贫困的定义与我国反贫困问题思考

刘 一

（仲恺农业工程学院教学科研基地管理中心，广东广州510225）



贫困的定义与我国反贫困问题思考

刘 一

（仲恺农业工程学院教学科研基地管理中心，广东广州510225）

摘 要：用低收入和不能满足基本生存需要这样的词汇来定义贫困已经不能满足当前我国反贫困工作的需要。一个人的贫困，除了生存需求的保障，还应包括权利、文化等各方面的不发达状态。我国现阶段的反贫困工作，应采用相对标准，如居民平均收入的30%～50%或5%～10%最低收入人口比例而非某个人为的绝对值。反贫困工作在国家来说应是一个社会问题，即对贫困者的关切和救助。真正的反贫困行动，除了给予贫困者生存和生活保障，还应积极铲除人们陷入贫困的经济、社会和政治根源，帮助他们踏上发展的阶梯。

关键词：贫困；贫困线；反贫困；扶贫

进入新世纪以来，随着经济持续、快速的增长和扶贫开发工作的大力推进，我国反贫困工作取得了巨大成就，农村贫困人口从2000年底的9 422万减少到2010年底的2 688万，贫困发生率由10.2%下降到2.8%［1］。但在国家2011年将人均年纯收入低于2 300元作为新的农村贫困标准后，由于这一标准比2009年的1 196元提高了92%，重新计算后2011年底的贫困人口为1.28亿，占农村户籍人口的13.4%［2］，我国反贫困问题再次凸显。

一、贫困与贫困线

扶贫或反贫困，首先要明确何为贫困。“穷人的经济学家”、印度诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森（Amartya Sen）在上个世纪八十年代提出：所谓贫困，就是由于低收入而不能满足基本生存需要的状况。森在九十年代改变了这一定义，认为一个人的贫困在于其资源禀赋、利用机会的能力、利用资源的权利状况、幸福感、自尊感等方面不能获得基本的满足的状态［3］149-150。前一定义强调生存需求，后一定义则强调生存能力的满足和自身的感受。欧共体对贫困的定义为：贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源——包括物质的、文化的和社会的——如此有限，以至于他们被排除在所处的国家或地区可以接受的最低限度的生活方式之外［4］，强调贫困的相对性。联合国开发计划署在《人类发展报告（1997）》中提出了“人文贫困”的概念，认为人文贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、环境和个人安全等方面的基本条件得不到满足，从而限制了他们选择的状况，这一定义属于更高层次需求理念的定义。我国学者冯瑛把贫困划分为三个需求层次，即生存、安全和能力，其中生存包括食物、健康、卫生等；安全包括住所、和平、工作、收入等；能力包括教育、参与权和社会心理等［5］，是从发展的角度对贫困做出的定义。

贫困一般用贫困线来度量，确定贫困线方法的选择在很大程度上影响了贫困的度量。绝对贫困，也称“生存贫困”，是指缺乏维持生存所必须的最低生活标准的能力，通常使用最低水平的营养（如2 250卡路里）或恩格尔系数来判断；或者用购买力和物价指数来判断。世界银行贫困线的标准是每人每天1.25美元，这一标准已被世界各国在贫困问题研究，特别是在国别贫困比较研究中广泛使用。因为购买能力原因，在用货币度量贫困时，通常有收入和消费两个指标可以选择，而消费指标具有更强的科学性。相对贫困是关于贫困标准的主观判断，通常以一国或某一地区居民平均收入的30%～50%作为划分标准，如果不能达到这个标准，便被认为是穷人［6］；或者把某个比例，如5%或10%的最低收入人口定为贫困者，这种方法在反贫困工作成效评估中使用较多。

如同贫困的定义一样，贫困线的划定也是动态的，美国从1935年到1960年初的贫困线上升了55%［7］57，1964年贫困率为19%，1978年降至11.4%，1993年又上升到15.1%，到2004年，美国贫困人口仍然维持在3 000万人左右，贫困率在10%左右［8］。我国农村贫困线从1985年的206元上升到2011年的2 300元，上升了11倍；贫困发生率2010年底为2.8%，2011年国家实行新的农村扶贫标准后，这一比例为13.4%。

二、反贫困与政府职责

贫困问题在个人来说是一个经济问题，在政府或国家来说则是一个社会问题，而反贫困从深层次上讲是人类的道德选择问题［9］11，也就是对贫困者的关切和救助。美国当代著名发展经济学家杰弗里·萨克斯认为，人类反贫困首先是一种基于真正对人类生命的敬畏与尊重的道德实践［10］，而这个实践的主角是政府和社会。

罗尔斯提出了正义的两项基本原则：一是所有的民众必须享受基本的政治、经济和社会权利，另一项是社会的不平等必须有利于社会最弱势群体的利益［11］。这两项基本原则提出了公共治理和价值的哲学基础：对于贫困者，我们必须尽可能地保护他们的基本权利，必须在经济发展中使得他们自身的经济水平和社会地位不受到损害［12］。阿马蒂亚·森指出，在许多饥荒的实例中，食物的供应能力实际上并未显著减少，而是因为社会和经济因素，如收入、食物价格和分配等造成了社会中一些群体的人们陷入了饥饿，换言之，饥荒的形成并不是没有粮食，而是饥荒人群粮食消费的权利被剥夺了［13］，而这与政府或社会有关。基本需求的满足可以看作是经济政策和社会政策在反贫困措施中的共同点，因此，各级政府和主管部门应该将反贫困问题看作是政府的重要职能，在经济发展的同时必须思考贫困人口减少的问题。

因上所述，反贫困政策在各国应具有普遍意义，但在实践中，社会信仰在反贫困活动中也有很重要作用。马克思主义、社会主义影响较大的德国、法国、瑞典、丹麦等西欧国家认为，贫困是一种社会疾病，是人们在市场经济过程中因未能适应不断变化的劳动力市场而陷入困境，国家应为全体公民提供最低收入保障，在此理念下，这些国家完善的社会保障和救助体系使国家的贫困问题降到很低，但也因此相应增加了政府支出并在一定程度上助长了懒惰。美国和日本则认为，贫困状况是个人选择的结果，国家不应干涉个人福利状况的形成，因而这些国家的补助金控制在抑制但并不消除贫困化的水平上［14］56。瑞典反贫困的理念是，对失业者进行再培训，帮助他们重新就业，包括通过提供资金转移安置到空缺岗位，要比花大笔资金补贴更有效［14］57，这一理念与我国目前的反贫困理念接近。

三、我国的反贫困工作

对贫困的定义引导着反贫困工作的实施。我国学者对贫困的定义，大致也有简单式定义和广义式定义两种。简单式定义主要从生存需求满足来讲，着眼于经济收入，低于维持生存所需最低生活收入时就是贫困。国家统计局农调队在《中国农村贫困标准研究》中指出，贫困是个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本生存需求的状况［3］151。汪三贵认为，贫困是因为生活资料缺乏、缺少劳动力再生产的物质条件或者因收入低而仅能维持相当低生活水平的生存状况［15］。简单式定义的最大问题是把贫困这种非常复杂的社会经济现象做了不恰当的简化，或者说，简单式定义在反贫困的初级阶段有其指导意义，在我国经济、社会和反贫困工作取得长足发展的现阶段则显示出其局限性。

广义式的定义认为，贫困不仅表现为生存需求的保障，还包括卫生、环境、文化等各方面的不发达状态，如医疗卫生状况、人口预期寿命、生活环境状况和文化教育状况等。康晓光认为，贫困是一种生存状态，在这种生存状态下，个人由于长期不能合法地获得基本的物质生活条件和参与基本的社会活动机会，以至于不能维持一种个人生理和社会文化可以接受的生活水准［16］。童星等认为：贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活所需基本物质和服务以及没有发展机会和手段这样一种生活状况［17］。定义均强调了物质满足的首要条件。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》的扶贫目标是“尽快解决极少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区的社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件”，扶贫目标也阐明了贫困的定义。

对于贫困的阐述，郑风田认为，“贫困”一词在中文语境里跟国际上通行的贫困的含义有很大差距，国际语境里的贫困线大体相当于中国语境里的生存线，贫困线标准应属绝对贫困或赤贫，我国对贫困线的定义易引起歧义［18］。这一提示对国际贫困与反贫困比较研究与合作有重要意义。

世界银行2005年人类发展报告显示，2001年我国的基尼系数为0.447，2009年达到0.47［19］，均大大超出0.4的警戒线。城乡收入比例2003年超过3∶1，如果考虑到城镇居民的各种福利等收入，这一比例将达到5∶1～6∶1［3］149。1992年贫困农民的最高收入与一般农民收入之比为1∶2.45，2003年为1∶4.12，2004年扩大到1∶4.39［20］。贫困的主要表现为家庭资产拥有量小，人均消费水平低，生存性消费特征突出；社区环境差，自然和资源条件恶劣等。

从1985年到2009年，我国GDP从7 780亿元增长到33万亿元，增长了42倍，农村人均纯收入增长了近14倍，而同期贫困线仅提高了5倍，贫困线与人均纯收入比值呈大幅下降趋势（如图1所示）［21］，这表明贫困人口与社会总体的差距拉大，状况相对恶化［22］，因此，我国反贫困工作需要更关注经济发展中的社会公平问题。2011年全国扶贫工作会议决定，国家扶贫标准提高到2 300元，按照2011年人民币市场汇价1美元兑换6.36元人民币计算，新的国家扶贫标准大致相当于每天1美元，依然偏低于2008年世界银行1.25美元的标准。

图1 中国农村贫困线和农民人均纯收入变化［21］

根据国际经验，一个国家的反贫困资金应占到GDP1.5%或以上的水平［3］180。从1986年以来，虽然我国大幅度增加了扶贫资金，但占GDP的比重仍然偏低，1986年为0.41%，1996年降至仅0.16%，1999年为0.31%［23］。根据我国经济发展状况，应当考虑尽快提升到1.5%的水平，使国家扶贫资金增长与经济发展相匹配。

按人口比例，大部分国家的扶贫规模在总人口的10%以上，比如印度在20%以上，巴西在16%以上，欧盟区的德国、法国、英国在9%～18%之间，美国在12%以上、韩国在14%左右、日本在15%左右［24］。2009年我国公布的扶贫对象为3 597万人，仅占全国总人口的2.69%，2011年实施新的农村扶贫标准后，年底贫困人口为1.28亿，占农村户籍人口的13.4%。因此，我国反贫困工作应树立这样一个理念：贫困问题是一个常态现象，扶贫或反贫困工作也是一个常态工作。广东和世界银行合作进行的“缩小广东城乡贫富差距”项目显示，我国广东省经济总量在世界经济体中排名第14位，但采用的贫困线（国家贫困线，2007年为785元）是世界各经济体中最低之一，比老挝低19%，比越南低20.4%，比蒙古低55.3%［25］A14。世行认为，即使按人均每天2美元的贫困线标准，在2007年相当于农村人均2 263元年收入水平，大约等于全省农村人均收入的42.4%。即使采用这一标准，当年农村居民仍有10.3%生活在收入贫困状态下，18.6%生活在消费贫困状态下［25］A14。未来我国扶贫标准应与时俱进，扶贫线标准要同居民物价指数挂钩，及时调整，让更多的人受益。

真正维护生命权利的反贫困行动，不仅要提供给穷人生存必需品，还要帮助他们踏上发展的阶梯［9］12，不只是被动地给予生存和生活的保障，也要积极地铲除人们陷入贫困的经济、社会和政治根源［20］。“改进穷人福利的关键因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量、提高知识水平”［7］40，加大人力资本投入、注重贫困人口能力建设应成为微观层次贫困治理的首要选择，并且通过建立和改善农村社会保障体系来达到减贫的目标；从长远着手，政府应该注重对贫困家庭的教育、健康和生产技术等方面的支持［26］。

综上所述，贫困问题不但是一个经济问题，也是一个社会问题。反贫困不但要考虑贫困人口的经济收入和生活消费，还要考虑这些人口的健康、教育和发展。根据发展实际，随着经济的持续发展，我国的扶贫开发应从解决温饱为主阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。

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Definition of Poverty and Reflections on China’s Anti-poverty Work

LIU Yi
（Management Center of Teaching and Scientific Research Base，Zhongkai University of Agriculture and Engineering，Guangzhou 510225，China）

Abstract：It would not meet the needs of China’s anti-poverty work if“poverty”continued to be defined only by the wording of“low income”and“being unable to meet the basic needs for survival”.Besides the shortage of necessities for survival，the definition should include the lack of rights，knowledge and so on.China’s anti-poverty work at present should adopt relative standards rather than use some fixed values.For example，those who have only 30percent to 50percent of average income should be included in the group of“the impoverished”，or the impoverished just takes 5% to 10% of the population.Anti-poverty is a national and social issue，because it involves providing care and aid for many impoverished people.Beyond that，anti-poverty，in real sense，includes eliminating the economic，social and political roots of poverty and assisting the impoverished to step onto the ladder of progress.

Key words：poverty；poverty line；anti-poverty；poverty alleviation

作者简介：刘 一（1972-），男，甘肃庆阳人，仲恺农业工程学院教学科研基地管理中心助理研究员，硕士。

收稿日期：2015-09-07

中图分类号：C913

文献标识码：A

文章编号：1009-2463（2016）01-0071-04