浅谈落实《办法》的相关路径

彭尚德

（广东省森林防火指挥部，广东　广州　510145）

浅谈落实《办法》的相关路径

彭尚德

（广东省森林防火指挥部，广东广州510145）

1　《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（本文简称《办法》）出台对森林防火工作的重要意义

《办法》是我国最新出台的一项生态文明建设专项配套政策文件，体现了党和政府建设生态文明的勇气和决心，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。林业是生态建设的主体，森林防火是林业工作的重要底线，是生态建设的安全问题，事关森林资源和生态安全，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，是地方各级政府和部门必须完成好的一项重要任务。此次《办法》的出台，既是林业生态建设、资源保护和监管工作的制度保障，也是搞好森林防火的尚方宝剑，具有里程碑意义。

1）提供政策依据。《办法》为进一步制定森林防火相关政策规定提供了依据和法律保障。《办法》第17条明确要求，监管部门要制定落实《办法》的具体政策和措施。

2）传导责任压力。《办法》对资源和生态损害责任情形进行了明确，特别是党政主要领导、有关领导和相关部门的领导责任，这能促使各级领导干部从思想上和行动上更加重视森林防火，将其摆上重要议事日程。

3）推动问题解决。《办法》将对解决当前森林防火工作中存在的防火责任落实不到位、火源管控措施不得力、火灾扑救不及时、防扑火经费投入不足、基础设施建设薄弱、防扑火队伍建设滞后等问题起到强力的推动作用。

4）加大执法力度。《办法》赋予了资源与生态环境监管部门相应的启动问责的权力，发现责任情形可进行调查等权力，这将对依法治火，加大森林防火执法力度产生重大影响。

2　森林防火工作中如何落实《办法》

依照《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国森林法》《森林防火条例》等法律法规和规章制度，由县级以上人民政府出台实施相应的森林防火问责办法。具体要明确以下问题。

2.1构建工作责任体系

从当前情况来看，地方各级领导干部容易因违反有关森林防火法律法规、规章和森林防火工作的决策部署，不履行或不正确履行职责，思想麻痹等造成森林防火工作不到位。但是，在何种情形下需要对负有责任的领导干部进行责任追究，则需对责任情形进行梳理细化，逐条详细列出各级政府和相关部门的森林防火工作责任，明确工作的具体标准，构建森林防火工作责任体系，以便明确森林防火责任追究情形。目前，全国已有很多地方出台了森林防火责任追究办法及相关规定，可学习借鉴有益做法，进而整理出较为完整的森林防火责任追究情形。

2.2明确责任追究对象

一是实行党政同责。完善森林防火政绩考核机制，将森林防火工作列为地方党委和政府的重要考核内容，明确党政一把手为第一责任人，增强地方党委和政府主要领导干部的森林防火意识。同时，实行森林防火党政同责，坚持“谁主管、谁负责”，将责任追究对象增加到所有党政相关人员，实现权责一致，形成森林防火工作党政齐抓共管的工作格局。二是细化职责内容。制定各级政府和相关部门的具体职责内容，明确各级政府特别是党政一把手的权利责任，建立权利与责任相匹配的奖惩措施，形成职责清晰、分工明确、奖惩分明、衔接有效的制度体系。

2.3明确责任追究主体

参照安全生产事故责任调查及追究机制，建立和完善森林防火责任追究机制，明确责任追究主体。一是成立森林防火责任追究委员会。在县级以上人民政府设立森林防火责任追究委员会，成员单位包括纪检监察、组织人事、公安、法院、检察院、林业主管部门等。二是实行分级管理。根据森林火灾影响的范围和问题的重要性确定由哪一级政府进行调查及责任追究。对造成重大损失或性质严重、影响恶劣的森林火灾需追究上级党委政府的责任时，由上级政府负责开展责任追责或督促下级政府开展责任追责，其他则由同级政府组织开展责任追责。

2.4明确责任追究方式

一是划分责任标准。针对各地森林防火工作的具体情况，根据国家和地方标准，确定森林防火工作具体责任，做到问责有据可依。二是划分问责档次。根据森林火灾造成的损失大小、造成的社会影响程度、职责部门的履职情况，合理划分问责档次。问责档次可分为责令做出书面检查、通报批评、取消当年评先评优资格、调离工作岗位或引咎辞职、给予党纪政纪处分等，涉嫌构成犯罪的，移送司法机关。

2.5明确责任追究程序

一是成立森林防火责任调查追责小组。按照分级管理的原则，由负责调查追究的主体成立由相关业务部门组成的调查小组和由纪检监察、组织人事部门组成的责任追究小组。二是启动责任调查。由调查小组对森林防火工作存在的问题进行调查，得出结论，认定责任。三是进行责任追究。根据调查结果，由责任追究小组依据相关法律法规或党规党纪提出责任追究建议，并按照程序对相关责任人员或单位进行责任追究。四是进行公开通报。选择已查处并进行责任追究的森林火灾典型案例，在一定范围内进行通报曝光，增强警示教育效果。

3　如何确定各级党政领导干部和有关部门的森林火灾防控责任

各级党政领导干部和有关部门的森林火灾防控责任主要依据《中华人民共和国森林法》《森林防火条例》等法律法规来确定。森林火灾防控责任必须坚持“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，按照“一岗双责”的要求，构建政府统一领导、部门依法监管、林场和基层组织全面负责、社会参与监督的层级管理责任体系，形成“一级抓一级，一级向一级负责，层层抓落实”的森林防火管理长效机制。在全国建立起以县（市、区）为主体，以乡（镇）为基础，以村为根本，以户为关键的森林防火管护体系。并依照《森林防火条例》的规定，把“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制”的规定进行细化，明确各级政府主要领导，分管领导，各级林业行政主管部门负责人，各国有、集体林场场长和民营营林单位法人代表，森林或林木所有权、使用权权利人，各村（居）委会主要负责人，林区农户在森林防火中应承担的责任。同时，实行县（市、区）包乡（镇）、乡（镇）包村、村包组、组包户、户包林的包保责任制，真正把森林防火各项措施、管护责任层层分解，落实到各级政府，落实到乡村农户，落实到山头地块。

4　森林防火责任追究标准

各地要制定切合实际的《森林防火工作责任制实施办法》，明确规定各级人民政府、各有关部门、单位和个人森林防火工作的主要职责，并根据林情、社情制定一套适合当地森林防火工作责任追究的标准。在标准制定上，可以参照《森林火灾隐患评价标准》《森林防火工作考核指标体系》。

4.1责任制落实追责标准

1）未按要求建立森林防火指挥部，未按规定落实相关责任和配备工作人员。

2）森林火灾预防和扑救经费未纳入当地财政预算，未组建专业、半专业森林消防队伍，未储备防火物资。

3）未逐级签订森林防火责任状，责任落实不到位。

4）森林火灾案件查处不力，未及时查明火因和肇事者，未对有关人员实施责任追究。

5）未及时召开专门会议对本辖区森林防火工作进行研究、部署和检查，防火工作措施落实不到位。

6）未制定本辖区森林火灾应急预案，未对预案进行实战演练。

7）未建立预警预报机制，发生火灾后没有及时上报情况，在扑救过程中指挥处置不当、组织扑救不力，出现重大失误并导致发生人员伤亡等安全事故。

8）对于发生在行政区划边界的森林火灾，相互推诿扯皮、推卸责任，不及时组织扑救。

9）其他依法应当追究的行为。

4.2火源管理追责标准

1）未按规定对重点进山路口和重点防火区域进行火源管控，未对重点监控对象进行严格监管。

2）护林员未按规定上岗，发生脱岗、漏岗的，护林员对森林防火区内违法用火未发现、未及时制止、未及时报告。

3）森林防火期内，在森林防火区内出现吸烟、上坟烧纸、烧荒、野炊、燃放烟花爆竹等野外用火情形。

4）森林防火期内，森林防火区特殊需要的野外用火或者实弹演习、爆破等活动未按规定进行审批，或批准的用火未按照安全用火规程实施。

5）森林高火险期内，在森林高火险区内未按禁火令杜绝一切野外用火，对可能引起森林火灾的居民生活用火未严格管理。

6）森林高火险期内，未经批准进入森林高火险区或者未按批准的时间、地点、范围开展活动。

4.3防范措施追责标准

1）县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构未组织有关部门对森林防火区内有关单位的森林防火组织建设、责任制落实、设施建设等情况进行检查，或者检查中发现森林火灾隐患，林业主管部门未及时下达整改通知书并督促整改。

2）未按规定清除可燃物或者清除可燃物不彻底。

3）未按规定开设森林防火隔离带或者已经营造、开设森林防火隔离带但达不到要求。

4）应进行计划烧除但未按规定执行。

5）电力、电信线路和石油天然气管道的森林防火责任单位，未在森林火灾危险地段开设防火隔离带，或者未组织人员进行巡护。

6）通过林区的铁路经营单位未按照当地人民政府的规定对铁路沿线森林火灾危险地段采取防控措施。

7）通过林区的公路管护单位未及时清理辖区内公路沿线可燃物，未建立护林防火巡护制度，未落实巡护工作。

8）森林防火期内，进入森林防火区的各种机动车辆未按规定安装防火装置，配备灭火器材。

4.4队伍建设追责标准

1）未按规定组建森林消防专业（半专业、应急和群众）队伍。

2）未按规定解决森林消防专业（半专业）队伍营房、训练场地及训练器材。

3）森林消防队伍未按规定定期开展培训和演练。

4）森林防火指挥机构及森林消防队伍对森林火灾应急预案不熟练，森林消防专业队伍达不到规定人数，不能熟练使用灭火机具，缺乏火场紧急避险和自救常识。

5）森林、林木、林地的经营单位未按规定配备护林员。

4.5应急处置追责标准

1）未在行政区域内公布森林火警电话。

2）未按规定建立森林防火值班制度，森林防火值班人员不在岗备勤，值班电话不通。

3）未按规定在森林高火险期的森林高火险区实施森林消防专业队伍靠前驻防。

4）未按照规定执行森林火灾报告制度，瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾。

5）发生森林火灾，未及时启动相应的森林火灾应急预案，未制定切实可行的扑火方案，未及时采取扑救措施。

6）未建立扑救森林火灾前线指挥部，前线指挥员没有及时到达火场一线指挥，或者远离火场，不了解火情。

7）未按规定落实安全扑火措施。

8）明火扑灭后，未全面检查火场，清理余火，看守火场，未经验收合格提前撤出看守人员。

4.6设施设备追责标准

1）未按规定配备种类齐全、数量充足、性能良好的机械、器具、车辆等物资。

2）未按规定建设森林防火物资储备库；扑火器材装备损毁、报废未及时处置更新。

3）对配备的车辆、机具、通信等装备未及时检修，致使不能正常工作。

4）在林区依法开办工矿企业、设立旅游区、新建开发区或者进行工程造林，其森林防火设施未与该建设项目同步规划、同步设计、同步施工、同步验收。

4.7宣传教育追责标准

1）未按规定开展森林防火宣传活动。

2）森林防火期内，未按规定设置森林防火警示宣传标志。

3）森林防火期内，森林、林木、林地的经营单位未按规定对进入其经营范围的人员进行森林防火安全宣传。

4.8火灾指标追责标准

森林火灾追责的指标主要有森林火灾发生率、过火面积、森林受害率、重大特别重大森林火灾发生率、群死群伤事故发生情况、森林火灾破案率等。各地在确定具体指标数值时，应考虑不同区域的森林面积、火险等级、森林经营强度、防火设施等差异。一个区域的森林面积大、火险等级高、林地经营强度弱、森林防火设施差，这个区域的森林防火工作难度就大，反之就小。有的区域差异是自然形成的，如森林火险等级；有的区域差异是人为因素造成的，如林地经营强度、森林防火设施等，所以要因地制宜，根据当地林情社情确定森林火灾相关指标的责任追究数值。

5　森林防火责任认定评估

1）通过当面、书面、电话及其他方式进行询问并到事发地对调查的事项进行实地调查现场勘查，获取相关影像、文字资料。

2）对森林火灾损失方面的评估，需要具备相关资质的机构进行评估。

3）由县级以上森林防火指挥机构组织成立调查小组进行技术论证。调查小组应由当地政府有关行业管理人员和森林防火相关技术人员组成，人数不应少于5人。

4）集体讨论或专家技术论证时，利害关系人员应当回避。

5）集体讨论或专家技术论证应形成结论性意见，作为判定火灾隐患的依据。判定为火灾隐患的结论性意见应有2/3以上成员同意。

6）集体讨论和专家技术论证应当提出合理可行的整改措施和期限。

（责任编辑：陈小华）

2016-01-08