法的协调性和动态化。特别值得注意的是，由于规制网络表达权的法律法规具有高度的专业化和综合性的特点，这就需要积极吸收法律专家和网络信息技术专家共同参与制定，使网络法规更具可操作性和实效性，实现网络信息立法的民主化，从而有效保护网络主体合法的表达权益。

要建立健全网络表达相关制度，实现权益表达制度化。一是要进行必要的网络身份认证制度。从事网络表达相关活动的单位和营业场所要严格履行审批和备案手续，公民也应通过网络前台匿名与后台实名相结合的方法进行网络身份注册，以保证网络运营单位和公民个体能够负责任地、合法理性地行使网络表达权。二是要实行合法必要的内容审查和许可备案制度。由于网络表达的内容既能够弘扬主旋律、传播社会正能量，也可能会产生消极不良影响，因而有必要结合网络媒体的发展特点，对网络传播内容、传播方式、传播途径等实行合法、必要的媒介审查和控制，严格禁止暴力色情、网络谣言甚至非法内容的表达和传播，引导公民合法、理性、有序开展网络活动，以净化、清朗网络空间。三是健全网络政治沟通制度。要注重和促进以网络对话、商谈和讨论为主要参与形式的网络协商机制建设，加强政治沟通，促进公民合法、理性、有序地利用网络平台表达权益诉求，力求通过网络协商化解矛盾。四是健全网络舆情引导机制。要充分利用大数据信息共享平台，实时掌握舆情动态，加强官民互动沟通，有效发布政务信息，恳切回应民意诉求，及时疏导社会情绪。要加强网上正能量建设，着力培养具有主流社会认同感的网络舆论领袖，使其能够通过实名发表有说服力的帖子和新闻评论，形成网上权威话语和主流声音，把握好网络舆论引导的时、度、效，增强主流话语的吸引力和感染力，引领网络舆论良性健康发展。

（五）以权利保障为主，权利规制为辅，维护公民网络舆论监督权

网络监督权是在信息网络环境下公民行使言论自由和民主监督权的新渠道、新方式，它监督成本相对较低，也有利于直接传递公众监督意愿，提高监督力度和实效，促进公共权力透明运作。而对公民网络监督权的有效保障，不仅有利于维护和保障公民的基本政治权利，也有利于保护国家与社会的公共利益和公共秩序，成为“民权”限制“公权”的有效便捷手段。这就要求在网络法规制度建设上以保障公民的基本网络权利为主，而以权利规制为辅，也就是国家在限制公民的网络言论自由或监督权利时，应该选择为保障国家信息安全、社会公共利益、他人基本权益而做出最小的合理限制，以此鼓励公民积极有效开展网络监督，实现网络舆论监督的法制化、制度化。另外，公民行使网络言论自由权和网络舆论监督权应把握好平衡，遵守适度的原则。监督行为必须符合法律规定和社会基本规范，不能采用人肉搜索、网络恶搞、传播谣言、组建“网络黑社会”、网络攻击、网络犯罪等方式，侵犯国家或他人的合法权益，也不能以行使网络监督权为名，干涉审判过程，造成司法不公。

参考文献：

[1]牟宪魁.互联网时代的公共权力运行与公民权利保障[J].中国行政管理，2010，（12）.

[2]陈欣新.表达自由的法律保障[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[3]王君玲.网络社会的民间表达——样态、思潮及动因[M].广州：暨南大学出版社，2013.

[4][美]皮帕·诺里斯.数字鸿沟的三种形态[M]∥曹荣湘.解读数字鸿沟——技术殖民与社会分化.上海：三联书店，2003.

[5]国家信息中心信息社会研究室.全球信息社会发展报告2015[DB/OL].[2015-05-16]. http：∥www.sic.gov.cn/News/250/4619.htm.

[6]国家信息中心信息社会研究室.中国信息社会发展报告2015[DB/OL].[2015-05-16].http：∥www.sic.gov.cn/News/250/4620.htm.

[7][美]安东尼·奥罗姆.政治社会学——主体政治的社会学剖析[M].上海：上海人民出版社，1989.

[8]李 斌.网络政治学导论[M].北京：中国社会科学出版社，2006.

[9]王四新.网络空间的表达自由[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[10]王金水.网络政治参与与政治稳定机制研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013.

[11]国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见[M].北京：人民出版社，2015.

[12]叶 皓.正确应对网络事件——政府新闻学网络案例[M].南京：江苏人民出版社，2009.

[13]促进大数据发展行动纲要[M].北京：人民出版社，2015.

责任编辑：张新颜