新时期统一战线参与基层协商民主制度化研究——基于温岭市的个案调查

陈鼎

（温岭市社会主义学校，温岭317500）

新时期统一战线参与基层协商民主制度化研究
——基于温岭市的个案调查

陈鼎

（温岭市社会主义学校，温岭317500）

统一战线曾经在中国共产党执政前和执政后的协商民主中发挥了重要作用，为开展基层协商民主积累了丰富的经验。在着力推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，统一战线能够再接再厉，继续推动政治协商和社会协商的实践，进而拓展新时期社会主义协商民主的广阔空间。从温岭市的民主恳谈实践来看，基层协商民主的开展主要由市委宣传部在牵头和推动，但并不排斥统战部门的作用发挥，而且非常重视统一战线以社会组织的身份参与到基层协商民主中来，尤其在基层协商民主的起步阶段，必须依靠社会各方面的力量，做到协同联动、共同探索，方可谈及其发展与壮大；再者统一战线是由众多党外、体制外、海外的社会组织及其精英组成，是加强社会治理的中间力量，他们的参与可以促进基层协商民主更顺利、更广泛、更深入地开展。

统一战线；基层协商民主；制度化；协同联动；民主恳谈

一、统一战线参与基层协商民主制度化研究背景

自党的十八大以来，协商民主在我国政治生活中的地位显著提升。无论学界还是政界都给予了前所未有的关注和很高的评价，然而在实践中如何推动协商民主的进一步发展，却存在应然和实然的距离差。当然体制内的协商民主已经积累了丰富的经验，基本上形成了一套稳定的规则和程序。虽然存在改进的空间，但毕竟操作起来有章可循。而对于基层协商民主来说，中央层面只是在 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（简称 《意见》）中，原则性地指出，各地须按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好地解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。至于由何部门牵头协商、怎样协调联动、如何协商于民，《意见》只字未提。事实上，对于如何协商于民的问题必须讲清楚，否则不仅达不到与民协商的效果，而且可能使得基层协商民主走样甚至招致群众的反感。根据温岭市多年的民主恳谈实验，基层协商民主得以持续推进的原因，不只是对协商价值理性的深度挖掘，而主要是因为各地对协商工具理性的不断探索。换言之，协商民主必须设计一套规程，而后辅以合适的技术手段，方可不断前进［1］。基层协商民主除了要体现党的领导、人民当家作主、依法办事的基本原则之外，对于协商主体的产生、协商议题的确定、协商方法的选择、话语权的行使、主持人的安排、协商结果的运用及后续跟踪反馈等各个环节都必须进行设定。若没有一套规程或制度，基层协商民主就不可能走得太远。

诚然，温岭并非国内唯一注重加强协商民主制度化的地方。像成都地区、宁波地区的一些县市区也非常重视协商民主制度化建设。与温岭不同的是，两地均由统战部门牵头来推动基层协商民主。成都彭州的经验是：市委统战部成立协商领导小组，在乡镇一级建立协商会，协商的主体就是协商会成员，协商会成员是通过群众推荐、个人推荐、组织推荐、临时邀请的形式产生，乡镇协商会成员主动向群众搜集议题，并向社会搜集意见。议题搜集以后，专门有议题审查小组对议题进行审查。对于协商的结果，本地范围内的由镇党委负责处理；本地无法解决的，交由市协商领导小组处理；暂时无法达成共识的意见建议由相关部门做好解释工作；不能采纳的意见建议做好正确引导工作［2］。而宁波余姚的经验是：一方面统战部门发挥法定机制和平台的作用，以完善党代会、人代会、村 （居）民会议等法定性会议的议事规则，将协商民主的内容、程序等嵌入其中；另一方面统战部门立足基层自创性平台建设和提升，对现有的党员议事会、村民议事会、共建理事会等议事协商平台加强规范化建设的指导。在制度化建设中，余姚市对协商民主的发展定位、目标任务、制度机制进行了总体设计，对协商的内容、形式、渠道、主体、程序等分类、分层做出了细化［3］。

温岭模式的基层协商民主，自1999年诞生时起一直由宣传部门牵头和推动，不仅从未间断，而且还在进一步拓展。先后衍生出了镇村 （居）协商、行业工资集体协商、参与式预算协商，等等。而参与式预算协商又衍生出了镇 （街道）参与式预算协商、部门参与式预算协商、性别预算协商、预算决算协商及预算绩效评估协商。其中，泽国镇协商民主的做法在国内具有一定的典型性。其协商主体，一般由两部分构成：一是按照全部村 （居）选民千分之一的比例，通过乒乓球摇号的方式产生100名恳谈代表；二是从已经建立的 “人才库”中再通过乒乓球摇号的方式产生另外100名恳谈代表。协商前，由政府相关部门开展调研并提出1－2套方案，并设计调查问卷。协商中，设立主持人制度 （大、小组均设主持人）。主持人公正、中立地引导恳谈活动有序、理性地开展。协商会上，随机分成若干小组进行讨论，每组可以提出三个重点问题与政府成员进行对话，并开展大会交流。设计的调查问卷在会前和会后分两次进行，并以第二次问卷信息作为协商结果。而后将结果交由镇人代会表决。这些看起来似乎比较完美，但温岭基层协商民主在推进过程中也存在一些困惑，比如如何扩大参与面的问题。协商主体大多以个人身份参与其中，而缺少社会组织的身影，基本听不到代言人的声音。个人往往从自己立场或利益出发表达观点，而忽视本来自治性较弱的社会组织的整体利益，继而留下许多协商 “死角”或遗憾，致使一些矛盾纠纷及信访积案得不到切实解决，甚至出现一些协商结果不够公平、公正的情况。毫无疑问，协商民主需要多元主体的参与，而统一战线又是多元主体结合的主阵地，因此，在温岭协商民主发展过程中，市委统战部考虑到了这一点，设法使统一战线找到一个可以发挥自身优势的平台。

二、统一战线参与基层协商民主制度化的重要意义

（一）统一战线参与基层协商民主制度化，有利于拓宽政治参与渠道，体现社会主义民主政治的优势

协商民主与选举民主的结合，是中国社会主义民主的特色所在，也是我国深化政治体制改革的重要任务。中国共产党领导的统一战线参与并推动政治协商的做法，已经被历史和现实证明是行之有效的，同时也可以为统一战线制度化参与基层协商民主提供许多经验。只要发挥好统一战线的优势，就能将有序参与、平等议事、民主监督、凝聚共识、科学决策、协调各方、和谐发展融为一体，最大限度地满足不同阶层、不同群体复杂多样的参与要求，更好地保障人民当家作主的民主权利，让人民群众不仅能够独立地参与民主选举，而且能够经常协商公共事务，进而克服西方民主形式的固有弊端，避免出现照搬西方民主导致社会动乱和民族分裂的社会危机，彰显社会主义政治发展道路的鲜明特色［4］。

（二）统一战线参与基层协商民主制度化，有利于改进党的领导方式和执政方式，确保社会有效治理

建国以来，我国统一战线参与政治协商的制度设计只延伸到区县一级。而在社会转型期，社会矛盾聚集和突发的主体往往不是参与政治协商的 “精英人士”和 “代表人士”，更多来自于基层的普通民众和众多利益群体。若新时期统一战线能够参与到乡镇、村、居的治理中去，着力在党委政府与群众之间、不同利益群体之间构建社会协商对话制度和沟通交流渠道，必将有助于改进党的领导方式和执政方式，增加决策及其实施的公开透明度，更好地协调各利益群体间的关系。同时也必将进一步拓宽人民民主的深度和广度，在维护最广大人民根本利益的基础上巩固党的执政地位，促进经济社会持续健康发展，较好地解决协商民主由政治领域到社会领域、由精英协商到草根协商的拓展和延伸，实现基层协商对话制度与区县一级政治协商制度的有效衔接。

（三）统一战线参与基层协商民主制度化，有利于及时反映社会各方面意见和要求，促进党委政府科学民主决策

随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾纠纷不断增加，并呈现出复杂性、多样性、专业性和面广量大的特点，不同阶层、不同群体的利益诉求日益多元化。而党的统一战线中的多数人士是社会各界精英和代表人物，见多识广，能够提出真知灼见，反映各领域的民意。推动统一战线参与基层协商民主制度化发展，建立常态化、多层次、可操作的协商对话机制，可以使不同阶层、不同群体都能参与国家管理和公共生活，通过沟通、对话、讨论，广泛交流、交锋、交融，使最终做出的决策能够更加符合实际、顺应民意，促成党委政府科学决策与理性施政。

三、温岭市统一战线参与基层协商民主制度化的实践探索

党的十八大以后，中共温岭市委出台了 《关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》，明确提出要以扩大有序参与、推进科学决策、加强民主协商为重点，树立和衷共济、和谐共赢的统战理念，运用协商说理、和风细雨的统战方法，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，整合利用统战资源，就经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的公共事务进行广泛协商、广纳群言、广集民智，不断增进共识、增强合力，促进温岭经济社会的全面发展。温岭市委统战部随后迅速跟进，对本系统以往的做法进行了梳理，总结出一套统一战线参与协商的经验，并就统一战线参与基层协商民主制度化的路径进行了有效探讨。

（一）创新民主党派专题协商

中共温岭市委积极发挥民主党派优势，建立民主党派专题协商议政会制度，每半年召开一次，由中共市委召集，就经济社会中有关重大问题开展专题协商议政，有效畅通了各民主党派与中共市委的联系。

1.建立协商议题确定机制

每年年初，由各民主党派就事关温岭经济社会发展大局和重大民生方面的问题提出议题建议，由市委统战部根据议题所涉及的内容，召集有关部门与民主党派进行会商，确定议题，再由市委统战部提请市委常委会审定通过。

2.建立联合调研面商机制

各民主党派围绕议题开展为期3个月的专题调研，深入研究分析问题，与相关部门进行1个月的反复协商讨论，在协商议政会召开1个月前形成调研报告和专题协商建议案，送交市委常委会审定。

3.建立协商成果落实机制

由市委书记主持召开协商议政会，由中共市委、市政府分管领导、各有关部门主要负责人、各民主党派班子成员参加，就协商建议案进行面对面地恳谈。最后由市委办下发会议纪要督促有关部门落实。

2013年温岭市首次召开以 “统筹城乡发展，加快新型城镇化进程”为主题的民主党派专题协商议政会，取得了较好的效果。近来还进行了 “全面深化改革，激发发展活力” “凝聚各方力量，同襄五水共治”等专题的民主协商。

（二）打造一支专业化协商团队

在推进基层协商民主中，温岭市充分发挥民主党派、无党派人士，统战团体负责人自身位置超脱、视角独特，并且具有较高专业水平和一定社会影响的优势，建立不同层面、各有侧重的协商智库，选聘部分专家学者、社会贤达和行业代表组建“统一战线评议团”。评议团分为经济发展组、建设规划组、法律顾问组、社会建设组，并搭建议事、评理、建言三个平台，不断将基层协商民主引向深入。

1.搭建民主议事平台

镇 （街道）在编制经济社会发展规划、重大政府投资项目、重大社会民生项目、立项建设重大项目、政府预算编制时，主动征求和听取评议团的意见建议。镇 （街道）在民主恳谈会召开15个工作日前将议题的相关背景资料及初步决策意见告知评议团，评议团再根据专业要求委派评议员参加恳谈会，并就议题开展论证咨询工作，提出意见建议，并以专家身份进行相关的解释答疑。评议团将各方面的意见、要求加以汇集、综合、梳理后，及时反馈给党委、政府。2013年以来，评议团成员共参加镇 （街道）召开的 “创建统一战线特色村加快推进美丽乡村建设” “大力发展家庭农场、培育新型农业经营主体”等民主恳谈会20场，与农办、农林、建设等有关部门面商10次，提出建议126条。

2.搭建说事评理平台

针对一些涉及面广、影响面大的群众诉求案件，举行评议会，由当事人陈述事实，说明理由，评议团进行现场评议。通过 “评理”，引导当事人正确判断得与失、对与错，进而解心结、顺心气、求和谐，最终促成双方妥善解决。评议会召开前，把好调研关，由评议团召集有关部门对提请评议的事项进行会审，实地走访当事人，听取当事人的情况反映；评议会召开时，把好公正关，全程参与旁听，做好点评解释工作，引导当事人理性表达诉求；评议会召开后，把好督办关，跟踪了解落实评议意见的有关情况，促成案件了结。具有代表性的案例是由市宗教局主持召开的松门镇新老教堂历史遗留问题处理民主恳谈会。参加恳谈的评议团从宗教、规划、土地等方面的政策、法规入手，进行公正公平地评理和解释，使得新老教堂的双方协商代表达成了基本共识，化解了一起跨度长达20多年的信访积案。

3.搭建民主建言平台

每年年初，市委统战部根据市委中心工作，就经济社会发展中的重大问题和涉及社会公众切身利益的重大公共事项与各民主党派和知联会协商确定议题，再由评议团结合专业优势进行联合调研，与有关部门进行对话、协商后，形成专题协商建议案，最后同市委、市政府开展面对面的协商，由市委办下发会议纪要督促有关部门落实。

（三）构建多元化协商机制

1.建立协商议政评价机制

市委统战部把参与协商民主工作作为评价统战成员参政议政能力的重要内容，要求统战性社会组织积极参与镇、村、社区和非公有制企业的民主恳谈，统一战线成员中的人大代表、政协委员在深入调研，充分了解社情民意的基础上，积极提交议案、提案。

2.建立民主监督参与机制

统战部门充分发挥民主党派、无党派人士的参政议政、民主监督作用，完善 “对口联系”和 “特约人员”工作制度，畅通监督落实渠道。

3.建立利益协调表达机制

统战部门积极协助党委、政府做好解疑释惑、理顺情绪、协调关系、化解矛盾、增进共识的工作，并设立统一战线社情民意工作室，开展定期接待、专题调研等活动，积极收集和反映社情民意，及时进行分析归纳，形成专题协商建议案。同时，注重运用互联网等现代科技手段，广泛收集社情民意、吸纳各界人士建议、协调沟通各方意见，打造一个让社会各阶层人士都能够广泛参与的新型统战工作平台，更好地促进了基层协商民主的开展。

（四）引导统战性社会组织开展劳资协商

温岭市以个私经济发达而闻名遐迩。进入21世纪后，劳资冲突及相关信访案件骤增。为解决羊毛衫行业的工资纠纷问题，从2003年起，新河镇率先探索建立行业工资集体协商制度。经过十几年的推广与完善，截至目前，全市已有2315家企业单独开展工资集体协商；有羊毛衫、水泵、轴承、注塑、制鞋、机械、船舶修造、工量刃具等23个行业开展行业工资集体协商；16个镇 （街道）全部开展区域性工资集体协商，共覆盖企业8072家，惠及职工45.6万人。2011年，温岭市的工资集体协商制度入围第六届 “中国地方政府创新奖”。

1.坚持规范引导，逐步形成工资集体协商长效工作机制

2004年6月和2005年5月，温岭市先后出台了 《关于开展非公企业行业工资集体协商工作的实施意见》和 《关于大力推广行业工资集体协商制度的实施意见》；2008年3月又出台了 《关于进一步完善和推进行业工资集体协商工作的意见》。从组织机构、平等协商、企业民主共决、民主管理、欠薪预警、监督检查以及协商程序等方面对工资集体协商工作加以规范，促进工资集体协商制度的完善和发展，确保工资集体协商工作有序推进。2008年9月，温岭市下发了 《镇 （街道）工资集体协商考核细则》，明确将工资集体协商工作纳入镇 （街道）党建责任制目标考核的具体内容。

2.坚持突出重点，不断扩大行业工资集体协商的覆盖面

温岭市把组建统战性质的行业工会和行业协会作为推进行业工资集体协商制度的组织保证，出台政策文件，明确要求企业职工人数达到1000人以上的行业，原则上要建立行业协会和工会。目前，全市已建立行业协会31家、行业工会23家。统战部门在引导社会组织参与基层协商的过程中，注重协商提出、协商过程、协议签订三个重点环节，规范有序地推进行业工资集体协商工作。为使协商达成的工资 （工价）落到实处，除了由劳动部门加强对行业工资集体协议履行情况的督促检查外，还建立了由镇 （街道）党政领导挂帅，工会、工办、劳保所等有关人员为成员的工资集体协商监督组。同时，行业工会设立专门的办公场所，配备一名专职工会秘书长，处理日常相关事务，并适时召开会议，研究劳动工资 （工价）的执行问题和纠纷调处工作，以有效监督职工工资落实到位、协议合同条款履行兑现。

3.坚持探索创新，着力推动企业、区域工资集体协商

工资集体协商的前提是协商，关键在于落实，而落实又在于方式方法的不断创新。在工资集体协商过程中，为了提高协商的针对性，引导行业协会尽量减少原则性条款和弹性条款，使工资协议书更具有可操作性，实行分类指导。针对生产经营正常和效益较好、工会基础较强的区域，重点就计时计件工价、工资水平、奖金分配、补贴和福利等进行协商，建立正常的工资增长和调整机制；针对生产经营较困难，工会基础相对薄弱的，在考虑不低于最低工资标准的前提下，重点就计时计件工价、工资支付办法等进行协商，重在建立工资支付保障机制，规范工资支付行为，保障职工的合法经济权益。

四、统一战线参与基层协商民主制度化的绩效分析

温岭市在推进统一战线参与基层协商民主制度化的过程中，既尊重多数，又包容少数；既尊重共识，又包容异见。体现了坚持求同存异、体谅包容，广泛凝聚人心、汇聚力量的统战理念，努力实现最大范围的联合、最大限度的团结、最大程度的和谐。

（一）体现了对民意的充分尊重

统一战线参与基层协商民主，使得社会组织及各界群众得以充分表达各自诉求，实现了从 “为民作主”到 “让民作主”的转变。通过政府、群众之间的有效互动，减少了 “拍脑袋”决策的发生，使得政府在资金安排上，更加注重轻重缓急，更多地考虑公众利益，更加体现政府的公共职能。比如新河镇在2013年2月召开的参与式预算民主恳谈会上，93位镇人大代表和列席会议的党外 “评议团”成员就年度的预算方案与镇政府进行了对话和讨论，提出了增加环境保护、消防安全、社会治安等30条意见。恳谈会后，镇政府调整了包括缩减行政管理费、增加消防费、环保工作经费等12个项目，其中增加了300多万元用于环境保护等方面。

（二）增强了民主协商的实效性

统一战线工作参与基层协商民主，坚持协商于决策之前和决策之中，听取社会各界的意见建议，让群众自己决定民生项目，从而增强了民主协商的实效性。如在2013年 “统筹城乡发展，加快新型城镇化进程”为主题的民主党派专题协商议政会上，有民主党派成员认为温岭市区1500万元的锦屏公园配套设施项目上马为时过早，建议项目取消，政府在财力有限的情况下，应该把每一分钱用在刀刃上；另一项1亿多元的移山工程项目欠充分论证，建议缓建。专题协商议政会后，市政府接受建议，果断取消这两个项目，而采纳了民主党派增加东月河防洪和老街拆迁预算资金的建议。

（三）形成了协调联动的新局面

以往温岭市基层协商民主仅靠宣传部门牵头，初步建立了包括由谁参与、如何开展、怎样监督等一套协商制度体系。而统战部门的加入和推动，使得协商民主体系变得更加完整，不仅扩大了民主协商的参与面，而且找到了统战性社会组织作为重要主体参与基层协商的新角色。事实上通过多个部门的协调联动开展基层协商民主，不存在相互冲突的问题，只能使协商更加充分和有效，呈现出齐抓共管、合理分工、各司其职推动基层协商民主发展的新局面。比如在参与式预算中，除了由人大主导协商之外，宣传部门负责协商技术的指导，统战部门专司对社会组织参与协商的引导，避免了以往由宣传部单打独斗，进而出现顾此失彼的现象。

五、统一战线参与基层协商民主制度化的经验与启示

制度的价值在于实践。只有激活了制度，协商民主才能在实践中逐步运转起来。基层协商民主是国家民主制度在基层政治生活的体现，是实现人民当家作主的基层实践活动。温岭市大力推动统一战线参与协商民主制度化建设，多数情况是市委统战部在同市 （镇）党委、政府、人大、宣传等部门的协调联动配合下进行的，单靠某一个部门牵头来推动基层协商民主会遇到许多困难，因为社会需求是全方位的，矛盾纠纷也是多种多样的，这样就必须调动各方面的积极因素，共同谋划并参与到基层协商民主中来。近年来，温岭市虽然在制度化参与基层协商民主建设方面取得了一些成效，其经验也非常丰富，但还存在诸如部分领导干部一旦忙于经济建设的时候，往往会找一些借口而把基层协商民主抛在一边的现象；另外，一些参与者的协商意识和能力还不够强；恳谈协商的广度和深度还有欠缺；协商成果应用和监督机制不够完善，等等。只有在实践中不断深化民主恳谈，注重发挥统一战线在基层协商民主中的作用，不断丰富协商民主的内容和形式，进一步拓宽社会各界参与协商的渠道，才能更好地推进协商民主广泛、多层、制度化发展。温岭市统一战线参与基层协商民主制度化的启示在于以下几点。

（一）必须不断完善协商制度，形成一套具有可操作性的制度体系

在实践中必须不断提升统一战线参与基层协商民主的程序化水平，使之更合乎于法、合乎于理。无论是协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送、协商意见的处理和反馈，都要尽可能对每个环节做出具体规定。以程序性制度为支撑，推动将政治协商、社会协商纳入党委议事规则、人大常委会议事规则和政府工作规则，形成明确具体可行、相互衔接配套的协商民主操作办法，保证协商工作广泛、多层、深入开展。

（二）必须持续培育协商文化，营造一个基层协商民主发展的良好氛围

在区域范围内，必须持续营造一个平等、自由、公正、宽松的协商环境，鼓励统一战线成员或统战性社会组织代表多说话、说实话、讲真话，做到知无不言、言无不尽，谈问题不避重就轻，提意见不遮遮掩掩。在协商过程中，参与各方都应保持理性和富有责任感，怀着追求真理、服从真理的动机和愿望，不随心所欲高谈阔论，不随意附和领导意见，也不盲目固守自己的利益，从社会组织和大多数人的立场、观点出发表达意见诉求。协商过程本质是一个求同存异的过程，以承认不同为前提，以扩大共识为目的，因而协商各方应富有合作、参与、包容精神，不强加观点，不强迫命令，善于换位思考，善于克服自身偏好，善于在各种不同中寻求共同，善于在尊重差异上达成共识，在全社会形成重视协商、崇尚协商、积极参与协商的氛围。

（三）必须主动争取支持，促进基层协商民主的成果运用

在基层协商中要始终突显党委的主体地位。作为统一战线组织，一方面应主动争取党委的重视和支持，特别重要的协商成果力争列入党委常委会议或政府常务会议进行研究；另一方面应加强跟踪督查，防止 “议了便了”。要把采纳统战性社会组织建议、促进协商成果转化落实情况，作为政府部门工作考评的重要内容，加大督查督办工作力度，确定专人跟踪督查，确保办理落实。同时还要切实加强与党政机关及其部门的沟通和联系，对报送吸纳意见建议的办理落实情况及时进行跟踪了解，通过视察、调研、座谈等方式进行 “回头看”，形成从调研协商、提出建议到监督环环相扣的履职链条，促进办理真正落到实处，努力将协商意见转化成各界满意的党政科学民主决策成果。

［1］李淑萍.统一战线与协商民主广泛多层制度化发展浅议［J］.广东省社会主义学院学报，2015（01）：25-28.

［2］游弋.成都发挥统战优势 探索基层协商民主［J］.四川统一战线，2014（10）：52.

［3］陆银辉.基层大统战工作与党的执政能力建设——以浙江省余姚市为例［J］.云南社会主义学院学报，2012（02）：13-17.

［4］刘国普.统一战线与扩大公民有序政治参与的路径探析——基于协商民主制度建设的视角［J］.中央社会主义学院学报，2013（05）：42-46.

（责任编辑：刘 颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.04.009

D613

A

1672－0911（2016）04－0009－06

2015年度浙江省社会主义学院系统招标课题 （项目编号：XT201506）。

2016-05-09

陈 鼎 （1968-），男，温岭市社会主义学校市情研究室主任，副教授。